科技政策推动区域创新效率的提升路径——基于省域的fsQCA分析

苗 旺 李 宁

(1 齐鲁工业大学(山东省科学院)经济与管理学部，济南 250353；2 山东师范大学公共管理学院，济南 250014)

0 引 言

创新是驱动经济增长的关键动能，是加快转型升级步伐、实现高质量发展的必由之路。在多维创新要素中，科技创新关系到发展全局的核心[1]，成为推动区域创新能力提升的重要抓手。近年来，我国科技创新重点领域产生了一批具有全球影响力的原创成果，科技事业取得历史性成就。尤其是网络技术的发展加速创新外溢，推动经济持续增长[2]。2022年6月,习近平总书记在四川考察时指出：“推进科技创新，要在各领域积极培育高精尖特企业，打造更多‘隐形冠军’，形成科技创新体集群”，这一论断推动各地加快探索迈向科技创新高地的步伐。一般而言，作为区域科技创新主体的企业，其创新行为受到组织、环境以及技术要素的影响，政府推动区域创新的科技政策也循着这一思路设计与执行。尽管以政策资源倾斜的方式从某种程度上提升了区域创新效率，但也不可避免地造成一些“短视行为”，造成资源供给和流向的错配[3]。因此，一个值得思考的问题是这些政策资源如何合理利用和组合才能实现效率最优。本文采用模糊集定性比较分析(fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis，fsQCA)，从系统性的视角分析各种政策措施之间不同组合路径对区域创新效果的影响，并提出推进区域创新的对策建议。

1 文献综述与分析框架

1.1 文献综述

科技创新不断催生新的产业的同时还能为传统产业注入新的动能，是产业结构优化升级的根本推动力，已成为学界共识，政策驱动科技创新的研究主要从影响机理、作用效果、区域协同等方面展开。其中，影响机理的分析最为丰富，在政府出台的创新政策措施中，政府项目、资金补助、人才资助、税收优惠等区域创新政策对企业创新效率影响显著[4]，由于地方政府政策体系的完善程度相对欠缺，政策主体、政策工具和政策目标的对应关系不明朗使得地方政府创新政策的作用未能充分发挥[5]。此外，亦有学者认为政府的政策干预对企业创新带来逆向影响，如造成寻租问题和公平竞争环境的破坏等问题[6]。国外研究支持了政策措施驱动区域创新这一观点，Kivimaa和Kern指出刺激创新技术变革涉及不同类型的政策工具，更广泛而适当的政策工具组合有助于可持续性转变[7]。Yoon等以知识溢出理论和制度理论考察了政府干预对知识与新生创新创业之间关系的调节作用[8]。

综上，政策措施对于区域创新的重要作用已被充分识别，众多研究对政府使用的不同政策工具进行分析，但是鲜有针对不同政策组合对区域创新效果的研究。探究区域创新中多元政策的组合作用不仅是现有理论分析的延续，亦是对政策现实的回应。

1.2 TOE框架下科技产业政策分析

TOE框架(Technology-Organization-Environment Framework)最早由Tomatzky和Fleischer于1990年在其专著《技术创新的流程》中提出，用作企业创新和技术采纳的分析思路，它将技术创新的影响因素归结为组织、环境和技术三个维度，作为一种“通用”理论(“Generic” Theory)，具有广泛的适用性[9]。谭海波等在探讨地方政府网站建设问题时基于TOE框架进行组态分析并取得良好的效果，为TOE框架下的组态研究提供了较好的思路[10]。以TOE框架审视推动区域创新的科技产业政策，可以构建人才培养、组织规模、技术引进、技术改造、政府补助和制度规范等6个影响区域创新的政策因素变量，形成如图1所示的分析框架。

图1 分析框架

1.2.1 组织因素

组织因素包括人才培养(rcpy)和组织规模(zzgm)两个变量。科技创新过程中人才是第一资源，科技人才的集聚对于区域创新和经济发展的促进作用明显，其中，人才集聚强度与均衡度对区域创新效率作用突出，经济发展水平也反向影响人才集聚效应[11-12]。政府通过制定相关政策设置人才培养方案，为区域创新提供人才支持。

除了人才培养，创新主体的构成与规模是影响创新效率的关键因素[13]，现有研究关注创新组织规模与创新效率之间的关系，段姗等将创新组织纳入技术创新评价指标体系中，并从组织数量和活动情况等方面加以考量[14]。

