管办分离背景下地方足协的发展困境与改革路向

赵德宁

（山西工程技术学院体育部，山西阳泉045000）

从2015年3月《中国足球改革发展总体方案》的出台，到2017年1月国家体育总局足球运动管理中心的注销，中国足协已摆脱“管办不分”的困境，成为独立的社团法人。与此同时，地方足协参照中国足协改革，也纷纷进行实体化、自治化改革。但由于资源缺乏、自主造血能力不足等因素的制约，管办分离之后的地方足协难免面临诸多生存与发展困境。深入剖析地方足协存在的发展困境及其深层次根源，进一步探寻其改革路向，对于推动地方足协深化改革和健康发展，进而实现我国足球发展的远景目标具有重要意义。

1 地方足协管办分离及改革现状

何谓管办分离？在西方社会，其内涵主要是转变政府职能，把政府职能定位于“掌舵”而非“划桨”［1］。但在中国特色社会主义背景下，管办分离有其特殊的内涵。虽然国外相关理论与实践具有参考、启发和借鉴意义，但不可等同视之。基于不同行业、不同领域的实际情况，学界对这一概念的理解和界定也不尽相同，或认为是“管理与运营的分开”，或认为是“公共管理者与出资人职能的分开”，或认为是“政府与公立公共服务机构的分离”，或认为是“监管权、所有权与运营权的分开”等［2］，这表明管办分离具有多层含义。具体到中国足协改革，管办分离主要是指足协与体育行政部门“脱钩”，“改变中国足球协会与体育总局足球运动管理中心两块牌子、一套人马的组织构架”，使中国足协“在内部机构设置、工作计划制订、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权”［3］，这对于中国足球持续健康发展具有极其重要的意义。正如华南师范大学卢元镇教授所指出的，这“符合中国社会管理体制改革的大方向，符合世界足球运动发展的主潮流，可以避免行政干预，集中专业智慧，提高足球发展的自主性和创造性”。

为促进地方足协实现管办分离和改革发展，国家先后出台了《中国足球改革总体发展方案》《中国足球协会调整改革方案》《中国足球中长期发展规划（2016─2050）》，均把地方足协的改革作为足球体制改革的重要内容；中国足协先后制定了《中国足球协会2020行动计划》《中国足球改革发展试点工作的方案》《关于推进地方足球协会调整改革的指导意见》，对地方足协改革提出了详细而又具有可操作性的规定和要求。为落实国家战略部署和要求，浙江、陕西、内蒙古、湖北、河南、河北等省份根据本地实际情况发布了规范性文件（见表1）。这些规范性文件具有共性因素，如：推进省级足协的改革，省级足协拥有在内部机构设置、工作计划制订、财务和薪酬管理、人事管理等方面的独立自主权；健全协会管理体系，要求省以下的市县、行业足球协会参照省级足协改建，承担本市县、本行业的会员组织建设、竞赛、培训、各类足球活动开展、宣传等职责；要求内部管理体制按照社团法人机制运行等。这些文件又有个性措施，如：浙江省规定了足协改革的保障性措施，包括实行财务公开、鼓励省足协承接政府购买服务；湖北省首次规定了湖北省足协与武汉市足协的关系，为省级协会与城市协会的关系问题做了典范；河北省首次规定了积极推进省体育局足球管理中心由事业单位向社团常设办事机构（足协秘书处）转变；海南省首次规定了积极吸收企业家、律师等各方代表成为省足协会员。这些共性和个性改革措施说明现有的地方足协改革措施既能兼顾足协改革中的共性难题，又可以考虑本地的实际情况，比较客观真实地反映了各地改革的现状，有利于加快地方足协改革的步伐。截至2017年3月，全国已经有3/4地方足协完成了与地方体育局的“脱钩”［4］。

表1 关于地方足协改革的文件与内容Table 1 Documents and contents on the reform of local football associations

