人民监督员的监督权探析

梁仁辉

（湖南云济律师事务所 湖南常德 415000）

一、引言

在监察委成立以前，早期的检察机关依法掌握职务犯罪的侦查权，职务犯罪案件自侦查阶段起就由检察机关主导。刑事诉讼的立法者出于对司法效率的考量和对人权保障路径的探索，用法律的手段将侦查权与检察权相分离，设置程序分流除了便于各刑诉程序更加专业化与效率化以外，益处更胜的应当是利于司法机关办案时的层层把关与互相监督。因此，在现行刑诉法框架下，设置刑事案件程序分流其实质是对司法机关权力的分流与制衡。检察机关在办理自侦案件时，侦查权与检察权混于一体，权力行使面临着监督机制短缺的问题，权力脱出制度“笼子”运行可能造成司法不公的不利后果。基于此，检察机关根据实践需要构想并创制了人民监督员制度。

人民监督员制度诞生之初，是为规范检察机关在办理职务犯罪案件时的行为，以期减少因侦查权、检察权同归检察机关而导致的监管缺位与司法不公，从而促进司法公平与正义等基本价值的回归。赋予特定民众以监督权的举措，在规范检察机关办案程序上取得了良好的成效，这也是为何人民监督员制度在2018年被修订入法的缘由之一。2019年最高检关于人民监督员制度的司法文件，将人民监督员的监督权范围由仅监督检察机关自侦案件扩大到了人民检察院的办案活动。人民监督员制度在学界经历了多年的存废之争后，法律规则给出了认可的回答。同时，最高检依组织法制定了人民监督员制度的实施细则，通过法文件的手段对监督权的权域范围进行扩张。人民监督员制度的核心是监督权，在总体肯定现行法规则价值的前提下，探究人民监督员监督权的法律性质、功能、行使原则等内容具有理论与实践价值。

二、人民监督员监督权的法律性质

（一）权力性监督权还是权利性监督权

对于人民监督员监督权究竟是权利性质还是权力性质的问题，学界争论颇多。有学者持权利论，亦有学者持权利说。本文的立场是：人民监督员监督权的法律性质具有权利与权力双重属性，是准权力性质。

有观点将人民监督员监督权的法律性质定位为权利。持权利论学者的主要逻辑是：人民监督员在行使监督权时并无刚性的强制力，进行监督的手段是提出建议，检察机关可以对该建议不予采纳。不可否认，在监督权的具现手段层面确实不具有权力的强制属性，具备权利的性质。但不容忽视的是，检察机关不能轻易否定人民监督员的建议，应当向其作出合理的解释说明，在监督权持有者仍存有异议的情况下，检察机关还要报请检察长等决定。另外，从人民监督员的抽选程序来看：除省、自治区、直辖市、设区的市是协调同级司法行政机关抽选人民监督员外，其他各级人民检察院在个案中抽选人民监督员时，是由上级检察机关进行协调抽选。因此，人民监督员的监督权不仅仅是来源于制度本身，还一定程度上与检察机关的上级单位具有千丝万缕的联系。检察机关间属于垂直领导关系，上级人民检察院对下级人民检察院具有绝对的监督权力。所以，人民监督员监督权在一定程度上具有检察机关上下级间监督权力的性质，不能简单地从人民监督员监督权行使路径的非强制性上推论出其完全为权利属性。

