社会资本参与生态保护修复项目的路径探讨

翟磊 赵紫涵

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350)

0 引言

自然资源管理与生态系统保护的重要性不言而喻。随着我国自然资源产权制度的逐步确立，资源使用权和所有权的分离为社会资本进入保护修复项目提供了合法性前提。但目前相关研究成果极为有限，学者们仅基于生态产品价值实现的角度，从监管缺失和配套措施不足导致市场化程度有限的现实困境出发，结合我国20多年来生态保护修复的项目治理成效，提供了“信用”交易、产权激励、绿色金融、多元基金模式、公益参与模式等解决资金瓶颈的现实方案[1-2]，并提出进一步明晰社会资本的权责范围与规范性配套制度等方面的政策建议。

综合国内生态保护修复项目的既有研究和实践，我国社会资本参与该项目的进一步研究空间体现在：一是深入研究生态系统一体化保护修复项目的运作模式。就已有研究来看，大多基于矿山，部分提及海洋，其他生态资源暂未涉及。而生态保护修复项目是完整的系统性工程，亟须构建一体化的项目集成模式。二是进一步探索生态修复项目的多元投资和政策供给路径。我国生态修复项目大部分仍然依赖财政资金的补贴和投入，亟须拓展多元融资渠道，获得持续充裕的资金来源。

综上所述，本文结合我国生态保护修复项目的价值特征，探究社会资本参与生态保护修复项目的主要模式，解决长久以来生态保护修复项目资金缺口和社会参与不足的问题。

1 社会资本参与生态保护修复项目的逻辑前提

生态保护修复项目是生态系统与社会因素的动态作用过程[3]。一方面，实现社会价值的目标(如脱贫解困和乡村振兴)逐渐被附加于生态保护修复项目，在恢复生态系统结构功能的同时，还要改善环境质量和增进人类福祉[4]；另一方面，由于许多生态系统退化问题的根源在于人类的不可持续活动(如耕种坡地造成的土地退化)，生态系统的保护修复更需要动员全社会来实现[5]。

生态保护修复项目既包括自然环境的系统修复，又包括城市、交通、工矿等生产生活区的人工生态系统修复[6]，是一项涉及面广、投入量大的系统工程，需要建立高效、完整、可持续的生态保护修复资金链。在发挥生态效益的前提下注入社会资本，不仅能减轻政府的财政压力，还能拓展生态保护修复项目的经营范围，实现改善恢复与保值增值的“双赢”。其中一个重要的问题在于，在保证国家作为资源所有者权益的前提下，如何实现生态资源向资产与资本的转换，进而鼓励社会的责任共担与共同参与。

1.1 生态资源资产化

生态资源是人类赖以生存的重要公共资源。生态资源包括生态系统中有形的物质产品和无形的服务产品，具有多样性和复合性、动态性和外部性。高吉喜等[7]认为资源转化为资产需要同时具备使用上的稀缺性、产权上的确定性和经济上的价值性三方面特性。生态资源的有限性与需求的无限性矛盾表现出生态资源在使用上是具有稀缺性的公共产品；产权的确定性是社会资本进入生态项目的合法性前提和权属依据；稀缺的生态资源又导致生态资源所有者权益的改变，从而将生态资源转化为生态资产。

1.2 生态资产资本化

生态资本是生态资产借助资本运作或市场投资，通过交易补偿生态资源的实际价值和潜在价值，进而形成完整资本化体系的过程[8]。正是这个过程实现了生态资源从生态资产，进而向生态资本的转化。

2 社会资本适宜参与的生态保护修复项目类型

2.1 生态保护修复项目的价值属性

20世纪80年代，生态经济学的发展将社会生态价值与经济效益紧密联系。因此，生态保护修复项目的价值实现，不是只有单一途径。推此即彼，可以归纳出生态保护修复项目的两重价值属性，即经济价值属性与非经济价值属性。

2.1.1 经济价值属性

生态保护修复项目的经济价值来自生态产品本身原有的生产功能和供给服务提供的经济机会。依托于现代科学技术的生态保护修复项目，通过延长生态修复产业加工链的方式增加项目产能效益，将良好的生态环境优势转化为生态经济优势，利用产业结构优化、产业联合经营、资源使用权益流转、土地指标交易等方式创新经济增长点，助力生态有机产品的提质增效和增产增收。