2 管办分离背景下地方足协的发展困境及致因分析

2.1 发展困境

“脱钩”体育行政部门而走向实体化，足协的改革与发展依赖于一定的基础和条件。广州市体育局原局长刘江南认为，管办分离后地方足协的发展必须有“人、事、权、钱和场所”［5］，如果缺乏这“五有”，地方足协便难以生存，更谈不上发展。事实上，这“五有”恰恰正是当下地方足协面临的困境。

在“人”的问题上，地方足协缺乏优秀专业管理人才。在改革之前，就省级足协而言，其专职人员配备多数为7～8人，且其任务指标多限于以全运会为目的，加之有体育行政部门的支持，省级足协可以勉强运行；但在其走向实体化之后，由于职能和地方足球事务的增加，原有的人员配备显然不能满足地方足协的发展。而由于优秀专业管理人才的缺乏，加之资源受限，使得许多地方足协陷入了生存困境。例如，中国足协下属46个会员协会，有2/3的地方协会处于瘫痪状态［6］。虽然，管办分离改革赋予了地方足协极大的自主权，地方足协在人员的配备上，不再受行政因素的制约，可以面向社会招聘需要的人才，但由于足球运动有其内在规律和特殊性，不仅要求管理人才在足球领域有一定的专业积累和人脉，还需要在战略决策、运营管理、行政法规等各方面具备一定的专业知识储备。而其他行业的优秀管理者未必适应足协的管理工作，退役球员由于缺乏社会实践也未必能成为足协的行家里手。也就是说，地方足协对于优秀专业管理人才不足的问题并非能在短时间内解决。

在“事”的问题上，地方足协缺乏优质赛事资源。中国足协拥有中超、中甲等品牌赛事资源。相比之下，地方足协则缺乏优质赛事资源，而优质赛事资源匮乏，就会给“造血”能力本来就不强的地方足协带来严峻挑战。中国足协前主席蔡振华指出，组织竞赛是作为独立社团的地方足协生存发展的基本路径，也是提高竞技水平、推动事业发展的最有效工具。由于习惯于行政性依赖，加之缺乏开拓市场的勇气，使得地方足协在独立办赛、办活动的能力上还有所欠缺。2015年，上海市体育局以公开竞标的方式选择市民运动会的承办单位，包括足协在内的1/2以上的市级单项体育协会均未获得办赛权，更多的办赛权被“体制外”的体育社会组织夺得。这说明，在市场经济条件下，谁有能力就由谁来办赛事活动；谁能办出高质量的赛事活动，谁才能拥有更广泛的社会认同度、更广阔的生存空间。目前，部分省级足协通过“转事权”，从体育行政部门手中“接过来”有关足球的事情，但如何推进会员建设、建立完善的竞赛体系、打造品牌赛事，还需要结合实际进行探索和实践。

在“权”的问题上，地方足协协调难度加大。管办分离之后，虽然地方足协在内部机构设置、财务薪酬、人事管理等方面拥有完全自主权，但同时也意味着地方足协失去了政府部门这个身份，不再拥有行政上的优势与便利。地方足协相关资源较少，大多数资源掌握在政府手中，如何利用这些资源，需要地方足协与政府协调。例如，地方足协修建球场、开展校园足球等问题方面，需要与教育、体育等多个部门协商；举办赛事，需要政府提供场地和安保服务等。如果离开政府的支持和帮助，地方足协改革和发展的难度无疑会大大增加，特别是对经济相对落后或者足球基础较弱的地区，地方足协可为之事本来就不多，离开政府的“庇护”，能做之事就会更少，而少做事、不作为又会导致其“无位”。换言之，“脱钩”之后的地方足协依然离不开政府的支持与帮助。事实上，管办分离并不意味着政府对地方足协“撒手不管”，作为地方足协改革发展的指导者、监管者、服务者，政府理应在资源、赛事活动审批、赛事安保等方面给予大力支持。

