我国体育特色小镇高质量发展的内涵、困境与治理策略——基于“精明增长理论”的视角

余守文，王 菲

高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局。因为特色小镇的建设被赋予新型城镇化的抓手、乡村振兴的支撑和经济高质量发展的平台等众多期望，所以特色小镇的高质量发展是我国高质量发展的重要组成部分。2017 年国家体育总局办公厅颁布的《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》提出，推动运动休闲特色小镇（简称体育特色小镇）建设，还承载着助力扶贫、体育产业发展和健康中国建设的特殊使命。但是近五年体育特色小镇建设中，出现了概念模糊、定位不准，重建设、轻运营和资源利用率不高等问题，亟待明确体育特色小镇高质量发展的内涵，剖析存在的问题，并寻求优化治理路径。

国内学者对体育特色小镇高质量发展的逻辑起点、关键问题与路径的初步研究，为本研究提供了有益的借鉴。但全面、准确理解体育特色小镇高质量发展的内涵，既需要从我国宏观背景内推演，还需要从国际经验中借鉴。本研究结合我国宏观高质量发展的内涵与国际上规范城镇可持续发展的 “精明增长理论”，探讨体育特色小镇高质量发展的内涵。以此为镜，分析当前我国体育特色小镇高质量发展面临的困境和治理思路，从而进一步推动体育特色小镇高质量发展，促进新型城镇化建设，推动健康中国战略，提升人民的幸福感。

1 体育特色小镇高质量发展的内涵

正确理解体育特色小镇高质量发展的内涵，是高质量发展体育特色小镇的前提，也是体育特色小镇研究首先要回答的基本理论问题。以下先结合中国高质量发展提出的宏观背景和特色小镇高质量发展的政策要求，再从国际视角，借鉴美国规范城镇发展的“精明增长理论”和实践，探讨体育特色小镇高质量发展的内涵。

1.1 高质量发展的提出和体育特色小镇高质量发展

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”虽然高质量发展的理念已经被提出，但目前其内涵仍没有一致认可的具体界定。在概括学术文献和习近平总书记关于高质量发展的一系列讲话的基础上，本研究认为高质量发展的基本内涵应包括经济、社会、生态等方面。在经济方面，主要是指生产力和生产关系的辩证统一，经济发展由数量向质量转型，集约化发展，由要素驱动到创新驱动，拥有一定产业支撑，兼顾公平与效率；在社会方面，主要是指医疗、卫生、健康、教育、居住、就业等方面的社会保障、基础设施建设等公共服务能力和公共服务均等化；在生态方面，主要是指自然资源利用与保护、污染治理、环境保护、生态文明建设、绿色发展等。另外高质量发展要求满足人民日益增长的美好生活需要，体现“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，促进公平，实现经济、社会、生态效益平衡统一，以实现可持续发展为最终发展目标。就发展要求来说，高质量发展要求兼顾效率与公平，实现经济效益、社会效益、生态效益的均衡发展；要求坚持可持续性原则，人类经济和社会的发展不能超越资源和环境的承载能力。换言之，发展的概念中包含着制约的因素，在实现高质量发展过程中要尊重自然、顺应自然、保护自然，走低资源消耗、低环境污染、低碳排放，集约化发展，人与自然和谐共生的道路。

2018 年，国家发展改革委办公厅发布的《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》（简称《通知》）提出：要坚持以人民为中心，坚持新的发展理念，坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，以引导特色产业发展为核心，以严格遵循发展规律、严控房地产化倾向、严防政府债务风险为底线。要求政府角色定位明确，重在理念引导、规划制定等，使特色小镇和特色小城镇建设成为政府引导的高质量发展过程，从而加快建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制，促进经济高质量发展。《通知》为体育特色小镇高质量发展提供了政策规范框架。

1.2 国际“精明增长理论”对我国体育特色小镇高质量发展的借鉴

“精明增长理论”是美国为了解决城市郊区化造成的城市蔓延、中心城区衰退和城市隔离等一系列问题，而逐渐形成的为平衡城市发展和生态保护、内涵式发展和外延式扩张、产业发展和生活宜居等方面的理论和实践。“精明增长理论”所包含的一些先进理念和原则，对探讨体育特色小镇高质量发展具有启发意义。

