怀化市全面推行林长制的实践与探索

杨善为， 杨万里*， 李雯， 余拓， 郭金平

(1.怀化市林业局，湖南 怀化 418000；2.怀化市林业科学研究所，湖南 怀化 418000)

中共中央、国务院高度重视林长制改革。党的十八大将生态文明建设提升到治国理政的空前地位，党的十九大对加快生态文明建设的体制改革进行了全面部署，为新时代生态文明建设指明了路径。2020年8月，习近平总书记亲临安徽省考察，作出落实林长制的重要指示，2020年10月，党的十九届五中全会明确提出“要推行林长制”。林业是生态文明建设的载体，在解决日益严峻的生态环境问题中承担着重要职责，林草是人类生存和发展的命脉根本，在生态文明建设中具有重要价值。近年来，党中央赋予林业的任务和责任越来越多、越来越重，而林业部门有存在弱化边缘化的倾向，导致现行的林业体制机制难以适应生态文明建设的新要求新形势，顺势而生的林长制能有效解决林草资源保护的内生动力问题。实施林长制是深化生态文明创新制度，也是生态文明建设纵深发展的急迫需求，实施林长制就是将生态保护作为核心任务，将传统林业上升到绿色发展和生态文明的战略高度，从制度建设入手，压实各级党委政府责任，形成可持续运行的生态保护长效机制[1]。

1 林长制改革背景

1.1 林长制改革历程

2016年8月，“山长制”工作实施方案在江西省抚州市首次下发，设立市、县、乡、村四级“山长”，建立健全森林草原资源保护发展的长效机制，“山长制”是林长制前身。同月，江西省武宁县第十四次党代会决定探索建立“林长制”，林长制概念被首次提出，武宁县于2017年4月出台林长制工作实施方案，首次在全国推行林长制改革工作。2017年9月，安徽省在全国省级层面首先出台关于建立林长制的意见，全省实施林长制工作。截至2019年底，全国已有21个省(市、区)实行林长制改革试点。2019年12月，修订实施的《森林法》首次提出“建立林长制”，提供了林长制改革的法律依据。2020年10月，国家“十四五”规划以及2035年远景目标对“推行林长制”作了详细部署。2020年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式出台《关于全面推行林长制的意见》，自此，全国林长制改革工作全面实施。

1.2 林长制改革经验

从2016年提出林长制概念开始，试点地区不断总结改革经验，创新制度建设，不断深化和健全林长制改革内涵，林长制改革已初见成效。安徽省通过加强顶层设计，建立改革制度体系、构建五级林长领导体系、创建“五绿”任务体系、构建考评督导机制、聚焦“五绿”取得良好效果[2]。江西省将森林保护的中心向源头转移，重点构建村级林长、专职护林人员、基层监管人员为主的林草资源“一长两员”源头管护机制，创建“省级筹划、市级协调、县级推进、乡级管理、村级实施”的林草资源管护体系，摸索赋有区域特色、机制完善的林草生态文明建设体系[3]。合肥市以重点项目为林长制的主要抓手，明确“绿色之都、生态之城”一个目标，坚持“林长制规划”“重点项目建设规划”二个规划，突出“体系化、项目化、制度化”三个建设，统筹与“两山理论”“重点项目”“乡村振兴”“五绿工程”四个结合，构建“会议、通报、提示、督查、公示”五个机制，为推行林长提供了先行路径[4]。安庆市林长制改革将林草资源管护网格化，实现各项林业工作封闭式的源头管理，极大增强林长制改革的管理实施成效，实现“分区、分级、分块”、协同化、差异化管理模式[5]。先行先试的省、市通过探索、创新和实践为林长制改革积累大量的可借鉴和参考的经验和路径，为全面推行林长制夯实了基础。