有观点认为该监督权的法律性质应当是权力监督。该观点的主要理由是：若想对检察机关的办案活动产生实质的监督效果，应当赋予人民监督员更有强制力的监督权；并且该监督权的由来没有法律的明文规定，不能认定属于权力。此种观点属于对人民监督员监督权的远景考量，即人民监督员监督权的性质应当是什么样的，而对当前人民监督员监督权的权利或权力性质问题进行了回避。最高检在2019年印发的人民监督员规定当中，对监督权属于权利或权力的问题也进行了避让处理。其实，人民监督员的监督权具备权力属性。第一，法谚有云“法无禁止即可为”“法无授权即禁止”。权利属于授益性质，其行使的边界仅为法律明文禁止的事项；而权力则是授权性质，没有获得法律明文授权，则不属于权力的范畴。人民监督员直接介入人民检察院的办案程序，检察机关承办案件具有国家机密性，一般不对外公开，普通公民不能以监督权利窥视检察机关的办案活动。在这个意义上来看，人民监督员行使的监督权不属于“法无禁止即可为”的领域，因此人民监督员的监督权，不同于宪法赋予人民群众的监督权利。另外，人民监督员的监督权来源于《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十七条的规定，监督权的基础是法律的明文授权，若没有法的授权，则其行权的正当性会受到质疑，满足“法无授权即禁止”的权力特征。第二，根据2019年最高检发布的人民监督员的规定，人民监督员行使监督权是其之“职责”，这意味着人民监督员的监督权不能随意放弃，是必须要行使的内容。依据法的一般理论，权利可以由权利人任意放弃，而权力则不得放弃或转让，在该视阈下人民监督员的监督权具备权力性质。第三，在一方监督另一方的语境下，天然地可以认为行使监督权的一方处于较高的地位，权力的行使向来是在非平等主体间发生，故而认为人民监督员的监督权属于权力范畴具有一定道理。

综上，从人民监督员监督权效力程度来看，其具备的是权利属性；而从该监督权行权主体的法律授权性、监督客体的国家秘密性、行权的强制性来看，其具备的是权力属性。当然，不能片面地从任何一个方面来定义人民监督员监督权的法律性质。虽然它在多维度上表现出不同的性质，但追本溯源都是人民监督员监督权本身，应当结合各维度的性质进行判断，即人民监督员监督权具有权利与权力双重属性，且权力属性更为实践效果所需要，因此人民监督员监督权的法律性质是以权力属性为本质、以权利属性为表现形式的准权力性质。

（二）内部性监督权还是外部性监督权

人民监督员监督权是内部性质还是外部性质，学界众学者从不同视角进行研究，得出的结论具有差异性。学界的观点主要分为三类：1、是内部性质的监督权；2、是外部性质的监督权；3、是准外部性质的监督权。各观点的产生有其历史基础，在本文认为，人民监督员监督权兼济内部性与外部性，即属于准外部性质。

认为人民监督员监督权实质上是内部性质的观点具有逻辑上的自洽性：第一，人民监督员制度起源于检察机关自身，最早提出引进人民监督员对检察机关自侦案件办案活动进行监督的是人民检察院自身，监督权由检察院的相关规定授予。第二，2015年人民监督员制度改革之前，人民监督员的选任由检察机关负责，相当于检察机关自行选择监督员对人民检察院进行监督，类似内部工作人员选任。第三，人民监督员的监督权不具备独立性、制约性与权威性，所以不属于外部监督，而是内部监督。因此，部分学者认为人民监督员形似检察机关的内设机构，监督权当属内部性质。

认为人民监督员监督权的法律性质是外部性的理论同样有一定根据：第一，划分内部监督与外部监督的标尺应当是判断监督的主体与客体是否属于同一系统内，监督权行使主体是人民监督员，而监督权客体是办案时的检察机关。人民监督员的选任即使与检察机关关系密切，但也不能当然地认为二者属于同一系统内。第二，自人民监督员制度改革破除“自己选人监督自己”后，检察机关不再把握人民监督员的选任权力，而是交由司法行政机关负责。检察机关仅就负责在需要选任人民监督员时与司法行政机关进行沟通联络，并没有对监督权产生直接的制约力。第三，保持人民监督员监督权的独立性与外部性，与人民检察院引入人民监督员制度的初心与愿景相切合。因此，相当部分学者认为人民监督员的监督权是外部性质的。

