从法院判例看路损追赔

文 福建省高速公路集团有限公司 郭羽

随着我国高速公路从无到有、快速发展，路损追赔案件也呈现出新的特点与变化。本文以2016年至2020年期间在中国裁判文书网公开的因交通事故所致高速公路路产损坏民事诉讼的一审判决为基础，通过对117起判例进行检索与整理，并结合高速公路管理体制的发展趋势，对路损索赔案件的构成要件与处理难点作出归纳与分析，以期为公路运营管理单位提供新的思路与对策。

经对中国裁判文书网2016年至2020年公开的民事一审判决书进行检索（检索式：事实“高速公路路产”+案由“民事案由”+案件类型“民事案件”+文书类型“判决书”+审判程序“民事一审”+裁判日期“20160101至20201231”），在“法院查明”部分记述有“高速公路路产损坏”的民事判决书共有5182篇，案由涉及“人格权纠纷”“物权纠纷”“与公司、证券、保险、票据等有关的民事纠纷”“侵权责任纠纷”等。其中，案由“侵权责任纠纷”的有2862件，“与公司、证券、保险、票据等有关的民事纠纷”的有1921件。（注：数据未剔除同一交通事故中不同权利人分别提起人身损害、财产损害案件）

由于路损追赔在实践中仍主要以侵权人主动履行的非诉方式解决，因此通过对路损索赔案件作进一步筛选（检索式：当事人字段包含“公路”），2016年至2020年间由高速公路方提起的民事诉讼共117件，仅占涉路产损失案件的2.3%。

2019年7月22日，在内蒙古自治区拉僧庙养护所管养路段——G18荣乌高速乌海段发生的一起交通事故引发道路护栏损坏。

主要的三类追赔主体

通过梳理117件高速公路方提起的民事诉讼判例发现，追赔主体根据高速公路管理特点一般可分为三类。

交通主管部门和公路管理机构

《公路法》第七十条规定：“交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为”；第八十五条规定：“违反本法有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。”基于上述两项规定，业内普遍认为，由路政行政执法单位执行的路产赔（补）偿程序是以行政方式来实现民事赔偿的。

享有经营权益的高速公路公司

在国家享有公路所有权的前提下，作为在高速公路不动产上设置的用益物权——高速公路经营权根据《公路法》第六十二条及《收费公路管理条例》中对收费公路经营管理者作出的相关规定，被授予给了高速公路公司。

高速公路公司遵照建设工程项目法人制的要求设立并成为项目企业法人，负责高速公路的筹资、建设、经营、管理，享有收费公路权益并承担高速公路资产保护职责，其所享有的使用、收益权能的主要依据为《收费公路管理条例》第二十条第二款规定的“收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权”。

高速公路管理处（管理中心）

《收费公路管理条例》第十一条规定：“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。”实践中，这类事业法人主体与前两类主体存在交叉融合，主要存在三种情形：

2021年1月8日，在G7京新高速新京方向976.9公里处发生交通事故，造成护栏板损坏。李国良 摄

一是行政机关直属的事业法人即为路政行政执法单位，如内蒙古自治区公路路政执法监察总队直属支队负责公路路政执法的组织、指导、监督，依据《路政管理规定》依法保护路产、维护路权并收取公路路产损失赔（补）偿费。

二是高速公路管理处（管理中心）与路政行政执法单位同为省级交通运输厅的下属单位，均为独立的法人主体。但根据高速公路线性工程的管理特点，内部管理上常由高速公路路段管理处（管理中心）来管理路政行政执法单位。如2010年，贵州省根据编办文件明确设置贵州省高速公路管理局，其余贵州省高速公路路政执法总队为“一套人马，两块牌子”，承担高速公路路政管理行政执法、路产保护和路权维护职责，下设高速公路管理处分别加挂高速公路路政执法支队牌子。相应判例中体现为两种表述：一是作为两家单位，路政行政执法大队依职权作出现场勘验，高速公路管理处依据勘验情况计算损失金额【如（2018）黔2301民初9085号】；二是作为一家单位，在事故发生后派出本单位工作人员进行现场勘验【如（2018）黔0329民初1369号】。