2 怀化市全面推行林长制改革实践

怀化市辖13个县市区，总人口达458万，境内森林资源丰富，是我国九大生态良好区域之一。全市活立木蓄积量9 789×107m3，森林覆盖率71.04%，林业用地面积2.033×106hm2，有林地面积1.839×106hm2，四项主要指标均列全省第一，是湖南省第一林业大市。怀化市具有显著的生态优势，在湖南省率先推行林长制，是因为怀化市林业发展过程就是改革创新发展的过程。1995年被原国家林业部确定为全国林业改革试验区，相继在全国、全省率先实施系列改革试验，包括山林股份制、集体林权制度改革、国有林场改革、林业育林基金征收制度改革、林业行政管理体制等。近年来，怀化市林业进入新的发展时期，林业改革仍然在继续。全面推行林长制，目的就是要推进怀化市现代林业的高质量跨越式发展，真正将生态优势转变为产业发展优势，促进5省边区生态文明中心城市的建设，牢牢构筑湖南省西部生态屏障。

怀化市从2020年开始积极谋划和部署林长制改革，通过对试点省、市考察学习，设立试点县进行探索，2021年7月15日，湖南省市级第一个印发《全面推行林长制工作实施方案》，下发了市级林长巡林、林长会议、工作督查、信息公开、工作交办、工作通报等多项制度，迅速构建林长制责任体系、组织体系、考评体系、制度体系，在全市全面推进实施林长制改革工作。到目前，怀化共设立各级林长6 790名，其中设立市级林长14名、县级林长289名、乡级林长1 307名、村级林长5 180名，树立林长制公示牌805块，各类林长制规章制度上墙3 918块，整合落实护林员9 050名，监管员1 510名，执法员621名，全面构建林长+护林员+监督员+执法员的“一长三员”的全覆盖网格化护林队伍和监管机制，呈现出一级抓一级、层层抓落实的良好态势，为湖南省全面推行林长制改革提供了经验和路径，打造出“怀化样板”。

3 怀化市林长制改革探索与创新

3.1 先行先试积累改革经验

怀化市将林长制改革作为“2021年十大改革攻坚行动”之一，在基于靖州苗族侗族自治县省级林长制改革试点基础上，又将新晃侗族自治县、芷江侗族自治县列为市级试点县。通过试点探索，靖州苗族侗族自治县建立全省首个全县域覆盖的“一键掌控”林长制智慧平台。全县652名护林员，一旦发现森林火灾、病虫害隐患和乱砍乱伐现象，可第一时间拍照上传到林长APP,通知林长。芷江侗族自治县探索了组织保障“防护林”、增植扩绿“常青林”、造福群众“效益林”的体制机制，全力打造“多功能林业”，持续释放林长制发展“红利”。新晃侗族自治县扎实推进全民化生态责任、全域化生态保护、全链条生态修复、全方位生态惠民。怀化市在试点改革经验的基础上，结合实际在湖南省率先出台林长制实施方案、率先召开林长制动员会议、率先成立林长制工作委员会、率先将市林长办设立为常设机构。为全省全面推行林长制积累了可借鉴、可复制、可推广的经验做法。

3.2 构建高规格组织体系

怀化市紧抓林长制治理主体中“长”这个关键，构建最高规格市、县、乡、村四级纵向组织体系。建立市级总林长由怀化市委书记担任，第一副总林长由市长担任，副总林长由市委副书记、常务副市长和分管副市长担任，林长由市人大、市政协、政法委、组织部、军分区等主要负责同志担任，总督察长由市纪委书记担任。13个县(市、区)都对应安排1名市级常委担任市级林长，分别负责一个县(市、区)的林长制工作，保障所负责县(市、区)林长制的实施。构建全覆盖的横向协作体系，全市37个市直单位组建市林长制工作委员会，市委副书记兼任林长制工作委员会办公室主任，成员单位主要负责人任委员，增配全额事业编制7名，抽调精干力量集中办公。县、乡、村参照市级组织架构成立相应领导机构，实现市、县、乡、村四级党委主要负责人共抓责任落实，全面夯实党委政府第一责任、属地管理责任、部门协同配合责任。构建了市级林长管督导、县级林长管推进、乡镇和村级林长管落实的领导组织体系(见图1)。

