跨区域公共危机的治理逻辑与合作机制构建

胡建华

公共危机在当前社会强关联性与复杂化的综合作用下日益凸显其跨区域的特性，尤其是公共卫生事件。公共危机不再局限于一个行政区划中，而是往往超出行政区划的限制，向爆发源区四周扩散，甚至跨越国界。跨区域公共危机给人类社会带来了巨大的风险，也为治理公共危机提出了更高要求。在以往危机治理实践中，作为治理主体的政府通过不断努力取得了较好的阶段性治理成果，但是由于行政区划的刚性桎梏与科层制的等级限制、应急联动机制反应不及时等原因，在应对高度复杂并呈现跨区域流动性的公共危机事件时，仍显得力不从心。因此，如何构建跨区域公共危机治理体系，提高跨区域公共危机的合作治理能力，实现危机治理现代化，是我们当前亟须探索的问题。

一、跨区域公共危机的概念厘定

学术界对“跨”性公共危机有很多提法，纷纷使用“跨界公共危机”“跨域公共危机”“区域公共危机”和“跨区域公共危机”等概念，甚至在同一篇论文里也常出现这些概念混用的情况，往往把“跨界”与“跨域”、“跨域”与“跨区域”、“区域”与“跨区域”混为一谈。实际上，这些概念既有联系又有区别，应该对它们加以科学辨析，以便更好地理解各类“跨”性公共危机事件。

1.跨界公共危机

公共危机具有的跨界特征衍生出了“跨界公共危机”这一概念。有学者认为，跨界公共危机指的是生命维持系统、功能或基础设施发生严重失误遭到威胁，并以复杂多样的形式表现出来，且失效原因或补救方案尚未清晰。〔1〕Chris Ansell提出，可以从政治边界、功能和时间三个维度去理解跨界公共危机中的边界。〔2〕孙继伟认为，跨界公共危机指的是发生载体或危害对象兼具两种或三种类型的危机。〔3〕张玉磊则认为，“跨界公共危机具有地域上的跨越行政边界、领域上的跨越功能边界以及跨越时间边界三个特征”〔4〕。由此可见，学术界对跨界公共危机强调的是包括多重跨界特性以及跨越地理和行政区划边界的公共危机。跨界公共危机可以理解为内涵与外延最大的一个公共危机子概念，它不局限于公共危机一般意义上的跨越地理范畴的属性，即危机会由爆发源向四周扩散，也强调其发生载体、危害对象的多样性以及治理跨领域、跨部门的融合性，需要不同组织协同、不同部门相配合来达到治理效果。但因其外延过大，不利于我们用它来理解现实中遇到的各类公共危机。

2.跨域公共危机

这一概念与其他概念的不同之处在于“域”这个概念上。“域”指的是一个多维度、可拓展的概念，包括地理及行政区划层面和组织层面。如果把一个单元视为一个“域”，跨域指的是跨越不同组织或者多个组织共同参与和行动的，强调多方合作参与治理的视角，主张将地理与组织层面的“域”的概念整合起来。正如丁煌所提出的，“跨域指的是应对跨区域、跨部门、跨领域的范畴”①参见丁煌、叶汉雄的《论跨域治理多元主体间伙伴关系的构建》。。跨域公共危机是研究公共危机扩散性的学者使用频率较高的一个名词，相较于跨界公共危机，它强调的范围较小，但同样突出了公共危机的跨越地理边界与组织边界的特点。此外，与跨域公共危机的研究相对应，还出现了跨域治理和整体性治理的危机治理理念。②参见丁煌、叶汉雄的《论跨域治理多元主体间伙伴关系的构建》。跨域治理作为一种多元主体的协作治理模式，展示了应对跨域公共危机要求治理的多元联合驱动的必要性。而整体性治理则是针对跨域公共危机表现出的“碎片化”的特征而提出的治理理念，强调要整合各种资源和主体进行整体构建，也就是说跨域公共危机的治理核心是要建立跨部门、跨区域、跨系统的联动机制。