三是将经营性高速公路的路产保护工作统一委托给高速公路管理处（管理中心）负责。如此前湖北省各高速公路管理处在对全省政府还贷高速公路实行直接管理的同时，还按照“投资多元化、管理一体化”的体制，对社会资本投资建设项目实行委托管理。但在2010年10月湖北省交通投资集团有限公司成立后，各委托管理路段逐步退出。

2017年9月20日，在G42麻武高速公路732公里处，一辆从上海发往成都的物流集装箱货车发生危险品爆炸事故，造成主线举水河大桥单幅桥面受损，双向道路车辆拥堵。

近几年，根据高速公路建设运营发展及压减政府隐性债务的要求，已有部分省份在逐步推行国有企业改革，将高速公路管理处（管理中心）向高速公路公司方向进行改制。如2016年辽宁省高速公路管理体制由事业转变为企业，全省高速公路全部被划入新组建的辽宁省交通建设投资集团有限责任公司（以下简称“辽宁交投集团”），全省高速公路运营管理由辽宁交投集团下设的高速公路运营公司具体负责。在判例中体现为：2016年以前由辽宁省高速公路管理局进行路产损坏索赔起诉，2016年以后均由辽宁交投集团及其分公司负责起诉。2019年河北省高速公路管理局转企改制为河北高速公路集团有限公司，判例中发生在2019年及之前的路产损坏，索赔起诉主体均为河北省各高速公路管理处（事务中心）。

同时，也有省份直接将路损追赔的职责从路政行政执法单位划入高速公路公司。如北京市路政局2003年12月17发布的《关于加强高速公路路政管理工作的通知》载明：“高速公路路产赔、补偿工作，由各高速公路管理公司为主实赔”。判例中，北京市首都公路发展集团有限公司安畅高速公路管理分公司的职责为处理北京市内高速公路路产巡查和路产损失的追赔，下设路产大队进行路损现场调查并制作《现场勘查记录表》；2021年湖南省交通运输厅要求省内高速公路经营企业组建专职路产管理队伍，负责所辖高速公路的路产保护及路损追赔工作，并按照《湖南省高速公路路政管理协作实施办法（试行）》规定，由市州交通运输局（交通运输综合行政执法机构）负责对高速公路经营企业实施路损追赔、路产巡查、路产保护等工作进行指导、监督，查处侵占和损坏高速公路路产的违法行为，在案件办理中，发现对公路路产造成损失的，可告知并指导高速公路经营企业进行路损追赔。

路损追赔的三个阶段

调查取证阶段——路损追赔的“起跑棒”

在实践中，一旦发生路产损坏事件，路政行政执法单位一般会第一时间接警，随后进行现场调查取证，并依照《路政管理规定》作出《公路赔（补）偿通知书》，通知造成路产损坏的当事人依照《路政管理规定》第三十一条规定向公路管理机构缴纳路产损坏赔（补）偿费。

修复定损阶段——路损追赔的“中间棒”

事故如造成较大路产损坏，如污染路面面积较大，引发火灾或致隧道、桥梁等结构物受损较重，追赔主体需另行组织应急修复工程的，路损修复金额只有等待修复工程完成，甚至在进行质量监测、价格鉴定后才能最终确认。修复工程的委托检测、鉴定、设计、施工、验收、费用支付等均应在高速公路方的组织下按照诉讼证据标准制作留存，以应对后续追赔诉讼中承保保险公司“均系单方制作，没有事故当事人确认签字，也没有委托司法鉴定，无法查明损失”的抗辩。在这过程中，高速公路方需要确认后续追赔主体，也可以将修复工程进度情况书面通知造成路损的行为人与赔偿义务人。

民事诉讼——路损追赔的“冲刺棒”

这是路损追赔案件的最后一个阶段，路损追赔中的难点也会集中在这个阶段显示出来：从财产损害赔偿纠纷解决方式来看，由于损坏的是公路国有资产，有权索赔的三类主体均难以作出调解决定。作为民事纠纷，高速公路路损追赔案件难以使用非诉多元化纠纷的方式加以解决，从而造成追赔主体得到赔偿的时间无法衡量更无从考虑；从实赔情况看，路损索赔判例均未采取财产保全措施，在侵权人未投保商业险且自身无力赔偿的情况下难以将赔偿金赔付到位。