图1 怀化市林长制组织体系Figure 1 Organization system of forest head system in Huaihua City

3.3 强化“一长三员”源头管护

森林资源保护重点在“最后一公里”，怀化市通过夯实基层治理基础，强化队伍能力建设，构建了“一长三员”分区负责的网格化管护体系。科学合理划分“三员”源头管理网络，确保每一个管护网格都有对应的护林员、监管员和执法员，实现全覆盖的网格化森林资源源头管护格局。将公益林护林员、生态护林员和防火护林员进行统一整合，全市组建了一只9 000余人的护林队伍。在机构改革取消基层林业站的大背景下，怀化市以林长制改革为契机组建乡镇林长办，重新搭建每个乡镇至少3～5人的基层林业工作机构，着力落实乡镇林业有毒有害和防火补贴，稳定了懂技术、懂管理的监管员队伍，强化了基层林业管理和森林保护的技术和监管支撑。以乡镇综合执法队伍为主、县级林业执法队伍为辅实现网格执法员全覆盖，做到第一时间发现和处置森林火情和灾情、第一时间制止和查处违法破坏行为，把森林资源保护落实到每一片山林，落实到“最后一公里”。

3.4 打造林业生态产业升级版

怀化市以林长制改革为契机，坚持走绿色发展之路，大力推进生态价值转化，促进林业生态产业的升级，将林业生态优势转变为经济优势，怀化市兼顾保护和发展，统筹生态功能转移支付资金5 000万元，设立林业产业发展专项资金。以打造林业生态产业升级版为中心，强化森林培育，巩固林业产业发展基础。以“碳达峰、碳中和”的总体目标为中心，为实现千亿林业产值目标，打造油茶、竹木加工、森林旅游与康养、林下经济、苗木花卉“五大产业提升行动”，持续推进三大基地建设，将速生丰产林、优质油茶、高产楠竹基地打造成怀化森林资源提质增效的核心保障(见图2)，从而确保森林覆盖率超越71%、活立木蓄积量跨越2×108m3。推动林业新型业态培育，依托丰富的森林资源优势和五溪文化浓郁的苗乡侗寨特色民族资源，发展生态文化创意林业产业，推动民族生态文化的价值转换，形成产销经营一体化网络。迅速推进20×105hm2国家储备林项目建设，力争将怀化市全域纳入全省林业碳汇试点和国家生态产品价值实现试点，推动林业生态价值实现，着力打造林业生态经济新的增长点。

图2 “五大产业提升行动”“三大基地”建设Figure 2 “Five industries promotion action” and “three bases” construction

4 怀化市林长制改革面临的问题

怀化市林长制改革虽然走在全省前列，但改革空间仍然很大，改革制度仍需进一步完善，林业生态产业发展后劲不足，生态产品价值实现能力不强，林业队伍建设急需加强，正处于改革攻坚相持阶段，任务依然艰巨。

4.1 林长制改革机制有待进一步完善

怀化市林长制实施方案中只提出了2035年远景，缺乏分年度或阶段性具体目标任务，出现目标过于粗放、缺乏改革特色、责任不明晰等问题，存在借鉴其他地方林长制改革形式和模式的趋势。相关体系构建需深入完善，制度的适应性不足，有待进一步健全。林长制办公室多为临时机构，工作人员不固定，管理水平和经费保障不足。协作部门管理协调难度高，还没有形成完整的管理体系，长效机制还未健全。

4.2 基层林业工作队伍能力建设滞后

随着林业治理体系的不断完善，基层林业管理和执法队伍能力建设相对滞后。特别是县级林业部门普遍年龄结构严重老化，部分县市区已经十多年没有新鲜血液输入，乡镇基层林业站转隶到政府，林业管理服务人员大幅减少，林业基层管理服务职能弱化。森林公安转隶公安局，大部分林业行政案件查处工作由森林公安完成，转隶后，基层林业执法工作任务比以往繁重，乡镇林业执法和技术力量严重不足，这些都导致森林保护和管理质量不高。

