技术人才吸纳视域下我国外国人永久居留制度改革研究

摘要：外国人永久居留制度的改革对于我国参与国际人才竞争具有重要作用。目前，我国实施的《外国人在中国永久居留审批管理办法》对“吸引、留住、用好”外籍人才工作的作用有限，我国应制定一部更为完善的移民法，建立多元化的人才认定标准和完善的技术移民制度，对华裔人才给予一定的优惠措施，以此达到吸纳技术人才的目的。

关键词：外国人永久居留制度；技术人才；出入境管理；国际移民

基金项目：江苏警官学院院级科研项目“我国出入境管理体制深化改革问题探寻”（2017SJYSY12）；江苏省教育厅项目“从出入境管理到移民管理”（2020SJA0515）。

作者简介：孙嫄，江苏警官学院公安管理系（江苏南京210031）。

中图分类号：D922.143文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）01-0074-03

2018年4月，国家移民管理局组建成立，从“出入境管理局”到“移民管理局”，名称的变化反映了政府在“出入境管理”方面思路的变化：将外管工作的重心从单纯的人员“出”“入”管理，转向更为重视管理人员在我国境内的短期停留、长期居留乃至于永久居留的情况。在国际人才竞争的大背景下，我国外国人出入境、工作、居留管理政策对吸纳外国人才具有重要的影响。其中，外国人永久居留制度无论是对于我国吸纳外国高端人才，还是吸引华裔人才回流都具有重大意义。

一、我国外国人永久居留管理的相关规定

《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《办法》）于2003年12月经国务院批准，于2004年8月由公安部、外交部发布施行，这是我国目前为止仍在沿用的中国永久居留资格审批的基本文件。在《办法》中，申请在中国永久居留的外国人被分为了四类：通过投资取得永久居留资格；以高级技术或管理人员身份取得永久居留资格；特殊贡献人员；依亲移民即通过中国公民或者在中国获得永久居留资格的外国人的直系亲属或近亲属身份取得永久居留资格。《办法》明确了外国人在中国永久居留身份的签发授予条件，然而，除第四类依亲移民未对申请人个人条件做限制以外，无论是投资人员还是技术管理人员想要在中国获得永久居留资格，都甚为不易。其中对技术管理人员要求为：在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满4年、4年内在中国居留累计不少于3年且纳税记录良好的。特殊贡献人员标准并未明确在《办法》中载明，而是由相关主管部门推荐来获得资格。可以看出，《办法》对外国人在华永久居留分类较为粗线条，仅分为四个大类，而对投资类、技术类的永久居留人员要求较高，对投资金额、职务职称、在华时间、纳税记录等指标均有较为严格的要求。也正因如此，《办法》颁布后，获得中国永久居留身份的外国人数量并未有大的增长，从2004年到2013年，取得中国永久居留证有据可查的人数为7356人[1]。

2015年9月，原中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》明确提出，“推动建立以市场为导向的人才永久居留申请标准”“完善外国人从工作居留向永久居留的转换机制”。此后，北京、上海和江苏等地纷纷出台地方性的人才引进和永久居留的利好政策。如北京发布中关村20条国际人才新政，在中关村試点“永久居留直通车”。对符合认定标准的外籍高层次人才及其配偶、未成年子女，经中关村管委会推荐，可直接申请在华永久居留资格。对外籍华人申请永久居留实施优待政策。外籍华人具有博士研究生以上学历或在中关村企业连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月，可以直接申请在华永久居留。江苏省自2018年2月1日正式实行7项出入境政策措施，其中规定：外国人在苏南5市（南京、苏州、无锡、常州、镇江）已连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月，有稳定生活保障和住所，工资性年收入和年缴纳个人所得税达到规定标准（新政实施时标准暂定为：连续4年税前工资性年收入50万人民币以上、年缴纳个人所得税8万人民币以上），经工作单位推荐，可以申请在华永久居留，并允许其外籍配偶和未成年子女随同申请；外籍华人具有博士研究生以上学历在苏南5市工作，可以直接申请在华永久居留。外籍华人在示范区内连续工作满4年、每年在我国境内实际居住累计不少于6个月，可以直接申请在华永久居留。但以上政策规定仅仅作为地方性的政策，并没有在全国范围内大面积铺开。