3.区域公共危机

区域公共危机也叫区域性公共危机，辨析这一概念与其他概念的区别与联系的关键在于理解“区域”一词。“区域”最常用于地理概念之中。姚尚建认为，公共危机总是发生在一定的行政区划和地理疆域内，因而公共危机首先表现为一种区域公共危机。③参见姚尚建的《区域公共危机治理：逻辑与机制》。杨龙、郑春勇在此基础上进一步提出了区域性公共危机形成的四种主要情况。④参见杨龙、郑春勇的《地方合作在区域性公共危机处理中的作用》。这些研究强调的是公共危机的地理空间范畴，基本是指一定区域范围内发生的公共危机，这类危机可以被称为一定区域内的相对静态公共危机，但由于“区域”一词的相对性，因此它也包括具备一定扩散作用的动态跨区域的公共危机。然而，无论是何种公共卫生危机事件，用“区域公共危机”来界定这种高流动性、高关联性以及高跨度性其实不合时宜，因为此类公共危机事件不单单涉及一个行政区域、一个地域，还影响其他行政区域、其他地域，甚至影响其他国家。危机所牵涉的不仅具有地理层面的断离，还有政治层面的差异。区域公共危机主要应是区域内公共危机，它侧重于强调区域的一体性，也可以称之为区域的连接性，即包括地理层面上的接壤，危机呈块状、条带状分布而没有断层，其他超越一定区域的危机事件不宜理解为区域公共危机。

4.跨区域公共危机

与以上的三个名词相比，跨区域公共危机强调公共危机发生的地理意义上的动态扩展性，即公共危机超越了一定行政区域或地域，而表现出区域的扩展性和高跨度性。跨区域公共危机是指跨越两个或两个以上不相隶属的行政区域或地域的公共危机。就国内而言，它包括全国性公共危机和国内跨区域公共危机，国内跨区域公共危机不包括微观层面的跨越县乡的公共危机，而是专指在行政区划内，跨越不相隶属的地市级及以上行政级别区域的公共危机。由此，跨区域公共危机的治理主体就包括不同地市级及以上政府（含主管部门）及社会组织等社会主体。

通过以上分析我们发现，就前两个概念来看，“跨界公共危机”涵盖的概念内涵与外延最大，指广义上的跨越不同地域、领域及时间的公共危机；相比之下“跨域公共危机”的概念内涵与外延更小，强调公共危机的跨地域、跨部门、跨领域。而“区域公共危机”与“跨区域公共危机”这两个概念似乎较难绝对地区分开来，但我们认为“区域公共危机”这一概念强调静态地被限定在特定区域内的公共危机，而“跨区域公共危机”更加注重各区域间跨度变化的动态性。

因此，我们将能够在社会强关联下随着危机要素的流动并呈现跨区域蔓延的动态性的公共危机，视为跨区域公共危机。

二、跨区域公共危机合作治理的逻辑必然

（一）跨区域性：跨区域公共危机治理的逻辑起点

跨区域公共危机治理的逻辑起点在于其跨区域特性。公共危机的暴发一般会有一个始发地，其中较多的公共危机一经发生就会以跨区域蔓延之势从始发地扩散，不断扩大波及范围，这就使得跨区域公共危机的治理需要联合各区域内的地方政府及相关部门以及社会组织。跨区域公共危机的治理往往比较复杂，因此需要让更多主体参与进来，而多方治理主体往往较分散，议程不一致，彼此并不了解，如此一来，协调治理显得尤为重要。在治理过程中，来自不同领域的治理主体需要迅速地分享治理资源，并且需要跨越各种组织、专业以及政治上的边界采取协同合作。〔5〕