1.2.1 “精明增长理论”的由来

第二次世界大战后，伴随着美国汽车的普及和交通基础设施的大规模建设，美国出现城市郊区化趋势，即所谓的城市蔓延，引发了一系列经济、社会和生态方面的严重后果。自20 世纪70 年代起，美国人的增长伦理发生了巨大变化，兴起了增长管理运动；在20 世纪90 年代，演变为“精明增长”运动，关注的焦点更是涵盖了所有经济、环境和社会问题，更加注重经济发展和环境保护间的平衡。1997 年美国格兰邓宁正式提出了“精明增长”，这一理念的核心是在“区域生态公平”的前提下倡导科学与公平的城市发展观，旨在通过提供多种交通方式、丰富的工作岗位以及绿色社区建设，推动当地的科学规划，从而保护自然资源、完善土地的开发及利用政策以及提升居民的归属感和幸福感，以此保证城市长期的生态完整性，提高居民生活质量。美国环境保护署（U.S.Environmental Protection Agency）在报告中，将当时这种基于地方性经济发展方式的战略称为“精明增长型”的经济发展战略，并强调运用“精明增长”的方式，促进经济、社会、生态安全方面的发展，不只单纯追求经济繁荣，更强调综合规划，兼顾公平与效率，建立起兼顾环境、经济、社会的城市可持续发展模式。

关于“精明增长”概念，至今仍没有统一的界定。对美国城市史有深入研究的孙群郎教授给出的最新概念：“精明增长” 是针对城市蔓延而提出的一种可持续的发展理念，是一种服务于经济、社区和环境发展的城市发展模式。

1.2.2 “精明增长理论”的原则

关于“精明增长理论”的原则，最为大家认同的是1996 年美国规划协会提出的十项原则：（1）混合式土地利用模式；（2）采用紧凑的建筑设计；（3）创造多样化的住宅选择机会；（4）建造步行友好的邻里；（5）创造具有鲜明特色的社区，增强其吸引力；（6）保护开放空间、农田、自然景观以及区域环境；（7）加强和引导现有社区的发展；（8）提供多样化的交通选择；（9）使开发决策具有可预测性、公平性和成本高效性；（10）鼓励社区居民和利益相关者积极参与开发决策（表1）。

表1 “精明增长理论”指导原则Table 1 Smart Growth Theory guidelines

1.2.3 “精明增长理论”的基本内涵与成效

从“精明增长理论”指导城市规划的原则来看，基本内涵包括了城市规划、建筑设计、土地使用等经济生态领域，为复兴中心城区、生态保护、城市可持续发展、发展绿色经济提供了保证。“精明增长”实际上是在城市规划、开发、保护、利用中寻求平衡，通过政府、公民、社会团体及各方利益组织的参与，实现环境保护和生活质量提高，进而促进地区经济增长和发展，以城市发展使每个人受益，实现经济、社会、环境公平，使新旧城区均获得投资机会并得到良好发展为主要目的。

美国城市的“精明增长”管理最具代表的州是马里兰州、俄勒冈州，它们都是最初从州政府层面推动实施“精明增长”政策，并都取得了不错的成效。以下是对2 个州实施“精明增长”政策相关实践的具体介绍。

马里兰州“精明增长”政策的主要内容包括紧凑式开发、保护开放空间、混合使用土地等。事实证明，“精明增长”方案对当前发展模式带来的蔓延式开发和土地高消费具有遏制作用，“精明增长” 方案将促进集聚式空间开发、减少农用地和林地损失，“精明增长” 在减轻潜在土地利用决策对开放空间及生态环境的风险伤害上意义重大。马里兰州的经验表明“精明增长”的实施离不开地方政府的长期政策支持和资金支持。

波特兰是俄勒冈州最大的城市，被认为是全州最宜居、最可持续、最绿色、使“生态乌托邦”成为现实的城市。从20 世纪70 年代初，波特兰就推行了“精明增长”计划，制定了一系列提高城市宜居性、促进城市可持续发展的政策措施。在城市增长管理上，通过了《俄勒冈州土地利用法》，严格控制城市增长边界的扩张，实现紧凑发展；在交通规划利用选择上，倡导交通混合发展模式，并在交通规划中要求推行自行车和步行，产生了良好效果；通过财政政策、税收优惠等措施，吸引投资，促进交通建设和各种服务设施的可达性，增强居民的宜居性，吸引更多外来人口。

为了推动城市建设，波特兰还建立了相应的制度环境，积极营造绿色环境和公共空间。在土地利用和交通规划、垃圾处理、绿色空间管理上，成立了专门的区域政府，区域政府拥有的权力较大，负责日常的管理工作；秉承由上而下的公众参与传统，允许公民积极参与公共事务，最大限度满足公众的需求；在规划制定和落实上，为不同背景的公众参与和监督提供途径。现在，波特兰通过城市规划建设，已经成为一个宜居、绿色、可持续的城市。