由上述内容可见，我国对于外国人申请在华永久居留经历了从严格审批逐渐向宽松开放转变，由政府导向向市场导向转变的过程。目前，我国对外国人申请在华永久居留总体上仍持较为审慎的开放态度，接收外国人永久居留申请还限定于高层次人才的范围内。现行的《办法》要求较严，对于高层次的技术移民的吸纳效果并不尽如人意。面对世界人才争夺战的大局势，我国应及时对外国人永久居留审批管理制度做出相应调整，以吸纳更多人才。

二、我国外国人永久居留制度在引入技术移民方面存在的问题

（一）未建立统一完整的法律体系，依靠行政法规和政府规章来进行规范

《中华人民共和国国籍法》在外国人永居条件上并没有作出规定，只在外国人申请国籍方面作了笼统的规定；《中华人民共和国出境入境管理法》在第四章第二节中用专节篇幅对外国人的永久居留事项做了规定，但具体的条文也仅有第四十七、四十八、四十九条三条，其中第四十七条规定：外国人在中国境内永久居留的审批管理办法由公安部、外交部会同国务院有关部门规定。这样的规定虽然在一定程度上为今后的政策制定和调整提供了合法性依据和灵活性，但是行政法规和规章的法律位阶低，仅依靠行政法规和规章管理还不够。

（二）现行审批管理办法对“人才”标准限定较为僵化

在2004年施行的《办法》中，对技术人才的门槛限定为：“副总经理”“副厂长”以上职位或“副教授”“副研究员”以上职称，以职称职位作为评判是否属于“高层次人才”的唯一标准未免失之偏颇。一些不从事领导、管理岗位的技术人才，或者新进入职场、具有学历和年龄优势的高学历人才，可能会因为不具有相应的职位或者职称而没有资格申请我国的外国人永久居留身份证。这种限定难以全面反映外国人才的真实价值，也使得我国的人才吸纳体制难以发挥作用吸纳到优秀人才。

此外，《办法》中对于技术人才仅限定于高级管理人才和研究人才，没有涉及高级技术工人，这堵死了高级技术工人获得我国“绿卡”的渠道。事实上，培养一名高级技术工人的成本和年限不少于培养一名研究人员或管理人才，且我国对高级技术工人的需求十分旺盛。报告显示，我国高级技工缺口高达上千万人。一方面是大量应届毕业生一岗难求，另一方面是企业对于技术工人求贤若渴，结构性用工荒越发突出[2]。在这种情况下，适当吸纳外国高级技术工人是十分必要的。

（三）对申请人的审批标准不够细致全面

《办法》除对技术人才的职称职务、工作单位和居留时间等做了规定外，对申请人的其他方面并没有进行细致的规定。而在世界其他移民国家的实践中，永久居留身份的申请人的年龄、学历、从事行业、本国语言能力甚至配偶的学历、语言能力等都被列入考虑范围，这些方面的考查，对于申请人在获得永久居留身份后能否顺利融入本国，适应当地生活环境，以及接纳移民国的社会秩序稳定都有重要的意义。然而，从我国目前的审批管理实践来看，仍然缺乏对这些方面的考查。

（四）对于华裔技术移民没有统一的优惠政策

实践中，对于中国“绿卡”有最迫切需要的，多是有中国血统的外籍人才，这些人是在中国出生长大，通过留学、工作、婚姻等方式取得了外国国籍，又返回中国发展。他们多是各行业的优秀人才，因外国国籍在中国居留不便，对中国“绿卡”有迫切需求。赋予他们中国“绿卡”，从个人层面来说，能够切实解决他们在中国境内的居留、工作、旅行、置业和子女教育等个人需求，增强他们与中国之间的联系纽带；从国家层面来说，是以较低的成本获得优质人才的可行方式。然而，在我国目前的《办法》中，对华裔人才并无特殊关照条例。

三、推进我国外国人永久居留制度改革，增强吸纳海外高层次人才能力

（一）制定统一、完善、规范的外国人永久居留及入籍的相关法律及移民制度

美国、加拿大、澳大利亚等国家，多将外国人移民及入籍事项单独立法，对于外国人移民门槛、条件及手续作出详细规定，使得移民事务管理有法可依。如加拿大早在1906年已经制定了单行的《移民法》，美国于1924年也出台了《1924年移民法》，经历多年发展，这些老牌移民国家多已建立起较为完备细致的移民立法体系。我国目前对外国人申请中国“绿卡”的主要依据还是2004年施行的《办法》，2013年施行的《中华人民共和国出境入境管理法》只有短短一节做了概括性的规定，这是远远不够的。因此，将外国人永久居留与入籍管理事务立法提上议事日程就显得尤为重要。