在一体化和网络化高度发达的今天，公共危机引发源增多，其特性也愈发显著。公共危机的跨区域性往往表现为溢出效应，学术界也称之为“涟漪效应”或“连锁反应”，即公共危机暴发超越了行政区划，危机不仅给原生区域造成巨大伤害，而且还波及了该区域之外的其他地域，甚至在公共危机蔓延的过程中，不同区域的“介质”不断叠加，加快了公共危机的蔓延速度，加深了公共危机的破坏程度，从而加剧了社会不稳定。这种行政的刚性与公共危机跨区域的动态特性之间的矛盾使地方政府难以走出行政区划的框定，而公共危机却总能以迅雷不及掩耳之势四处蔓延，使各地方政府面对公共危机时十分被动。

（二）府际关系：跨区域公共危机治理的阻滞因素

跨区域公共危机协同治理需要良好的府际关系尤其是横向府际关系。基于公共危机跨区域性的逻辑起点，公共危机在治理的实践过程中需要作为治理主体的各地方政府的相互协调配合。政府间的关系，从“向度说”的角度看，分为纵向、横向和斜向三种关系，而斜向府际关系其实是横向府际关系的拓展〔6〕，那么事实上府际关系则仅包括横向政府关系与纵向政府关系。在纵向关系上，我国采用的是下级服从上级的模式运作；而在横向府际关系间，不存在命令与服从、指导与被指导、管理与被管理的关系。〔7〕在治理跨区域公共危机的具体实践中，不同行政区划的政府部门被纳入同一公共事件当中，如果处理不好，复杂的府际关系就会成为合作治理公共危机的阻滞因素。

1.地方政府“经济人”属性

从人性假设出发，地方政府也是理性“经济人”，地方政府官员同样会谋求自身利益的最大化。〔8〕在治理跨区域公共危机的实践过程中，一方面，地方政府基于“经济人”属性，总是会追求自己管辖范围内的相对公共利益的最大化。但危机暴发往往并不限定在一个区域内，这时的治理就需要协调府际关系，将整个公共危机暴发的区域看成一个整体，然后剥离出一个符合整个危机暴发大区域中的公共利益。

另一方面，作为理性“经济人”的政府总是在追求成本的“最小化”。由于地方政府绩效考核标准是基于本辖区的政绩，在尚未形成完善合作治理体系的今天，政府间合作治理的成本极高，辖区政府不愿花费高额成本来治理跨区域公共危机，并且往往倾向于采用“搭便车”的方式来降低治理成本，因此地方政府自利“经济人”的有限理性无法达成区域公共利益最优的目的。地方政府“经济人”属性使得在跨区域公共危机治理的实践中利益难以协调，导致府际关系不顺畅，治理进程推进缓慢。

2.府际治理资源差异分布

在治理公共危机中，主要资源包括信息资源、人才资源、资金资源、技术资源、物质资源等。由于跨区域公共危机的跨区域特性，不同区域暴发危机的具体情况也有所不同，这种差异性需要各方将治理资源联合起来，共同应对危机。但治理资源空间分布的差异，使得实践中拥有更富足治理资源的地方政府往往不愿意与其他地方政府分享，造成合作治理资源的府际不协调，继而影响跨区域公共危机的治理。

3.地方政府治理制度性安排碎片化

制度性集体行动理论将制度性集体行动视为扩展至政府制度层面的一种集体行动形式。要破解跨区域公共危机治理难题，就应该通过制度性安排去降低集体行动成本，使得区域内各方治理主体协同合作，从而走出治理的集体行动困境。各地方政府作为跨区域公共危机的治理主体，要将治理行动以制度化方式来推动，降低集体行动成本，协调府际关系。然而，在实践当中，一方面，各地方政府在治理跨区域公共危机时会因为没有统一、科学的治理规划而无法形成一个内聚的合力，反而会消解各地方治理效能。另一方面，各级地方政府基于地方利益视角出发制定的规章制度存在狭隘性，难以与其他地方政府进行交融合作。〔9〕危机治理的制度性安排本是为了更好地治理危机，但各具地方色彩的规章制度免不了产生不必要的制度冲突和政策矛盾，造成合作治理成本高涨，甚至激化各个地方政府之间的矛盾，阻碍地方政府合作治理的初衷。