人民监督员监督权的法律性质应当是兼具内部性与外部性双重维度的。首先，内部性质是人民监督员监督权的实践与近景维度，理由有如下几点：第一，人民监督员监督权规定在2018年新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》的第二章“人民检察院的设置和职权”。相信立法者在将人民监督员制度引入法律之时进行过严谨与周密的论证，不妨思考为何人民监督员的监督权设立于此？可以认为立法者将人民监督员监督权视为人民检察院设置与职权行使的环节，且在程度上与检察机关内部监督机构相当。第二，人民监督员监督权的行使途径是提出监督建议，该建议不具有当然的强制力，不直接对检察机关的办案活动产生约束效果，需要经过检察机关内部研究的转化程序。并且通过检察机关内部研究结论可以对人民监督员的监督建议不予采纳，监督权的行使效果很大程度上依赖于检察机关。因此，人民监督员的监督权在当前实务操作维度上具有强烈的内部性质。其次，外部性质是人民监督员监督权的理论与远景维度，原因如下：第一，无论是在最高检早期、还是在2019年最新关于人民监督员制度的规定来看，都是将人民监督员制度定义为外部监督制约机制，源制度的外部性，派生的监督权也当然属于外部性质。第二，人民监督员的选任机制不断朝外部性进行改革。在2015年前，人民监督员由检察机关选任、管理与提供经费支持，其内部属性极为明显。在2015年后，人民监督员改革为由司法行政机关选任，消减了在选任上的内部属性。

综合来看：第一，检察机关试图建立的人民监督员监督权体系应当是一个外部性质的监督制度，并且为达成该远景目标而不断革新规则，即便在近景维度上尚有不足，但却有明确的演进方向，即构建成熟的外部监督权制度。第二，即使人民监督员监督权自诞生起就应当是外部性质的，但也不妨碍在实务操作过程中展现出内部性质，监督权的外部性与内部性间是应然与现状的关系。目前，人民监督员监督权的法律性质尚处于远景维度与近景维度的博弈时期，基于此，人民监督员监督权的法律性质应当以远景维度的外部性为基奠，同时兼顾近景维度的内部性，将其法律性质判断为准外部性为宜。

三、人民监督员监督权的功能

人民监督员监督权的功能定位是监督检察机关的办案活动，这也是创制该监督权的本来目的。无论从个案层面还是宏观层面来看，监督权的价值都不仅只有监督功能。司法实践中通过对监督功能的有效实现，派生出了诸多积极的社会功效，如对司法的公正与效率作用、对诉讼的民主价值、对被告人的人权保障功能等。

（一）维护司法公正

尽管排斥其他力量对司法进行干预是司法独立原则的应有之义，并不代表不需要合理的监督，检察机关在办案活动中存在出现偏差的可能。例如：2016年7月13日，最高检发布四起典型人民监督员实施监督典型案例中“湖北恩施：应当立案而不立案情形”。该案例中检察机关在初查时，认为不符合立案的条件，作出不予立案决定。其后在人民监督员的介入下，咸丰县检察院根据人民监督员所提出的问题收集到详实证据，最终审定本案具有“应当立案而不立案情形”。可见，人民监督员通过对该案行使监督权，有效纠正了检察机关的工作疏漏，实现维护司法公正的作用。

（二）提升司法效率

司法不仅要求公正，还要求效率，公正展现的是司法的价值理性，效率凸显的是司法的工具理性。正如波纳斯所言“对公平正义的追求，决不能无视追求它的代价”，在案多人少的矛盾下，实现司法公正与效率的同频共振尤为必要。

人民监督员监督权的行使有利于提升司法效率。例如：检察机关在行使不起诉决定权时，若不听取各方意见依职权独自作出处理决定，一旦发生当事人对不起诉决定不服时，便进入一个冗长的程序。即当事人需要依高检刑诉规则提出申诉，再经由上级检察机关作出处理决定。如此一来，不仅降低了诉讼效率，而且耗费了更多的司法资源。而人民监督员监督权的价值在于事前形成监督建议，检察机关在作出不起诉决前可以听取更详尽的意见，促使不起诉决定更具合法性与科学性，提高不起诉决定案件的正确性，以最大程度避免后续的申诉及上级审查程序，实现人民监督员监督权提升司法效率的效用。