2.1.2 非经济价值属性

生态保护修复项目的实施不仅与生态系统密切相关，还与社会系统密切相关。一方面，生态保护修复项目的生态价值来自提高生态系统自身调节能力，维持良性循环和能量交换，保证在水源涵养、固碳释氧、土壤保持等方面发挥可持续的功能效益；另一方面，良好的生态环境体验对于缓解精神压力、塑造文化认同、促进自我实现和增强社会凝聚力等方面也具有重要作用[9-10]。

2.2 生态保护修复项目的类型比较

尽管从生态服务价值评估的角度来看，二者是相互独立的判断指标，但经济价值与非经济价值维度并不是“非此即彼”的相互拮抗和彼此替代的关系。本节进一步对生态保护修复项目进行分类，对应设置不同类型的价值实现路径，见表1。

表1 生态保护修复项目的不同类型及价值实现路径

2.2.1 依赖财政资金的生态保护修复项目

依赖财政资金的生态保护修复项目是具有非排他性和非竞争性的纯公共项目，如自然保护地项目、生物多样性保护项目、城镇公共空间绿化项目等。该项目公益性突出，受众无差别享有、消费和受益，因而应当坚持保护优先原则，强化政府的规划管控和财政支持。

2.2.2 社会资本参与的生态保护修复项目

准生态公共项目中的公共资源类生态保护修复项目具有非排他性和竞争性，如林地草原、河湖流域等区域性生态资源在一定范围内不能排除他人共同享有，但随着人数的逐渐累积，易出现供给不足、过度消费等现象。这类生态项目具有潜在的经济价值，因而应强调资本的多元协同和广泛参与，以谋求非经济效益的最大化。

准生态公共产品中的俱乐部物品类生态保护修复项目具有一定排他性和非竞争性。这类项目不能保证人人享有，但在一定的限度内存在消费上的非竞争性，如观光、旅游等付费型生态产业具有一定的经济价值，可用于资本化运营，部分费用应由使用者承担。

2.2.3 市场主导的生态保护修复项目

市场主导的生态保护修复项目具有私有化特征，包含私人岛屿、地产、矿藏以及使用权期限内的农田水利设施等。这类生态保护修复项目通常具有较高的经济价值，以开发利用为主，遵循“谁破坏、谁修复”的保护原则，对于资源使用权期限内导致的生态破坏和环境损害，开发主体负有保护修复工作的主要责任。

毋庸置疑，政府是纯公共产品的主要生产者和提供者，尤其是针对以非经济价值属性主导的生态红线和保护屏障以内的修复，市场主体一般难以进入营利或者专业技术门槛极高，目前仍以政府财政出资为主。而对于具有一定经济价值的保护修复项目，可以通过探索政府统筹监管与资本投入的多元化参与途径，借助成熟技术条件或多元利益主体的资金支持，缓解财政支出压力，拓展价值实现渠道。

3 社会资本参与生态保护修复项目的模式

推动市场机制与政府作用共同发力，在把握好各方权责边界的前提下，发挥政府的政策导向作用。通过特许经营、商业融资、产业联合等手段实现生态保护修复项目的资本化运作，激励社会资本承担社会责任，实现生态系统的长效保护和生态治理的永续发展。

3.1 基于伙伴关系的社会资本参与模式

政府与企业的伙伴关系即PPP模式。从本质上来说，PPP适用于一切政府有责任提供且可以交给市场化运营的公共服务项目，强调公私合作、利益共享和风险共担。在成熟健全的PPP政策驱动下，将具有竞争力的资本引入生态保护修复项目，不仅可以提高生态产品转化效率、创新升级修复保护技术，还可以加强政府方项目监管和社会资本侧的合同履约。从当前各地在生态建设和环境保护领域开展PPP模式的实践来看，财政部全国PPP综合信息平台项目管理库中累计签约落地项目798项(截至2022年9月25日)，占已落地项目总数的9.5%，生态修复保护行业的未来发展前景广阔。PPP模式能够在生态修复保护领域稳健发展，主要源于社会资本参与的两方面优势：一是可以减轻政企双方的负担压力。保护修复项目遗留问题多、资金压力大，面临政府“退不了”与市场“进不去”的双重矛盾。推进PPP伙伴关系可以降低项目融资难度，拓展市场活动空间，实现责任风险的共担。二是与政府转型理念不谋而合。PPP模式优化了政府部门职能，激发了社会资本的投资活力、技术创新力和高质量服务能力，实现公私部门长期互利，助力经济社会健康发展。