（三）治理主体间的信任：跨区域公共危机治理的合作基础

跨区域公共危机的治理需要将各方治理资源整合起来，以实现高效率的治理效果，单一的主体治理往往会使得治理成本过高且效率低下，多方主体的合作治理是增强治理活力的必然途径。戴维·米勒说：“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。”〔10〕因此，在治理跨区域公共危机的实践中追求各方协同联动治理的现实需求使得治理主体间的“信任”成为跨区域公共危机治理的合作基础。

“信任”常用于心理学当中表示一种社会心理现象，它在不同学科语境中有着不一样的内涵特征，社会学中的“信任”指“行为”，经济学里的“信任”被视为“契约”，而在政治学中则被当作“工具”。在我们看来，信任并非本能，而是一种以过去推论未来、以熟悉推论不熟悉的非理性行为。不管何种领域，发生何种情况，在合作的过程中，各主体间是否信任往往是由人们根据熟知的情况和历史往来决定的。在公共领域更是如此。各治理主体间的相互信任是合作治理系统存在的前提。在跨区域公共危机的治理过程中，地方政府无法像私人领域的个体一样采取逃避态度，正相反，他们必须去直面危机，积极应对。基于跨区域公共危机的跨区域特性，当单一地方政府无法治理这类危机时，就不得不选择联合其他主体合作治理的方式，通过各项往来评估，建立合作保障机制来促成各方主体之间的信任。这一过程中的信任就包括纵向与横向政府之间的信任、各部门之间的信任以及政府与社会主体之间的信任。

要建立不同主体之间的信任，多方治理主体既要克服包括政府及其部门之间由于“条”与“块”分割造成的信任阻碍，也要排除由政府与社会主体之间信息不对称带来的障碍。信任既是合作的基础，又是合作的结果，“信任与合作是同构的……合作包含信任，信任同时也意味着合作”〔11〕。只有当各主体间产生信任，跨区域公共危机的治理才能够以合作的方式顺利开展。

三、完善跨区域公共危机治理的合作机制

跨区域公共危机以其扩散能力强、影响大而对社会安全与稳定造成极大危害，因此指定治理跨区域公共危机的可行方略显得尤为重要。我们发现，跨区域公共危机的治理需要实现政府与政府之间、政府与社会之间的互联互通，多方主体合作治理。Kirk Emerson提出，合作治理就是公共政策决策和管理的过程和结构建设性地使人们跨越公共机构、各级地方政府以及社会领域的边界，以实现有效治理。〔12〕那么治理跨区域公共危机的路径就是需要跨越政府和政府、政府和社会之间的领域界限，保障公共利益的同时实现多方共赢，从而达到有效治理的目的。

（一）深化府际合作机制

1.树立以公共利益为核心的合作治理责任机制

意识指导实践，府际合作首先需要各地方政府能够建立以公共利益为核心的合作治理责任机制。作为公共危机治理的主体之一，政府不应成为地方本位主义的自利“经济人”，而应该是维护整个公共危机涉及区域公共利益的“公共人”。地方政府是在公共领域活动的，行政人员作为公共领域中的活动主体，只有其具备更加纯粹的“公共人”属性，才能更好地在公共领域中承担政府应当承担的公共利益责任。〔13〕也就是说治理行为不仅要符合法律法规的约束，还应当构建以公共利益为核心的合作治理责任机制，使治理主体有意识地运用自己手中的职权去为人民谋福利，维护最广大人民的根本利益。地方政府首先需要具备以公共利益为核心的合作治理责任意识，以维护社会稳定、保护人民生命安全为出发点，从而能够协同各方利益主体，共同应对各类跨区域公共危机。地方政府可以通过道德自律来强化合作治理的责任机制，比如定期召开思想道德教育工作会议、开展工作培训、加强监管等一系列措施，提高相关工作人员的思想觉悟。