在“钱”的问题上，地方足协“自筹自支”面临诸多困难。在政社分开的改革背景下，地方足协由之前的政府预算单位转变成一个自收自支的民间非营利组织，换言之，地方足协获得资金的来源发生了变化，由之前作为政府附属机构的一部分，资金主要来源于地方财政拨款，变为现在的社会自治组织，资金要由自己来筹集。这是“管办分离、依法自治”改革原则定位的必然要求，但地方足协在管办分离之后，要想筹集足够的经费，实现自我生存和发展，显然还面临不少困难。以成都足协为例，管办分离之后，成都足协虽然核定正式编制16个，实际只用了8个，聘用了80多名员工，拥有6支球队，一年的运营成本最少需要1 500万元。而在改革之前，运营费用主要依靠政府财政拨款和协会项目创收；在管办分离之后，成都足协几乎“断粮”，甚至连续3个月“发不出工资”［7］。省级足协如此，省以下的地方足协就更可想而知了。

在“场所”的问题上，地方足协缺乏足球场地。场地设施是地方足协生存和发展的物质基础，没有这一基础，赛事活动运行、专业人才建设、市场力量参与等都无法有效进行。目前，省市一级足协缺乏场地等资产和资源，而且城市球场缺乏统一协调，资源利用率偏低，难以实现规模效应。例如，重庆市大渡口区足协虽然形成了足协杯赛、7人制机关杯赛、中老年足球邀请赛3个联赛体系，却没有自己的足球场地，联赛中每场比赛都是租用学校的场地，一旦遇到学校开展活动，联赛便被迫中断。更为重要的是，由于缺乏场地等固定资产，加之缺乏政府的有力支持，地方足协难以培育和打造地方足球产业，而没了产业，足球事业便失去了应有的支撑。

2.2 归因分析

地方足协改革发展面临的上述困境，有着深厚的历史根源。

第一，从历史角度看，地方足协按照“自上而下”建构，且内嵌于地方政府，具有双重套嵌性［8］。在计划经济体制之下，我国建构了“条块结合”的行政组织架构，这一架构有利于整合社会资源，有利于集中力量办大事。体育资源、权力配置以政府为主导，并形成了“通过国家纵向管理模式，实现国家竞技体育战略的层级代理关系”［9］。地方政府一方面积极争取上级资源在本地、本部门的优先配置，另一方面又积极发挥本地、本部门的优势资源并力阻其外流。在此背景下，地方足协具有明显的双重套嵌性：在与政府的关系上，它既是准行政部门，又是社会组织，其“组织架构上套嵌于行政体制之中”；在体育领域的公共关系竞争格局中，它又“充当地方利益代表镶嵌在国家足球竞技发展体系之中”［10］。正是由于这种双重套嵌性，使得地方足协的经费、人事甚至工作职能均由政府主导，而缺乏自治机制。由此可见，我国地方足协发展进路不同于西方国家：西方国家的体育社团经历漫长的发展过程，在自我生存和自身能力建设方面并不依赖于政府；而我国体育社团从设立之初就是政府的附属机构，在自我生存与发展方面完全依赖于政府。发展进路的不同在制度设计方面应当有所体现，地方足协与地方体育局脱钩后，在自我生存与自我发展方面仍然依赖于政府的支持。