1.2.2 技术因素

技术因素包括技术引进(jsyj)与技术改造(jsgz)两个变量。技术引进在改革开放初期为国内技术提升和创新发展带来机会，因而在一定意义上可以认定为创新效率提升的一种方式。然而，在产业转型升级背景下这种通过技术“搭便车”提高生产效率和市场绩效变得难以为继，不断提高自主研发能力成为新时代科技创新的新命题[15]。

技术改造反映一个地区的企业对创新知识需求的程度，是促进区域创新体系的显著因素[16]。当技术改造与自主研发共同投入时，往往比单一投入有更为显著的创新效果[17]。

1.2.3 环境因素

环境因素包括政府补助(zfbz)和制度规范(zdgf)两个变量。政府对于创新的补贴在区域科技成果转化方面具有显著的双重门槛效应，门槛值主要取决于市场竞争的公平程度，公平的市场竞争环境下政府补贴对区域创新表现为显著的正向影响[18]，是提升区域创新能力的重要基础。

制度规范是指政府为营造良好的创新环境所制定的各项政策法令和规章制度，一般对市场主体起约束作用。制度规范所带来的营商环境是影响区域创新发展的重要因素[19]，良好的营商环境有利于维护市场公平的竞争秩序，促进区域创新的产出。

2 研究设计

2.1 研究方法

定性比较分析方法(Qualitative Comparative Analysis，QCA)以集合论和布尔代数为基石，是一种以例据为导向的案例研究方法，最早由查尔斯·拉金在其专著《比较研究方法：在定性和定量策略之外》中提出，相较于计量统计分析方法，定性比较分析方法更适合中小样本的分析，同时又可深入案例对结果产生的原因进行更为细致的讨论，因而在发展中迅速得到普遍关注与应用。

2.2 案例获取

本文选取全国31个省域作为案例，考虑政府出台的政策效果显现具有滞后性，条件变量的选取以2015—2019年作为一个区间，结果变量选取2020年的统计数据进行分析，统计数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国科技统计年鉴》以及“政眼通”政策大数据分析服务系统。不同变量之间的数据属性有差异，为消除数据的异质性对于分析造成的不良影响，遵循QCA的分析逻辑进行校准，校准后形成本文使用的案例数据库。

2.3 变量测量与校准

条件变量中，“人才培养”采用2015—2019年R&D人员(万人)均值进行测量；“组织规模”采用2015—2019年科技企业孵化器数(个)均值进行测量；“政府补助”采用2015—2019年R&D经费投入强度(%)均值进行测量；“制度规范”使用数据库“政眼通”政策大数据分析服务系统通过检索各省科技创新相关的政策文件数量进行测量；“技术引进”与“技术改造”以资金投入量进行衡量，采用“引进技术经费支出”与“技术改造经费支出”进行测量。结果变量中，将省级行政区域专利申请授权量作为创新产出的衡量指标。

校准是指赋予案例的特定条件集合隶属度的过程，是进一步进行必要性与充分性的子集关系分析的基础。在变量赋值完成后，本文遵循“三值锚点”的规则，以各变量全部统计结果的95%、50%、5%作为“完全隶属”“交叉点”“完全不隶属”的校准锚值，完成变量的校准工作并形成研究所需的案例数据库，各变量隶属度锚值见表1。

表1 条件与结果变量的校准

3 研究过程与结果

3.1 真值表构建

将整理的案例数据导入fsQCA3.0程序软件，真值表的构建可以在软件内进行，将数据频率阈值调整为1，消除没有任何观测值的构型，并选择0.80作为一致性阈值，将一致性阈值不小于0.80的构型结果设置为1，得出真值表(见表2)。

表2 真值表

3.2 必要条件分析

对人才培养(rcpy)、组织规模(zzgm)、政府补助(zfbz)、制度规范(zdgf)、技术引进(jsyj)以及技术改造(jsgz)等6个条件变量进行必要性检验，表3显示了单变量必要性分析结果，政府补助(zfbz)的一致性为0.93，超过了必要条件分析的一致性阈值标准0.90，表明在推动区域创新过程中，政府的补贴支持是不可或缺的。其余5个条件变量的一致性指标均低于0.90，表明这些变量中不存在导致结果发生的必要条件，需要对这5个变量进行条件组合分析。