2.健全以互通共享为核心的应急联动机制

2003年之后，我国建立了应对突发公共事件的“一案三制”体制，对有效治理公共危机发挥了重要作用，完善的应急联动机制可以将相关职能部门紧急联合起来统一调度，实现部门间的相互合作、互相配合，迅速将人员与物资配备到位，尽可能将公共危机的危害降至最低。

此外，还需要进一步健全应急联动机制。首先，要通过提高信息技术水平将相关部门纳入统一的指挥调度系统；其次，要完善跨区域公共危机治理的资源协调与配置方式，实现信息互通共享、资源调配灵活，在统一调度下，快速实现资源对接，最大化地利用治理资源；最后，用法律法规的方式保障跨区域公共危机各级地方政府的应急联动，完善突发事件应对措施，明确跨区域公共危机所涉及的各区域政府、各部门的职责范围。同时还应根据国家相关法律法规制定针对本区域的应急处置规章。健全应急联动机制就是要在“联合”之后高效“调动”，并在此基础上，实现各级地方政府有序互动合作，以便全面提升跨区域公共危机合作治理的能力与水平。

3.完善地方政府法治协同机制

完善地方政府协同治理法制，将协同治理纳入完整的法律体系当中，给予跨区域公共危机治理以更多的法制保障。当前我国对于应急处理突发事件的法律涉及内容很多，但对于处理跨区域公共危机地方政府之间怎样合作的法律法规还鲜有涉及，仅依靠行政自由裁量权来治理突发性公共危机是远远不够的。为此，国家应当加快完善地方政府协同治理的法律制度。利用地方法规的形式明确治理主体的职责与义务，搭建地方政府合作法律平台，降低合作治理成本，将协同治理流程化，提高合作效率，使跨区域公共危机治理有法可依，为地方政府协同治理提供可遵循的规范与保障。纠正地方政府自利的本位主义“有限理性”，依靠法律促使地方政府以公共利益为价值导向，并以法律形式建立监督惩罚约束机制，从而促进地方政府协同治理高效推进。此外，可依法设立跨区域协同机构或者工作小组来对突发性的跨区域公共危机进行统筹管理，并且根据党管干部的原则，在协同机构或者工作小组中嵌入党组织，发挥党委的引领作用，赋予地方政府跨区域公共危机治理的应急政策安排以法律效力。

（二）健全政社合作机制

1.建立政社合作文化培育机制

贯彻落实公共危机治理多方合作理念，使政社合作治理模式深入人心并落实在公共危机治理的行动上。培育政社合作的文化，促进政府与社会组织达成合作治理共识，进而大幅提升协同治理效率。培育政社合作文化，将文化理念融入制度当中并纳入政府与社会组织的考核当中，以增强合作意识。此外，为培育政社合作文化要采取双重措施：一方面作为公共危机治理主体的政府应当克服本位主义，允许社会资本进入治理流程，共享治理资源；另一方面应开展教育培训，提升民众对于信任的认知程度，提高全社会的信任水平。社会参与公共危机治理可以给政府带来更加丰富的信息资源、更加先进的技术支持、更为灵活的资金流转以及更具创新的治理方案，能大大提高跨区域公共危机治理的效能。

2.深化政社利益协调机制

政府与社会的合作治理跨区域公共危机的核心在于如何去协调各方利益，因此构建政社利益协调机制刻不容缓。作为政府一方，政府维护的是公共利益，他们合作的目的是实现公共危机有效治理从而维护社会的稳定与发展；而作为社会一方，则会有出于自身利益的考量，比如是提升自身影响力抑或是从治理过程中获取收益等，所以在治理过程中，政府和社会之间要协调好利益关系，通过有效沟通找到二者利益的平衡点，实现双方利益共赢。政府要起管理作用，统筹全局的同时要实现信息透明公开，实现必要信息共享、资源共享，以便建立互助互信的友好关系。

