国有资本投资运营公司高质量发展分析

冯子尧

（四川发展（控股）有限责任公司 四川成都 610000）

党的十八届三中全会首次提出国有资本投资、运营公司(以下简称“两类公司”)概念以来，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，成为新一轮国资国企改革的显著特征和主要内容。从2014年起,国家在国家能源集团、国投集团等8家企业开展了国有资本投资公司试点，在中国诚通、中国国新2家企业开展了国有资本运营公司试点。央企试点开始以后，各省市陆续开始了“两类公司”的组建。我国国资国企改革整体上获得了一定的成就。

1 国有资本投资运营公司设立背景

两类公司是按照出资关系以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措，改革的根本任务是推进国有资本布局结构的优化调整。“两类公司”分为两种类型，一种为国有资本投资公司，另一种为国有资本运营公司。国务院国资委统筹考虑各项决策部署，结合央企改革发展现状和问题，研究明确了投资、运营公司功能定位：投资、运营公司都是国有资本市场化运作的专业平台，在功能上各有侧重，投资公司承担培育发展优势产业使命，发挥产业调整、产业整合、产业培育、以融促产功能；运营公司专司国有资本流动重组、布局调整，发挥投资融资、股权运作、金融服务和资产经营功能。

2 国有资本投资运营公司发展中存在的困境

2.1 主业主责不清

国有资本授权经营体制改革上接体制，下接资本运作、企业经营。政府层面的简政放权，意味着出资人与企业的权责边界更加清晰，企业应进一步巩固独立市场主体地位，完善法人治理结构，系统性激发企业活力、创新力和内生动力。但在实际改革过程中，部分“两类公司”没有按照要求进行改革调整，存在不同程度“换瓶不换酒”的“翻牌”现象。具体体现在以下三点：一是截止到2019年底，省级层面的“两类公司”改建达到150余家，其中大部分是从传统地方投融资平台改建为“两类公司”，自身主营主责未发生变化，没有参与到国有资本投资运营之中；二是一些地方通过股权转让、资产划转等方式组建“两类公司”，但“两类公司”对出资企业只有股权关系，股东权利仍由政府部门或相关监管机构直接行使；三是部分地区的“两类公司”是由原来的专业投控型集团改建而来，尽管在改建后被认为是平台型公司，但是其本质上还是一种产业控股集团。以上导致各地“两类公司”数量较多、种类较为繁杂，整体定位存在一定的混乱。

2.2 运营专业能力不足

在“两类公司”的经营管理中，资产证券化、基金投资是重要的国有资本运作手段，具有较强的金融特征。比如国新控股主要是以国有资本风险投资基金为主，设立了包含多种基金的国新基金系，目前所完成的资金筹集已经达到7000亿元，拥有多家金融机构以及类金融机构。从实际情况来看，在地方“两类公司”中，超过九成的“两类公司”设有基金，基金数量往往在3只以上。根据国务院2018年印发的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》所提出的要求，我国“两类公司”建立起清晰、高效以及专业的管控模式，还需要充分结合自身的职能定位对风险管控、资源配置以及绩效评价等事项负责。2019年，国务院国资委印发《关于印发〈国务院国资委授权放权清单(2019年版)〉的通知》，要求各中央企业结合实际贯彻落实。要求各地国资委按照国发〔2019〕9号文件要求，结合实际积极推进本地区国有资本授权经营体制改革，制定授权放权清单，赋予企业更多自主权，促进激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合。这些政策的出台，都要求“两类公司”既要确保授权“接得住”，也要确保自身“管得好”。但根据调查，当前超过95%的“两类公司”中十分缺乏资本运作人才，超过83%的“两类公司”缺乏金融类人才。除了这两种类型的人才外，其他方面如财务、管理等也有一定程度的门槛，人才较为短缺。

2.3 可持续发展能力不足

目前，“两类公司”主要通过国企改组或是股权划拨等方式形成，本身存在业务庞杂、市场化程度不高以及综合实力不强等问题。这主要体现在：一是部分“两类公司”在实际经营过程中埋头关注熟悉的传统业务，忽略了国有企业在国家经济高质量发展转型过程中的战略定位和作用，对产业投资引领和重组整合的理解不够透彻、未找到合适的商业模式；二是较多“两类公司”由政府投融资平台公司转型发展而来，仍承担着为地方基础建设融资的重要任务。但由于融资需求庞大，导致这些“两类公司”资金链往往十分紧张，整体持续发展能力较低；三是相较一般性产业公司，“两类公司”无论是在运营目标还是模式方面，都存在本质区别。因此，一般产业公司中所使用的考核评价体系在“两类公司”并不适用。但从目前实际发展情况来看，“两类公司”对合适的考核评价机制仍在探索中，距离充分发挥功能性还有较大差距；四是当前各地“两类公司”主要是由当地国资委组建，以服务本地经济为主。在参与其他地区的产业布局或并购时，往往会受到一些政策阻碍。

3 国有资本投资运营公司高质量发展策略

3.1 完善法人治理结构

由于“两类公司”是在国家授权范围内履行国有出资人职责的国有独资公司，因此必须促使公司的治理和党的领导充分结合起来，从而充分发挥出党组织的领导作用，在“两类公司”中落实“双向进入、交叉任职”的领导体制，实现对方向的准确把握、对大局的把控以及对实际事项和程序的落实。通过制订党建实施意见等顶层设计，建立以资本为纽带的党建领导体制，形成常态化廉洁风险防控“大监督”格局。发挥“两类公司”董事会的战略制定、决策发展以及风险防控的作用，促使董事会的选人用人、薪资分配以及重大决策等权利落实，从而促使董事来源渠道不断拓展，实现外部董事超过内部董事的目标。同时，还需要从外部引入更多在战略制定、资本运营等方面的专家，为董事提供更为科学及合理的专业意见。另外，要充分发挥经理层作用，将经营管理自主权交到经理层层面，从而做好经营管理工作，形成奖惩机制，促使经理层能够在党组织的领导下，以公司董事会做出的决策来进行经营管理工作。最后，要理清各种类型治理主体的边界，制定相应的工作规则，从而形成协调的公司治理机制。