PPP应用于生态保护修复项目的方式多元。按照项目经济属性的类型划分，对于具备“强公益、弱经营”特性的纯公共保护修复项目，该项目的资金供给主要依靠政府采购，以授权-建设-运营(ABO)等委托运营模式开展。对于具有区域分异特征的准生态公共项目，可以采取区域特许经营并附加一定支持条件，以建设-拥有-运营(BOO)等模式运作。对于具有一定经济价值的准生态公共项目，可采用使用者付费方式，将建设-运营-移交(BOT)或改建-运营-移交(ROT)等模式应用于生态资源的增量项目；将移交-运营-移交(TOT)模式应用于存量项目。

3.2 基于信贷基金的社会资本参与模式

Salazar(1998)最早提出绿色金融是一种有效的投融资活动，适用于生态修复的长周期投资，产生稳定的现金流和可持续的环境效益，是一种联结环境和金融的创新形式[11]。信贷基金模式引导资本向生态保护修复领域集聚，在改善生态质量的同时转移环境风险，实现生态价值与经济价值的耦合。吸引国有资本、民营资本、境外资本等多投资主体介入生态保护修复项目，在一定程度上可以共担风险，解决项目资金流动性差的问题。从已有市场来看，我国金融机构绿色贷款余额高达15.9万亿元，存量规模位居全球首位，绿色金融成为盘活市场的中坚力量。进一步发挥金融信贷的政策优势，增强金融信贷的制度激励与环境风险防范能力，引导更多社会面资金流入环保、节能、循环利用等绿色可持续项目是未来绿色产业的发展方向。

从实践运作来看，信贷基金模式通过政策性融资与商业性融资的互补结合，发挥生态产品的经济优势。一方面，根据项目类型委托金融机构或投资公司开发生态基金、绿色证券、环保REITs等融资产品，打通生态资本的融资渠道；另一方面，探索林业碳汇权、海域使用权等自然资源用益物权的出资模式，通过作价出资、折价入股、抵押贷款等方式促进“资源—资产—资本—资金”的良性循环。

3.3 生态环境导向的社会资本参与模式

生态环境导向的开发即EOD模式，强调区域内生态环境保护与土地增值的价值关联性，实现经济价值与非经济价值的同步发展。2018年8月，生态环境部首次倡议“探索开展EOD模式”，明确了基于生态保护的园区开发与城镇发展模式。2020年，生态环境部、国家发展改革委和国家开发银行联合推动生态环境导向的开发试点，强调以保护修复和环境治理为目标，基于已有的特色产业，采取延伸生态产业链的方式，实现产业协同、综合开发和联合经营，将环境治理和保护修复带来的生态价值内部化。

在项目落地方面，以环境治理为基底重构生态网络，配套环保基础设施，提升宜居环境的流量吸引力，实现生态保护修复项目的技术流、人才流、资本流、信息流与服务流的交融汇聚，最终完成生态环境向产业发展的反哺。在具体实施方面，EOD通常与PPP、ABO、“生态+综合开发”等形式结合，在保护修复的产业链上游发展污染防治、废物处置等生态友好型工程；在产业链中游打造一体化关联产业，通过“现代农业+绿色体验”等方式赋予生态产品高附加值；在产业链下游导入循环经济，联合观光、康养、文旅、地产等产业促进生态保护与经济发展的良性循环，实现“还山复水”向“真金白银”的有机转化。