从马里兰州、俄勒冈州的实践成效来看，实行“精明增长”的发展模式，在进行城市规划、促进公共健康和生态保护等方面成效显著，提升了人们的归属感和幸福感，州经济发展实力逐渐上升。

1.3 体育特色小镇高质量发展的内涵

高质量发展的基本内涵应包括经济、社会、生态等方面，并且要满足人民日益增长的美好生活需要，体现“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，促进公平，平衡经济、社会、生态效益，以实现可持续发展为最终目标；高质量发展要求兼顾效率与公平，坚持可持续性原则，实现经济效益、社会效益、生态效益的均衡发展。人类经济和社会的发展不能超越资源和环境的承载能力，落实到体育特色小镇则是“生产、生活、生态”的融合发展。由实地考察及专家咨询发现，行政主管领导和专家都强调体育特色小镇高质量发展必须“三生融合”。据此，本研究从生产、生活、生态3 个维度对体育特色小镇高质量发展的内涵进行推演（图1）。

图1 “三生”维度示意图Figure 1 Production-Life-Ecology dimension diagram

生活维度中主要包括公众、基础设施和社区功能3 个要素。其中：公众是体育特色小镇实现高质量发展的主体，体育特色小镇实现高质量发展需要发展主体对其各项建设活动进行指导、参与以及治理；基础设施是体育特色小镇实现基本生活向高质量生活进阶的重要因素，包括满足居民生活的各类公共服务基础设施和满足精神需求的文化基础设施；体育特色小镇是具备完整城市功能的空间单元，体育特色小镇的高质量发展需要依赖一定的社区功能，社区功能应该包括提供生产和消费的经济功能，用于营造文化氛围和提供教育的社会化功能，提供医疗服务和福利保障的社会保障功能，为公众提供经济、政治等活动参与途径的社会参与功能。

生态维度中主要包括环境、自然资源2 个要素，自然资源的开发与利用、环境保护的整体状态是判断一个体育特色小镇是否可持续发展、实现代际公平的重要衡量标准。在体育特色小镇高质量发展中，这2 个要素主要反映在利用水平、开发水平以及存量水平上。

生产维度中包括产业发展的各要素，产业是经济发展的重要中观变量，产业发展应该包括资金支持、政策支持以及政企关系等。资金支持离不开一定社会资本的支持，在体育特色小镇高质量发展中应表现为投融资模式的优化；在我国，政企关系历来在经济发展中占有重要地位，在体育特色小镇高质量发展中应表现为政府、企业的职责履行和权利使用合理，不存在体育特色小镇发展主体间责任和权利分配不合理等；政策支持是区域发展的重要前提之一，在体育特色小镇高质量发展中应表现政府不会因为自身利益与公共利益发生冲突，而造成失灵。

综上所述，本研究认为体育特色小镇的高质量发展，是指在体育特色小镇的建设和运营中，始终以人为中心，体育主题突出，遵循“精明增长理论”所包含的先进理念和“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，保障人民在体育特色小镇能享受到高质量的生态和生活，并能从事高质量的生产，最终实现体育特色小镇的可持续发展。

2 体育特色小镇高质量发展的困境

我国体育特色小镇建设才刚刚起步，对照体育特色小镇高质量发展的内涵。通过文献研究、实地考察、对科研专家和政府主管领导的访谈，发现我国体育特色小镇目前主要存在以下问题。

2.1 规划质量不高

我国体育特色小镇建设，是一个自上而下的过程。科学规划，成为重中之重。而实践中，面对新事物，为赶“新节奏”，在专业人才缺乏的约束下，出现了诸多困难，主要有以下四方面。

2.1.1 体育特色小镇产业定位模糊

产业定位是体育特色小镇形成产业支撑、促进经济发展的重要基础。但在我国大多数体育特色小镇建设中体育产业的定位较为模糊，导致产业发展程度低。比如北京国际足球小镇，在规划期定位是以足球为导向，但在实际运行中只有足球场地和一些其他运动项目在运营，没有突出足球的主体地位。另外，一些地方政府出现了内生性政府失灵。在体育特色小镇上表现为政府为了追求政绩，脱离地方实际，一哄而上，盲目投入，缺乏整体发展理念和科学规划，跟风建设体育特色小镇，导致重复建设，小镇同质化倾向严重、自然资源浪费严重。