3.2 优化集团化管控模式

“两类公司”要想充分履行资本管理的职能，就需要有科学合理的授权放权。第一，“两类公司”需要积极申请授权，从而在遵守相关法律法规的基础上将应该通过企业本身进行自由自主决策的实现归于企业本身。第二，需要促使出资企业授权，从而在不同参股公司属性的基础上，制定不同的管理策略，实现差异管控。管控模式主要包含三个方面，即运营、财务以及战略方面的管控。对于“两类公司”而言，由于运营管控属于强管控，和“两类公司”初衷不相符，因此“两类公司”需要以战略和财务管控为主。具体而言，在实际管控中，控股企业以及核心业务方面，应该更加重视战略管控，充分注意战略整体执行情况。参股企业以及非核心业务需要更加重视财务管控以及投资情况，保障资本的良好流动性和增值等。另外，“两类公司”还需要加强股权代表队伍建设，从而建立起完善的运行机制，促使外派股权代表能够更好地履行职责，最终形成“管资本”的积极股东。

3.3 健全公司总部组织架构

“两类公司”主要是以资本为连接桥梁，在产权基础上，同时在相关法律法规下进行国有资本运作，“两类公司”本身并不会直接从事生产经营活动。“两类公司”的核心在于对资本进行管理。因此，“两类公司”需要健全公司总部组织架构。具体而言，“两类公司”在公司总部需要转变思维，从原来的企业管理思维逐渐转变为资本管理思维，同时要在此基础上建立起适应资本管理职能的组织架构。首先，“两类公司”的总部需要充分遵循资本上移和经营下沉原则，对公司内部的资本运作、布局、收益以及安全等来进行管控，从而获得更好地管控效果。其次，公司需要充分落实企业经营管理责任以及安全生产责任，对公司总部的资本运营、风险管理以及资源分配等职能进行强化。最后，“两类公司”需要在上述基础上设置相应的职能部门，如资本运营部门、股权管理部门等，取消产业管理部门以及经营部门的设置，从而在公司内部打造出资本管理的小总部。

3.4 建立合理的商业模式

对于地方政府而言，“两类公司”是地方政府自身发展以及实现专业化市场运作的国有资本投资运营平台。从当前各个地区“两类公司”试点实际情况来看，在商业模式方面主要是以“融、投、管、退”为主，其中所包含的业务主要包含投资、资产管理、融资以及股权运作等。因此，“两类公司”需要建立起和自身功能定位相适应的商业模式。首先，“两类公司”可以通过市场化运作来试产产融结合，从而促使国有资本整体布局更加合理，进而实现国有资本的保值增值，最后实现从生产经营转变为投资运营。其次，“两类公司”可以在政策允许范围内布局自身的金融业务板块，从而为区域经济发展提供更高质量的金融服务。再次，“两类公司”在投资方面可以采用多类资金的筹措方式，以此在符合地方发展战略的基础上，完成政府政策性任务，从而更好地带动社会资本促进国企改革以及促进区域经济发展。最后，“两类公司”应借助基金和资产证券化等方式形成资本聚合效应，实现“资金-资产-资本”三态有序转换，最终促使国有资本本身的带动功能得以放大和充分发挥。

3.5 大力引进和激励人才

加强国有资本投资运营工作，必须拥有一支有能力、有经验、懂操作、会管理的人才队伍。深入贯彻学习习近平总书记在中央人才工作会议上的重要讲话精神，坚持“选育管用”一体推进，一方面根据企业人才短板，放眼全市场进行人才选聘，列出高端人才清单，定向引进一批领军人才和创新团队。另一方面加大内部人才培养，采取多种方式建立健全源头培养、跟踪培养、全程培养的多层次内部人才培养体系。同时，探索建立股权激励、项目跟投、超额利润分享、适当的薪酬递延、强化刚性考核、能上能下等考核和激励机制，完善适应企业发展的市场化激励约束机制。

3.6 提升“四大能力”

首先，“两类公司”需要提升自身科学治理能力。“两类公司”是政府进行国有资本优化的重要平台，因此必须实现科学治理，帮助“两类公司”有更为牢固的根基。“两类公司”需要建立权责对等、有效制衡的监督机制，提升公司治理能力，实现治理体系现代化。同时要以创新文本，完善视察规划机制和评价考核体系。其次，“两类公司”需要提升技术创新能力。“两类公司”一是要强化自身自主创新能力，从而提高本身的综合能力，实现高质量发展；二是要将资金投入研发中，以此来填补技术空白。再次，“两类公司”需要提升优化布局能力。“两类公司”需要充分改善自身的产业结构和生产方式，同时要和其他企业紧密合作，从而提升优化布局能力。最后，“两类公司”需要提升自身运营发展能力。“两类公司”以“管资本”为主，因此需要丰富自身的运作资源以及工具，从而提升产业集中和专业化程度。

4 结语

实现“两类公司”的高质量发展，需要在明确当前存在问题的基础上，找到相应地高质量发展策略，提升自身综合能力，从而为实现高质量发展提供良好基础。同时，国家也需要重视资本化市场发展，引导社会形成良好的价值投资氛围，从而支撑“两类公司”实现高质量发展。