第二，从法律角度看，我国法律对以地方足协为代表的体育社团在自身市场经营权方面设置了诸多的障碍，影响了地方足协自我生存的能力［11］。一是，地方足协作为非营利性的社团法人，在应然意义上应当享有相当充分的市场经营权。然而，包括《体育法》在内的现行法律法规对体育社团的市场经营权只做出了相当模糊的规定；《社会团体登记管理条例》与一些部门规范性文件又做出了相互矛盾的规定。这些模糊与相互矛盾的规定导致地方足协市场经营权的内涵不明确，使地方足协的市场经营活动缺乏法律依据，限制了地方足协依靠自身的经营活动获得自治所需资金来源的能力。二是，政府对地方足协的扶持有两种，即政府购买地方足协的服务与政府通过行政给付的方式支持地方足协的发展，不同法律定位意味着不同法律制度的适用。在实践中，政府经常混淆这两种方式的区别，有时本应通过政府购买服务的制度来支持地方足协的发展，地方政府却通过内部购买等行政给付方式支持地方足协的发展。这种购买方式没有考虑到地方足协在现阶段的发展困境，既破坏了地方足协的自治，也使政府购买的目标难以实现。三是，随着《全国体育竞赛管理办法（试行）》的废除，中央层面的赛事审批被取消了，然而，地方层面的体育赛事审批却没有全部取消，仍然有大部分的省市没有取消体育赛事的审批制度。这其中既有立法的原因，也有地方利益、部门利益的原因。因此，如何破解立法中的难题，准确定位地方足协在地方赛事治理体系中的作用，是地方足协改革的关键法律问题之一。四是，以地方足协为代表的体育社团立法亟待完善，《体育法》《社会团体登记管理条例》《民法总则》都没有对体育社团、社会团体、非营利组织法人内部的治理体制机制做出明确的规定，法律层面的模糊也导致了实践中各个地方足协在内部治理体制机制上存在着诸多的弊端。

第三，从自身角度看，地方足协生存发展依赖于政府也与地方足协自身的特殊性相关。中国足协是中国所有职业联赛赛事所有权的拥有者，在赛事转播权、赞助权、冠名权等方面可以利用市场开发获得大量的收入，加之中国足协是《体育法》授权的管理全国体育竞赛的组织，拥有一定的权力资源，实现自我造血和生存不是什么难事；但地方足协却有所不同，地方足协尤其是市县级地方足协既没有职业联赛的平台、实现自我生存的固定资本，也没有《体育法》授权的权力资源，能够实现自我造血、自我生存的资源少之又少。

3 管办分离背景下地方足协的改革路向与对策选择

3.1 重构政府与地方足协的关系

理顺和优化政府与市场、政府与社会的关系，是新时代背景下推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在此背景下，中国足协改革首先向“政社不分、管办不分”“革命”，试图理顺政府与市场、政府与社会的关系［12］；但由于地方足协的双重套嵌性，其改革并不仅仅在于“去行政化”，一方面需要管办分离，另一方面则需要解除捆绑其发展的政府之间的竞争关系；要解除政府之间的竞争关系，则意味着政府改革的完善，而在目前政府改革尚不完善的情况下，一味强调“管办分离”，则会导致地方协会运行机理的异化。这是因为，地方足协改革不仅在于解决它和政府以及相关利益主体的职能定位问题，更要解决自身完善和发展问题。上文地方足协面临的种种困境，其中的一个重要原因，正是没有解决好自身建设和自身发展问题。由此可以看出，地方足协改革并非是边界清楚、路径单一的专项改革，而是涉及多层面、多领域的综合性改革。也就是说，地方足协改革与发展依然离不开政府的支持，不可以一味强调“管办分离”。

那么，我们该如何重构两者之间的关系？新时代背景下的体育改革，其目的在于建构与体育强国建设目标相匹配的“强国家强社会”的双强模式，即形成政府与体育社会组织彼此增权、互相合作、利益协同、互动发展的理想样态。而要实现这一理想样态，就需要政府转变“奥运争光”战略下的理念和思维，把工作重点转向社会足球、校园足球，并与地方足协相对接，下放权力，让地方足协真正成为地方足球发展的代理人，而不是“政府利益的代表”。目前，一些地方政府对此进行了积极有效的探索，例如：浙江省政府提出，鼓励省足球协会积极承接政府购买服务，并在依法和获得政府的政策支持引导下，提升自主发展、自我管理、筹集资金和社会服务等能力；山西省政府提出，凡是省足协接得住、管得了的事务都要交给省足协管理。