2.1.2 建设用地低效和土地混合使用程度不高

土地利用政策整体欠佳。一方面，各地市积极响应体育特色小镇政策的号召，对土地指标支持政策加码，土地政策更多关注新增建设用地指标的保障，但实际情况中大多由于报批、征迁、认定等复杂程序耗时过久，新增建设用地指标不足，众多小镇成为“纸上小镇”；另一方面，政府相关部门对于土地供应环节没有明确且灵活的政策，各类用地供应比例不合理，缺乏平衡。调研发现，上海市某体育特色小镇负责人就曾表示由于土地规划设置的边界政策原因，小镇无住宅用地。另外，浙江省首批部分体育特色小镇就存在每年建设用地指标总量严重不足，造成小镇项目无法落地的现象。

2.1.3 政府和企业关系不明晰，相关主体参与度不强

在实际中，体育特色小镇由政府主导建设的情况较为普遍。体育特色小镇在建设过程中难免会与一些国有、集体、民营等经济组织以及居民利益产生冲突，在这种情况下普通居民几乎没有话语权。体育特色小镇开发中，政府放弃大包大揽，充分发挥企业的主体作用、允许多方主体参与开发决策、坚持市场化运作的模式少之又少。政府对于北京国际足球小镇的政策存在行政干预过多的问题，而且政府与市场等相关主体的关系也不够清晰明确。江浙沪地区一些体育特色小镇建设中也存在政府为了追求业绩和自身利益，不顾公众态度，公众参与度严重不足，甚至当地很多居民对一部分小镇即将举办的体育赛事完全不知情的情况。目前体育特色小镇在实质上还是政府主导的建设模式，政府引导、市场主导的格局尚未真正形成。

2.1.4 基础设施不完善，公共交通混合发展模式不成型

基础设施和公共服务对于体育特色小镇而言非常重要。没有完备的基础设施建设，小镇也无从发展。目前国内多数体育特色小镇中交通选择较为单一，公共交通发展程度较低，基础设施建设较为薄弱。例如，浙江省首批部分体育特色小镇、河北崇礼冰雪小镇、兰州什川镇体育特色小镇以及山东省、辽宁省部分体育特色小镇等交通基础设施建设均存在不足，给工作人员和旅游者在小镇内的行动都造成了不便。一方面小镇相关道路设施不配套，另一方面尚未形成公共交通混合发展模式，缺乏有力的指导政策，相关法律体系建设空白。同时由于缺乏相关知识的宣传普及，目前公众对于公共交通混合发展模式的了解和认识远远不够，对其可以为人们带来的经济效益、出行方便、环境效益等缺乏了解，社会接受程度有待提高。践行低碳生活方式、选择绿色环保出行的理念，未在社会公众层面成为人们重要的价值观等，也都是造成这种现象的重要原因。

2.2 部分体育特色小镇环境负外部性现象出现

在体育特色小镇建设过程中，相关主体无序开发，重小镇建设而轻管理服务，环境保护意识薄弱，疏于整治公共环境，导致环境污染严重。例如，作为冬奥会赛场之一的河北崇礼冰雪小镇，存在游客在滑雪时产生的垃圾未能得到及时处理，在重点地方未做好保护措施及未设危险性标志的问题，从而使得小镇内外的公共卫生“脏乱差”现象突出，这严重危害了周围居民生活以及社会环境，不利于小镇生态功能和生活功能的协调发展。在体育特色小镇建设运营中亟待进行治理，保护生态环境，促进体育特色小镇高质量发展。

2.3 投融资困难，政府支出责任有限

目前对于大多数体育特色小镇而言，政府建设资金支持有限，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）的投融资模式成为首要选择，当然有些地区尚未形成PPP 融资模式，如兰州什川镇体育特色小镇。但在减税降费的背景下，PPP 模式的限制逐渐显露出来，主要原因是政府支出责任有限、财力不足。一是，作为社会资本的引入模式之一的PPP 模式在小镇资金支持建设中普遍采用特许经营制度，减少了企业竞争，造成垄断，并导致在某些环境下企业自身缺乏发展动力，企业积极性和服务性降低。二是，国家各部委针对体育特色小镇发展建设投融资模式，多为政策性指导文件，金融政策体系不健全，缺乏专门立法，尤其在贫困地区融资环境、体制机制、融资渠道等相关问题尚缺乏相应规定。现有的政策呆板，缺少灵活性和可操性，同时对于项目的进入、退出机制以及如何科学评估也都缺乏相应的制度规定。