4.3 林业生态事业思想认识不足

林业属于高投入、长周期、重生态效益的行业，近年来随着政府机构的不断深化，林业部门转由自然资源管理，在党委政府工作中逐渐边缘化，林业建设的财政支持和投入相比其他部门明显要少，存在林业建设给其他经济发展项目让路的现象。目前生态文明思想正在大力传播，但生态文明建设真正落实的不够，林业在生态文明建设中的基础性、战略性地位没有完全体现。部分林业干部职工对林长制工作的思想认识不够，认为林长制工作仍是林业部门的一家的工作，开展工作的动力和热情不足，存在消极等待思想。

4.4 基础建设薄弱，生态产品价值实现能力不强

怀化市生态资源丰富，但林业生态价值转化能力不足。林业生态产业基础薄弱，产业相对落后，产业发展动力不足。林业科研和科技创新能力不强，林业科技成果转化率不高，林业生态产业发展科技支撑不足，生态产品加工技术落后，品牌意识不强。林业生态产品供应链不完善，缺乏规模效应。林业制度、金融改革成效不明显，这些都导致怀化市绿水青山转化为金山银山难度大，林业生态红利未完全释放，进一步深化林业改革和林业产业升级势在必行。

5 怀化市林长制改革主要思路

5.1 深入完善法规制度保障

安徽省通过立法方式确立了林长制的法律地位，形成了完善的法律规范，实现了对森林资源保护和发展的法制保障[2]。怀化市下一步应重点推进林长制改革立法工作，从法治的层面强化生态保护，从制度的层面加强组织领导，从战略的层面积极统筹谋划，并且确定各级林长的责任区域，进一步分解其目标和细化任务，明确时间节点，分年度分阶段细化森林蓄积量、森林覆盖率、湿地保护率、林地保有量等目标，建立健全针对林长制考评细则和激励问责制度，实现林长制改革保障法治化、组织制度化、目标明确化、考评精准化，全方位保障林长制改革的落地见效。

5.2 健全和完善保障措施

确保落实实施林长制的工作经费，尤其将县、乡两级林长制及林业工作保障到位，各级财政应主动将必要的工作经费纳入预算计划。推动全部森林植被恢复费和一定比例的重点生态功能区转移支付资金用于林业生态建设，以解决林业生态建设资金紧张和短缺问题[6]。引进外资项目、支持金融机构等积极参与森林资源保护和林业产业建设。强化林业人才队伍保障，大力推进县级林业专业技术人才引进和培养。完善工作机构设置，保障市、县、乡级林长办机构稳定、人员充实，强化基层林业服务机构建设，抓好一线护林员队伍建设，确保一山一林管理到位。

5.3 强化科技支撑助推林长制

加快推进林长制智慧系统建设，运用“互联网+”、大数据等新一代信息技术，通过数据共享、部门协同、多级联动实现森林资源、林长体系、任务目标等信息化监管。进一步强化科技对林业生态产业发展的支撑，持续开展林业柔性人才引进，抢占林业产业发展先机。积极推动与林业高校、科研院所的深入合作，采取“清单式+项目式”方式推进合作项目实施，开展林业生态产业技术研究，促进科技成果转化，推动林业产业转型升级，助力“五大产业提升行动”，尽快实现林业千亿产业目标。

5.4 加速推进生态价值实现和转化

怀化市属于生态高地、经济洼地的典型地区，在保护好森林资源的基础上，要充分发展好林业生态产业，推进生态价值实现和转化。鼓励开发高附加值的生态林产品，搭上怀化市开通中欧班列的“经济快车”。加快发展生态文明旅游、康养、休闲、文旅项目和产业，盘活绿色资产，做深推实国家储备林项目，积极开展森林碳汇项目建设省级试点和国家级生态产品价值实现示范区建设。大力推进集体林业改革，引导林权规范流转，继续深化林权抵押贷款，成立林权收储担保机构，健全林权交易平台，实现资源变资产、活树变活钱的目标，推进林业生态产品价值向经济价值的转化[7-8]。