EOD模式的收益实现路径主要有两种：一是自身经营性收入。通过捆绑资源经营权与土地使用权，允许投资者完成生态保护修复基本任务的同时，以延长产业链的方式开发关联产业，将生态保护修复项目产生的外部性附着于开发产业的产品与服务中，实现经济效益与生态效益、社会效益的同步增值。二是让渡和交易环境改善后的生态权益，如土地指标、林业碳汇、污染排放权，发挥生态价值的溢出效应。

3.4 社会资本参与模式的比较

伙伴关系、信贷基金和生态环境导向的资本参与模式各有其发展优势与适用条件。其中，政企合作的伙伴关系(PPP)模式适用于具有潜在经济价值的生态修复项目，采用政府补贴、特许经营等方式进行公开招标和竞争性磋商，成立政企合资的生态保护修复项目公司，按契约条款和合同比例分红。PPP模式的优势在于：其一，PPP模式以项目合同的方式明文规定了各方权责，监管的公开透明规范了政府与资本的行动范围和介入程度；其二，政府代表国家成为生态资源的出资人，保留了重大事项的决策权与监督权，牢牢把握了保护修复项目的战略目标与实施方向；其三，在利润回报与收益分红上，在一定程度上保证了社会资本稳定的资金收益。额外的财政补贴和税收优惠政策也可进一步帮助社会资本分担风险，有助于回避生态保护修复投资周期长、资金回报慢等项目弱点。

基于信贷基金的社会资本参与模式适用于有一定经济价值的生态保护修复项目，通过采用委托运营等方式开发绿色金融与环保信贷等多元产品，实现风险分散与保值增值。信贷基金模式的优势在于：其一，区别于传统的政府债券，委托给专业投资公司开发和运营产品，可以降低当前政府的成本负担；其二，公募资金在基础设施等领域反响良好，对开发生态保护修复类金融产品有一定的市场基础，更容易募集到社会零散资金；其三，有利于盘活市场存量，尤其是对未开发或无主资源的开发利用，与区域一体化与统一大市场的发展战略相契合。

生态环境导向(EOD)的社会资本参与模式适用于公益性突出的保护修复项目，采用“生态+产业”的概念招商方式，通过产业联合经营实现营利。一方面，开发污染治理、宜居环境建设等相关项目，以使用者付费的方式为社会公众提供生态服务，获得“谁受益、谁补偿”的横向补偿和其他生态环境改善带来的附加收益(GEP)；另一方面，开发现代农业、绿色康养、文化教育、旅游观光等关联产业，为社会公众提供生态产品，或者通过捆绑出售排污权、碳汇权、资源使用权获取溢价收益，实现生态产品的资本增值(GDP)。生态环境导向(EOD)的社会资本参与模式具有以下优势：其一，EOD模式将产业链延长，使项目开发更加多元，让污染治理等公益性较强的项目也获得附加收益；其二，以“生态项目+经济项目”捆绑式开发模式回应资源的生态效益，适用于部分生态基底较差的连片区生态修复；其三，产品、服务、产权等分红方式的多元选择使得收益回报更加灵活，激发社会资本参与生态保护修复项目的积极性。

通过横向对比，信贷基金模式和EOD模式的市场配置更为高效，运行环境更为宽松；而政企伙伴关系的PPP模式运行程序更为规范，政策导向更为明显(表2)。

表2 三种社会参与模式对比

4 结语

生态修复保护关乎人类福祉。当前，我国生态保护修复项目市场正处于起步阶段，探索多元化投资方式是顺利推进生态系统保护修复工程，发挥生态系统经济价值、生态价值与社会价值协同优势的重要途径。由于生态保护修复项目具有公益性和外部性特征，社会资本参与运作很大程度上依赖于政策导向。尽管近年来中央层面出台了多项鼓励多元参与生态保护修复项目的政策措施，但社会资本对进入生态保护修复领域仍然采取谨慎和保守的态度，原因在于当前我国还存在生态产权界定缺乏合法性保障、政策支持力度有限、资源监管体系不健全等问题[12]。因此，推进生态保护修复项目投融资，还需进一步完善自然资源产权制度，健全绿色投资激励机制，建立生态项目技术共享平台，鼓励全社会共同参与保护修复的全阶段和全过程。