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投保方式转嫁路损风险能否普遍运用？

当前，通过投保公众责任险以分担安全保障义务项下侵权责任的风险转嫁方式被较多采用，已经有经营性高速公路公司采取投保财产损失险的方式转嫁风险，如嘉兴市交通投资集团为其权属的四家公司负责运营管理的高速公路投保了2022年度财产损失险，财产金额确定为3亿元，由中国人民财产保险与中华联合财产保险各承保两家公司；又如广东省高速公路有限公司为其权属的24条高速公路全部投保了高速公路财产一切险、公众责任险及现金险（2021年度），由中国太平洋财产保险、中国人民财产保险、中国人寿财产保险分别承保。采用投保方式转嫁路损风险已成为一种趋势，但是否能普遍运用主要还要看险种是否与高速公路运营情况相匹配。

追赔主体的适格问题

综合117件判例，原告主要为第二、三类主体，即高速公路公司及承担公路保护职责的事业单位，均被法院视为适格的诉讼主体。此外，判例中也体现了各省份基于不同高速公路管理体制下的分工。如：内蒙古自治区的S24准兴高速由BOT取得特许经营权的高速公路公司负责起诉，G6京藏高速由内蒙古自治区交通运输厅下属的路政执法监察总队直属支队作为原告；湖北省内的政府还贷高速公路由湖北省交通运输厅直属的高速公路管理处负责，经营性高速公路由相应的高速公路公司负责；北京、山东、陕西、四川、福建、安徽的判例均显示由高速公路公司起诉；因转企改制，辽宁、河北由高速公路管理处转为高速公路公司负责；贵州省由高速公路管理局负责起诉，但其与贵州省高速公路路政执法总队为“一套人马，两块牌子”。

由于有权追赔主体多，以及各地高速公路管理体制上的差别，在具体侵权案件中体现为：由于同一路损追赔案件中作出《现场勘验（检查）笔录》《公路赔（补）偿通知书》《民事起诉状》的为不同单位，侵权人易对债权人身份和作为诉讼主体的资格产生疑义：

抗辩理由一：《公路赔（补）偿通知书》由路政行政执法单位做出，并要求向其缴交。而案件原告为高速公路管理处，同一路损追赔案件存在两个债权人，原告主体不适格。

裁判认定：高速公路管理处为依法成立的事业单位法人，核准的宗旨和业务范围为高速公路管理、保护工作，是法律授权的高速公路管理机构，拥有路产保护和路权维护的权利及职责。如果责任人履行了路政行政执法单位《公路赔（补）偿通知书》的内容，便无需再履行高速公路管理处提出的民事责任；如侵权人未主动履行赔偿责任，可由高速公路管理处起诉主张，不存在有两个债权人的问题。

如：《山西省高速公路管理条例》（2013年修订）第七条规定：“高速公路管理机构、高速公路经营者应当加强高速公路养护，保证高速公路及其附属设施处于良好技术状态”；第二十八条规定：“造成高速公路路产损坏的单位和个人，有义务报告高速公路管理机构并接受调查处理”。《贵州省高速公路管理条例》（2012年）第四十八条规定：“高速公路上发生交通事故时……高速公路管理机构负责路产损失的调查处理和组织对事故车辆的清障救援；高速公路经营者负责事故现场安全防护设施的设置、受损设施的恢复和路面污染物及障碍物的清理”。

抗辩理由二：高速公路公司既不是路产所有人也不是行政执法部门，不具有诉讼主体资格。

裁判认定：依照各省、自治区、直辖市的相关体制文件，高速公路公司负责相应高速公路的运营管理事务，负有养护职责，造成的路产损坏由高速公路公司负责修复。如：北京市高速公路路产赔、补偿工作，由各高速公路管理公司为主实赔（2003）；湖南省由高速公路经营企业负责路产保护及追赔（2021）；浙江省高速公路路产赔（补）偿具体工作由高速公路经营管理者负责（2021）。