（三）推进司法民主

我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，主权在民的题中之义是人民当家做主。即人民参与到决策中来，发展社会主义民主政治，确保人民依法通过各种途径与形式管理国家事务。民主在法治领域的表现形式是司法民主，具体到人民监督员制度则是监督民主。

推进司法民主表现在以下两个方面。第一，人民监督员监督权的创设为人民群众参与司法活动提供了载体。司法具有独立性与专业性：其独立性要求司法过程不得受外界影响，但是，司法独立性不应当独立于人民群众，一切司法活动要受人民监督，否则悖于党的十七大对“动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务”的号召。其专业性提高了参与司法活动的准入门槛，也因此，人民群众参与司法实际上非常困难。人民监督员监督权的设置，将监督民主引入检察办案活动当中，为人民参与司法提供了载体与平台。第二，人民监督员在参与司法时，对检察机关的办案活动提出意见和建议，为人民参与司法开辟了一条新道路。

监督权的行使，一方面利于检察机关所办案件经得起人民的考验，另一方面利于提高检察机关办案的人民性与廉洁性，构成司法民主新内容，极大推进司法民主。

（四）助力人权保障

刑事司法的机能主要是惩罚犯罪与保障人权，二者并重，在出现冲突时的价值取向应当是优先保障人权，因为人权是人生来就有的权利，天然的不可被剥夺或受侵犯。

检察机关是刑事司法的重要权力主体，相对于检察机关而言，刑事犯罪嫌疑人或被告人往往处于弱势地位，检察权的稍有扩张，则刑事被追诉人的天然权利将可能受到来自司法权力的侵凌。基于此，刑事实体法律与程序法律设定许多保障人权条款，其意旨便是保护被追诉人的合法权益。然而，实践当中司法机关更倾向于实现打击犯罪目的，不可避免出现侵犯人权的结果。

赋予人民监督员监督权，很大程度上是基于保障人权的考虑。例如：刑事犯罪案件被追诉人对检察机关对其作出的逮捕决定持异议时，可以申请人民监督员对检察机关的逮捕决定进行评议与建议，以遏制检察机关不作为或乱作为的事项发生，实现人权保障目的。

四、人民监督员行使监督权的价值遵循

基于人民监督员监督权的准权力性质，在行使监督权时理当要遵循一定的逻辑与原则。学界更多的是对人民监督员制度基本原则进行讨论，关于监督权原则的论述少之又少，监督权原则也不必然上升到人民监督员制度基本原则的高度。本文认为，根据2019年8月27日最高检印发的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》可知，人民监督员监督权行使的原则包含三个：即依法监督原则、独立监督原则、公正监督原则。

（一）依法监督原则

人民监督员的依法监督原则首先要解决的问题是依什么法进行监督，其次要处理的问题是人民监督员如何行使监督权。

首先，依法监督原则应当是人民监督员依宪法、人民检察院组织法和其他法文件行使监督权。第一，依法行使原则是依据宪法行使监督权。宪法中规定检察机关由人民代表大会产生并受其监督，而人民代表大会由民主选举产生并受人民监督。“我附庸的附庸不是我的附庸”类隔断式监督理论显然不能在一切权力属于人民的社会主义国家中适用。因此，检察机关的权力追本溯源来自于人民，受人民监督是应有之义，宪法间接授予了人民监督员监督权。而宪法是我国根本大法，是母法，拥有至高效力，宪法适用范围内的一切活动都不得超越宪法的授权，人民监督员行使监督权时起先依据的应当是宪法。第二，依法行使原则是依据人民检察院组织法行使监督权。自人民监督员制度诞生的十数年来，一直都没有明文将人民监督员写入法律层级的法文件中。2018年人民检察院组织法修订后，首次将人民监督员入法，自此人民监督员的监督权有了法律的明文授予，人民监督员监督检察院办案有法可依。构筑法治国家的基础是有法必依，因此监督权必须要依照人民检察院组织法的规定行使。第三，依法行使原则是依据其他法文件行使监督权。从源起与发展来看，人民监督员制度诞生于最高检的法文件，并多年依照法文件运行，这是人民监督员监督权制度的现实情况。另外，人民检察院组织法中规定“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”，此处的“规定”应当做扩大解释，一是根据法律、二是依据其他法文件行使监督权。其次，依法监督原则是在监督过程中要依法选取个案监督员、监督员要依法回避、监督员要依法进行评议监督、监督员要依据监督权范围进行监督。