3.完善政社合作绩效评估机制

绩效评估对于政社合作治理跨区域公共危机既能起到效果反馈作用又有助于探索政社之间更好的合作治理方式。通常来说，公共危机治理的绩效评估只关注政府方面的责任，判断政府是否发挥作用以及是否履行好职责，并不能反映出政府与社会之间的合作交流情况。如果评估结果不能得到及时反馈，一方面会使得社会协助治理公共危机的意愿下降，另一方面，也难以反映出政社合作治理过程中存在的问题。建立政社合作绩效评估机制是要对政府与社会在治理过程中的情况进行评估。要看到政府方面的绩效，也要关注社会层面的绩效，还要对政社之间治理的合作完成情况进行评估。对合作治理跨区域公共危机的绩效评估要贯穿合作治理全过程，以便能够更加明确政府与社会各自的职责，并根据绩效反映的情况对政社合作治理方案加以改进和优化。

（三）落实跨区域危机合作治理保障机制

1.健全风险防控机制

治理跨区域公共危机如若在危机暴发的源头和萌芽之时就加以防控，将能够把社会风险极大程度地降低，并节约治理成本。健全风险防控机制，首先是要加强危机的监测与预警。对公共危机的监测体现在定期对风险性事务进行排查，早期识别潜在危机、化解暴发危机困境等方面。加强预警要求精准，既能准确地预测危机，又能够以最快速度进行预警，以便尽快采取措施化解危机。此外，要以人为本，引导社会公众树立风险防范意识。单纯依靠政府采取监测和预警仍然缺乏主动性，还应该强化社会公众风险防范意识和相关知识。要开展危机科普教育，推动危机识别与化解知识的推广和普及，积极引导社会公众开展风险自我防范。

2.落实利益补偿与资源分享机制

跨区域公共危机的治理要求各地方政府联合起来，但治理主体总是不可避免地受到自身利益的驱使来争取最大化的地方利益，为此，落实利益补偿和资源分享机制就成了对跨区域公共危机合作治理的一种保障机制。落实利益补偿机制能够给地方政府合作治理公共危机以利益保障，增强合作意愿和合作能动性，同时，资源分享机制又可以为地方政府合作治理提供资源支撑，提高合作治理效能。在应对跨区域公共危机时，各方治理主体要在“成本—收益”的反复权衡下寻求最优的治理行动，并进行理性决策来满足区域整体利益最大化。利益补偿机制就是指处于优势或者享受治理带来的好处的一方要对在治理过程中处于劣势或者是作出牺牲的一方进行必要的补偿。资源分享机制即是要形成一套完整的资源互助系统，使治理主体间可以资源互通。资源在治理过程中如润滑剂，可以使跨区域公共危机的治理更加畅通高效。资源分享机制囊括对信息资源、人才资源、资金资源、技术资源甚至组织资源的分享互通，在跨区域公共危机暴发的全过程协助畅通，实时掌握危机发展动态、随时派送专业人才、调配资金供给与技术互助，最大限度地将治理资源共享融合，提高治理效能。

3.严格治理责任监督机制

公共危机危害社会安全与稳定，影响人民生活，所以贯彻落实治理责任机制的目的就是促使治理危机的主体——各级政府——树立责任意识，并对未能尽职的行为加以责任追究。落实治理责任监督机制首先要合理分配职责，明确不同责任主体的权力界限和职责所在，在职权范围内最大限度地发挥能动性，参与协同治理。同时要建立健全公共危机治理的调查评估制度，对于在治理过程中存在的不作为或玩忽职守等行为，依法追究当事人责任。在发挥监督作用的同时，为有效治理跨区域公共危机提供有效保障。