此外，部分高速公路公司登记的经营范围已明确记载相应高速公路路段属于公司运营管理的范围，以及已完成高速公路不动产确权登记的高速公路公司亦可依不动产产权证明答辩。

抗辩理由三：路政行政执法单位的《公路赔（补）偿通知书》未送达，无权起诉。

裁判认定：如出现路政行政执法单位经现场调查取证形成的《询问笔录》没有侵权人签字、《公路赔（补）偿通知书》的送达回证上既没有当事人签字，也没有工作人员说明送达的情况，从而无证据证明当事人是否收到，属于程序违规。路政行政执法单位应当依据《路政管理规定》程序方能进行诉讼，路政行政执法单位如未履行程序直接提起诉讼请求，法院将不予支持。

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现场调查取证流程

一、询问当事人及证人，制作笔录；

二、对损坏事实进行现场勘验或鉴定，制作现场勘验笔录或者鉴定报告；

三、在场当事人或授权代理人员在调查取证的书面文件上签名确认。如当事人不在现场或拒签的，会由现场其他人员（交警、消防等）作为证明人签名并对相关情况予以说明；

四、将路产损坏的项目、数量、赔偿金额以《公路赔（补）偿通知书》的方式向当事人送达。

路损追赔的未来变化

政府定价标准普遍获得采信

判例中，被告方对诉请的财产损失金额提出异议，认为未经当事人确认或第三方评估，仅凭单方形成，不应作为路损的认定依据。由于路损赔偿普遍依据为各地交通运输厅、财政厅、物价局联合制定的《公路路产赔（补）偿标准》，大部分判例基于路政行政执法单位作出的《现场勘验（检查）笔录》《调查询问笔录》《公路赔（补）偿通知书》，以及交警部门出具的道路交通事故证明，并经过侵权人书面确认，故法庭对追赔主体的举证予以采信。

此外，部分判例中也记述了被告方虽提出异议但未提出相应证据加以证明、未提交重新鉴定申请，故法院对该项抗辩意见不予采信。

赔偿标准将走向双方协商

随着高速公路体制发展的变化、政府放管服的深入，路损追赔案件未来将会进一步向民事主体平等协商解决的方向发展。

如：2018年，河南省将“高速公路路产损坏赔（补）偿收费标准”项目从政府定价目录中移出。2019年，陕西省公路路产损坏赔（补）偿费退出行政事业收费目录，实行市场调节价。2021年，浙江省交通运输厅与财政厅在联合下发的《浙江省公路路产赔（补）偿标准》中明确，赔（补）偿过程中对公路路产赔（补）偿金额有争议的，可由赔（补）偿双方协商解决。2021年，河南省交通运输厅与财政厅联合印发的《关于进一步规范公路路产损坏赔（补）偿费管理的通知》，明确对破坏、损坏、占用或者利用公路路产的行为，当事人应当依法承担民事责任，赔（补）偿数额由双方平等协商解决，按照不低于该公路路产原有的技术标准予以修复或按照市场时价赔（补）偿；不能平等协商解决的，可共同委托有资质的评估鉴定机构评估，并按照评估结果修复路产或缴纳公路路产损坏赔（补）偿费；也可依法向人民法院提起民事诉讼，按照人民法院的判决修复路产或缴纳公路路产损坏赔（补）偿费。

可预见的鉴定争议将增多

目前，民事诉讼过程中关于是否重新鉴定、鉴定类别、鉴定结论成为原被告双方的争议焦点，如：已经完成费用结算支付的应急修复工程鉴定类别是对费用支出合理性的费用审计还是对工程量清单计量取费依据的造价审核，鉴定人是否具备相应资质，鉴定人对高速公路应急抢险性质下项目合理性的判断等。

是否支持重新鉴定虽取决于法庭的审理判断，但基于高速公路持续运营的特点，会造成追赔主体再诉讼时，事故现场已被修复，评估鉴定机构或无法对路面污染损坏程度，以及损坏对道路性能影响、因果关系等作出评估。因此，高速公路追赔主体应以证据为导向，在修复组织工作中做好现场管理与鉴证，同时探索在组织修复过程中积极引入独立或具有公信力的第三方，推动行业惯例的确立。