（二）独立监督原则

若将依法监督原则视为人民监督员监督权的孕育者，那么独立监督原则便可称之为人民监督员监督权的支撑者。独立监督原则是保障监督权在行使过程中不受其他机关支配，具有独立进行案件监督的能力，使人民监督员制度真正得以落实并发挥其作用的重要原则。监督的价值在于对权力运用的制约，若监督者没有独立的监督权或依附于被监督者，那么监督权的行使将处处受限，不能实现设定监督权的意图，使监督流于形式。因此，独立监督原则是监督权行使当中必须遵循原则，起到支撑监督权抗衡权力、实现监督目的的作用。

人民监督员监督权的独立监督原则应当包括以下内容：第一，对检察机关办理案件活动的监督是人民监督员独有的权力，是人民检察院组织法与其他法文件赋予的监督权。人民监督员行使监督权时是代表人民群众进行监督，而不是基于自身利益的考量行使监督权。故而人民监督员的监督权有独立的权力来源，并且行使监督权时独立于人民监督员自身利益。第二，人民监督员依法独立行使监督权。依据2019年《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第三条、第十八条、第二十四条可知，人民监督员在监督检察机关办案活动时，应当依法独立发表监督意见，人民检察院不仅要如实记录，并且不得限制、规避与干扰人民监督员独立发表意见。

（三）公正监督原则

公正是司法的生命线，也是人民监督员创制的初心与愿景，人民监督员制度自诞生时起就是为了拨正检察机关在办案过程中的偏离与异化，本身就是公正的象征。因此，人民监督员在行使监督权时必不可少的要求公正监督原则。公正监督原则分为公平原则与公正原则。

公正监督原则之公平原则是类似于“同案同判”思想下的一种横向比较，即个案中相同的情况应当获得相同的处理，这要求人民监督员在行使监督权时不能差异化对待个案的当事人。这种公平对待更多表现的是程序正义，每个当事人适用的诉讼程序都应当是完整的，监督者在发现程序不正当、不完整时有权向检察机关提出建议。另外，公平原则还表现为检察机关公平地对待每一个人民监督员，充分给予其依法行使监督权的空间。

公正监督原则之公正原则是道德范畴，同时也体现为结果公正。第一，公正原则体现在人民监督员作出公正的评议。人民监督员在行使监督权过程中应当秉持公道、正义等观念，在处理案件时，要全面客观地听取案件事实、审阅主要证据材料以及检察院适用法律的情况，必要时还可以向多方当事人进行询问，以此来保证人民监督员在作出评议结果时的客观公正。第二，公正原则表现在检察机关公正对待人民监督员上。检察机关在向人民监督员提交监督案件时不能筛检，应当依法公正地将需要人民监督员介入的案件呈送给人民监督员监督。另外，检察机关在处理人民监督员的评议与建议时，要具备审慎的公正性，以保障案件处理决定的公正。

五、结语

最高检创制人民监督员制度是法治民主的创举，赋予人民监督员监督权具有助推检察机关用权秩序化的优势。但是，徒法不足以自行，制度的生命在于实施。为避免人民监督员的监督权仅存于纸面而不能发挥其价值与功能，应当考虑如何跳出应然范畴去将其落到实处。因此，如何保障监督权是无法规避的问题，也是必须要回答的问题。在物质层面，可以更多聚焦于提供补助与经费支持，保障人民监督员行使监督权的积极。在非物质层面，建议通过岗前培训与定期组织学习的方式加强人民监督员的专业能力。另外，保障人民监督员在行使监督权时可以自由发表言论与观点，使之不因行使监督权而遭受法律追究，充分发挥监督权的监督作用。