3 体育特色小镇高质量发展的治理策略

针对以上我国体育特色小镇在高质量发展中出现的问题，本研究借鉴“精明增长”所包含的先进理念，从治理角度对我国体育特色小镇如何实现高质量发展提出一些治理策略。

3.1 借鉴“精明增长理论”，科学规划

体育特色小镇治理需要先进的规划理念，要始终把以人为本、尊重自然、绿色低碳理念融入小镇规划的全过程，科学指导小镇建设。

首先，针对体育特色小镇产业定位模糊、建设用地低效、土地混合使用程度不高问题，始终秉持土地混合利用的“精明增长理论”，“化零为整”采取紧凑式发展模式，做好体育特色小镇功能区域划分；清晰体育特色小镇产业定位，以体育产业为主体，多方位发展，统筹安排经营性用地、居民住宅、公共用地；严格遵守“三条红线”，即生态红线、城镇边界和永久农田，提升城镇资源、环境承载力，为实现体育特色小镇高质量的生产、生活和生态奠定基础。

其次，针对政府和企业关系不明晰、相关主体参与度弱的问题，可以引导多方参与规划。体育特色小镇创建涉及主体较多，在小镇规划的过程中必须引入公众参与，设计与公众相关的法律制定等实践的参与机制。实施参与式治理，发挥政府、体育主管部门等专门机构以及社区居民的监管作用，以此做好科学规划。另外也有利于缓解小镇建设中相关主体参与度弱的问题，提升社区居民的参与度和认同感，进而提高居民幸福感，实现以人为本的发展理念。

最后，面对基础设施不完善、公共交通混合发展模式尚未形成的现象，要科学规划，加强基础设施建设，创建交通混合发展模式。根据通勤时间和路程的长短，提供适合的交通工具。另外，对小镇公共交通发展提供政策扶持和资金支持，提高小镇内道路通行能力和公共交通发展程度，提倡步行和自行车等绿色低碳通勤方式。

3.2 健全环境保护制度体系，强化生态文明建设

实施最严格的环境保护标准，保护体育特色小镇开放空间，防止生态破坏。运用环境总量标准规制，在适当确定环境总量规制标准的情况下，通过差异化的外部性税收对企业污染行为进行约束，禁止企业不正当处理生产过程中产生“三废”的行为；同时，推动公民积极参与环境治理，提高全民环境保护意识，逐步形成公众参与环境保护监督管理的制度。地方政府一方面始终把保护环境、实现可持续发展作为社会性规制的重要目标；另一方面充分利用环保行政立法作用，保护环境。

对于体育特色小镇建设运营中的外部性问题，为应对负外部性的发生，坚持产业的生态性，以不破坏生态环境为基本准则，把生态文明理念全面融入小镇建设中，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水等自然资源，强化环境保护和生态修复。同时，建立生态文明考核评价机制，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，以此减少小镇发展对资源的消耗和环境的损害，推动形成自然资源合理利用、保护环境、保护开放空间、发展绿色经济的绿色低碳生产生活方式。

3.3 完善财税政策体系，创新投融资模式

经济基础决定上层建筑，完善和创新投融资模式，对于体育特色小镇高质量发展至关重要，主要有以下两方面的策略。

3.3.1 运用法律手段，完善PPP 投融资模式

首先，加快立法，完善我国PPP 模式法律体系。明确法律责任，履行好法律职责，即明确政府部门和社会资本等相关利益者在体育特色小镇建设合作进程中的权利义务，发挥好政府监督者和合作者的作用。相关法律法规的完善还应着重于规范PPP 项目中的企业运营范围、具体合作方式的细节等。同时上级政府也要为下级政府预留政策调整空间，从而使政策更易得到落实，最终使体育特色小镇建设工作成为市场主导、规律发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

3.3.2 积极调整和创新财税政策，完善资金支持政策体系

一是，PPP 模式对于基础设施建设和公共产品生产有税收政策上的直接减免优惠，这是体育特色小镇存在重复建设、公共资源浪费和房地产化的重要原因之一。为避免房地产化和重复建设导致的公共资源浪费，针对PPP 模式的税收优惠政策应进行适当规制。

二是，对于体育特色小镇建设中出现的政府支出责任困境，可以将PPP 和税收增量融资（Tax Increment Financing，TIF）结合使用。实施“精明增长”的加利福尼亚州的奥克斯纳德县，就曾利用TIF 以筹集基础设施的资金。TIF 不局限于政府现有的财政能力，而是将规划区域内的未来某段时期的税收增量作为PPP 中政府支出责任融资，但税基增长产生的收入在项目期必须回流入区域内，进行再开发。对于产生的税基增长的收入可用于缺口补助、政府付费、补贴企业等方面，为体育特色小镇建设和发展提供财政支持。将PPP 与TIF 进行有机结合尤其对于解决贫困地区小镇建设面临的财力不足但又亟待发展的两难困境有优势。

【注1】内生性政府失灵，是指公共利益与政府成员自身利益发生冲突（矛盾）时，政府成员因保全自身利益而产生的政府失灵现象。