（二）建立多元化的人才认定标准

2004年的《办法》对于技术人才的限定较为僵化。近年来，北京、上海、江苏等地先后出台了地方性的政策，对高层次人才的定义做了一定修正。如北京规定，外籍华人具有博士研究生以上学历或在中关村企业连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月，可以直接申请在华永久居留。这实际是将“人才”的标准做了进一步拓宽，引入市场化导向的学历、薪酬为判断标准。然而，这些仅仅是地方性的政策，不能在全国通行，且将学历薪酬作为职务职称标准的补充虽然在当地是可行的，但如果作为全国性的、稳定的、长期执行的移民引入门槛，还需进一步慎重审核来完善技术人才永久居留的准入标准。此外，对于符合市场需要，能够促进我国产业技能提升的高级技术工人，应考虑在外国人永久居留审批管理中。

（三）借鉴他国经验，建立完善的技术移民制度

技术移民制（skilled migration）是指移民接收国根据本国对专业技术人才的需求，确定并适时调整外国技术型人才永久移民的條件、程序和配额，按照递交申请先后予以审批的一项移民管理制度[3]。美国、加拿大、澳大利亚等国均已建立起较为完善的技术移民制度。其中，加拿大首创的记分考核制度从年龄、职业技能、语言能力和学历等多方面对申请人进行考查，因其具有较为客观可控且灵活的评价标准，在技术移民制度中为众多国家所青睐，澳大利亚、新西兰等国均借鉴了加拿大的记分考核制度来建立本国的技术移民制度。依照技术移民制度：由政府根据国内劳动力市场对外国技术移民的需求，确定技术移民申请人应该具备的资格及能力、对应分数以及评估通过分数，并依该得分进行审批[4]。

我国2004年施行的《办法》中对技术移民采用的是一般性审核制，没有量化的标准对人才的综合能力素质进行评估，可以借鉴国外的成熟经验，通过建立记分考核制度来建立起自己的技术移民制，以选拔出优秀且适用的人才。

具体来说，可从年龄、学历、职业、工作经验、语言能力等多方面设计考核点，明确对引进人才的考查重点。记分考核制度对于人才的考核要点赋分权重不一，各国往往会根据自己国家的实际情况，科学设计分值。如加拿大对技术移民的考核重点偏向“可转换性”，更注重技术移民融入本地劳动市场的能力，而澳大利亚的评估制度则重视人才的高学历、专业性。中国应从自身实际需要出发，在重视人才的学历、工作经验等“硬指标”的同时，也关注人才融入中国社会的能力、创新能力等“软指标”，使得吸纳到的人才能够为我所用。

除了记分考核制度，职业清单制和雇主担保制等发达国家常见的技术移民制度也各有其优势所在。通常发达国家会在技术移民体制中综合运用，以期达到最佳的引才效果。我国可以借鉴他国经验，通盘考虑，建立起既充分参照成熟经验又具有中国特色的技术移民制度体系。

（四）对华裔人才从实际出发给予优惠政策

大量的海外华人有着较为强烈的回中国居住、探亲、工作、创业等需求，虽然外籍华人最长的居留许可期限可放到5年之久，但外籍人士在中国境内工作仍需按照规定取得工作许可和工作类居留证件，生活仍有种种不便，外籍华人对中国“绿卡”有着较为强烈的需求。2004年施行的《办法》对外籍华人并无实质上的优惠措施，这也是我们在进一步改革探索中需要考虑的。如前所述，在北京、上海和江苏等部分省市，地方政府已经出台了一些措施对外籍华人申请中国“绿卡”提供了一些优惠。这些地方性的政策并没有在全国的范围内推行，如何落实外籍华人的优惠政策，还需进一步探讨。

参考文献：

[1]从《外国人永久居留管理条例》看做好外国人才引进工作的若干思考[EB/OL].https：//www.fx361. com/page/2020/0311/7730413.shtml.

[2]我国高级技工缺口高达千万[EB/OL].http：//finance. people.com.cn/n1/2017/0417/c1004-29214628.html.

[3]刘国福.简论外国人在中国永久居留（中国绿卡）制度[J].河北法学，2008（3）.

[4]熊缨.国际技术移民制度比较及其对我国的启示[J].中国人力资源开发，2015（13）.

责任编辑：罗钰涵