表3 必要性分析结果

3.3 条件组合分析

通过运行fsQCA程序中真值表运算的标准分析(Standard Analysis)，以0.80作为一致性阈值，可以输出包括复杂解、中间解和简约解在内的三种方案。根据惯例，整理中间解与简约解得出条件组态结果(见表4)。由表4可知，整体解的一致性为0.84，高于可接受水平0.80，整体解的覆盖率为0.94，表明所得的组态可以解释94%的研究案例。

表4 条件组态结果

观测以上组态分布情况可知，技术引进与技术改造在实现区域创新时具有互斥的特征，且与其他条件组合过程中形成两种主要模式。

模式一：技术吸收型

此模式对应组态1、组态2、组态4。组态1的公式表达为：zzgm*jsyj→qycx。组态2的公式表达为：jsyj*～jsgz*～zdgf→qycx。组态4的公式表达为：rcpy*jsyj*～jsgz→qycx。此模式表明，外部技术引进在区域创新效率提升中仍然具有重要作用，是区域创新的关键推动因素，也反映出区域转型发展在短时间内难以摆脱外部依赖的现实困境。总结模式一，可以将其识别为“技术吸收型”。地方政府通过出台政策设立技术引进机制、制定相关标准、做好服务保障工作、将技术引进与人才培育相结合以及建设创新成果转移平台等方式明确鼓励引进行业领先或原创性技术，以提升区域创新能力。

模式二：技术再造型

此模式对应组态3、组态5。组态3的公式表达为：～jsyj*jsgz*～zdgf→qycx。组态5的公式表达为：rcpy*jsgz*～zdgf→qycx。模式二表明，通过对已有技术的突破来适应不断变化的产业环境，可以实现区域创新效率提升。总结模式二，可以将其识别为“技术再造型”。地方政府通过完善相关的导向政策以及推动设备升级等方式实现已有技术的调整和突破，常见措施如通过专项资金重点倾斜，支持引导绿色制造体系示范单位实施技术改造。

3.4 稳健性检验

Schneider和Wagemann提出了改变校准、改变一致性阈值以及增删案例三种QCA稳健性分析的操作方法[20]。本文采取变更一致性阈值的方法考察稳健性，即在操作过程中将原始分析设定的0.80的一致性标准更改为0.75，所得结果路径数目出现小幅上升，结果路径的组成和分布与原始分析相似，证明原始分析结果是稳健的。

4 结论与启示

4.1 研究结论

政府补助在区域创新过程中具有不可或缺性，是推动区域创新的必要条件。各地区在科技创新过程中的短板不一，政府补助的方向和力度也各不相同。对于经济发展水平较高且对于新技术需求较为急迫的地区，政府补助更加倾向于投入到先进技术的引进上；对于存在一定科技基础，制定了科技创新制度体系的地区，政府补助更加倾向于投入到对已有技术的改造过程中，将有限的政策资源分配在最佳领域，推进区域内创新能力的提升。

TOE框架下“技术-组织-环境”三类要素中，技术要素在区域创新过程中起到关键性作用，政府的科技产业政策中支持技术提升的措施在政策组合中作为核心存在条件，是激活区域经济的有效手段。地方政府通过采取刺激区域科技水平提升的措施实现区域技术的吸收或再造，从而为区域创新提供动力。

除“政府补助”外，其余5个条件变量不存在导致区域创新效率提升的必要条件，不同组合方式形成5条区域创新效率提升的路径，可以归纳为“技术吸收型”和“技术再造型”2种模式。“技术吸收型”能够产生立竿见影的效果，但创新的可持续性较弱，需要在实践中动态调整资源投入方向；“技术再造型”创新模式更契合地区产业发展的现实需要，但因技术改造需要一定的周期，创新产出的效果较为缓慢。

4.2 研究启示

政府补助作为推动区域创新的必要条件，地方政府在实践中动态调整支持补助的方向、对象，在衡量市场主体的创新成效时应将可测量的显性指标与不可测量但反映发展潜力的隐性指标相结合，避免使市场中的创新主体片面追求或套取补助资金。

“技术吸收型”和“技术再造型”两种模式反映了创新主体的外部技术依赖仍较为严重，实现科技创新领域高质量发展需要从根本上推动基础研究能力和自主创新水平的提升。