3.2 提升地方足协“造血”和服务能力

地方足协的管办分离改革，其目的是优化政府与市场、政府与社会的关系，推动地方足协从服务政府向服务社会转变；而真正实现这一职能定位的转变，就需要资源和权力社会化，通过谋求社会供给来获得发展。但问题是，地方足协的“人、事、权、钱和场所”均依附于政府，缺乏自我“造血”能力。倘若一味强调“管办分离”，对地方足协强行“断奶”，势必把地方足协推向“死亡”边缘，既背离改革的初衷，也难以实现改革的目标。因此，在强调地方足协要提高自我“造血”能力的同时，也必须注重发挥政府的支持作用。

在自我生存与发展方面，地方足协既应积极开展不以营利为目的的经营活动，也应构建以地方足协为中心的足球赛事治理模式。《中国足球改革发展试点工作的方案》提出，“地方会员协会的核心任务是构建‘成人业余联赛─青少年联赛─校园足球’的结构，其赛制模式为‘周末联赛制’，形成整体发展的主体框架，既为参与足球活动的群体搭建平台，更为优秀足球人才搭建成长平台。”可见，地方足协在地方足球赛事治理中占有十分重要的地位，而商业性、群众性体育赛事审批的取消为地方足协发挥赛事治理的中心作用破除了法律障碍并提供了更多的机会。可以预见的是将来会有大量的商业性、群众性足球赛事要举办，教练员和裁判员的培训以及赛事的管理就成为地方足协主要的工作任务。因此，地方足协应以各种足球赛事的开展为中心，以足球赛事为活动平台，做好各级各类足球赛事的服务工作，加强对足球裁判员、教练员的培训、监督足球赛事活动依法进行，切实做好普及发展足球运动的职责。以广州市为例，2016年广州足协着力建构完善城市竞赛体系，承办比赛超过6 000场，其中职业足球赛事只占94场，更多的是草根足球、社会足球、青少年足球和校园足球的比赛，吸引了越来越多的赞助商；首创专业教练进校园活动，实现了让500所学校、5 000支足球队、50 000个孩子参加足球训练的计划［13］。而社会足球和校园足球的发展，有利于为足球的发展培育土壤、营造氛围，从根本上改变足球发展的模式和价值观。

在政府支持方面，首先，应推进政府购买服务。地方足协的发展仍然离不开政府支持，这与地方足协自治并不冲突。政府可以通过购买地方足协服务的方式扶持地方足协发展，使地方足协在提供服务的过程中获得生存所需要的资金，并锻炼自己的办事能力［14］。政府应将地方足协能以自己实力完成的公共服务转移出去，既要达成政府购买服务的目标，也要体现对地方足协的扶持。政府要定期检查地方足协完成公共服务的情况，将地方足协完成公共服务的结果交由专家、社会等第三方监督主体去评定，迫使地方足协完善自己内部的治理规则，提高办事效率。其次，应加大行政给付［15-18］。虽然地方足协在与地方体育行政部门脱钩后，成为一个自收自支的民间非盈利组织，自身生存发展所需的资金途径是由之前的政府财政拨款变为资金要由自己来筹集［19-22］。但这并不意味着政府就能对地方足协放任不管，政府仍应通过行政给付的方式支持地方足协发展。由于地方足协实体化程度不够，缺乏办公经费、工作场所、专职人员等，在地方足协改革发展初期，政府应当给予地方足协一定的经费资助使其能够运转，并适当地将国有足球场馆划拨给地方足协运营或者将足球场馆的建设纳入政府规划之中，使其能够有资源、有动力推动工作的开展。在地方足协有了一定的生存能力后，政府应当减少行政给付的数量，更多采用政府购买服务的方式。

3.3 建立和完善相关政策法规支持体系

地方足协改革成功与否还需要地方政府各个部门提供一系列的保障措施，体育行政部门所能提供给地方足协的资源有限，还需要工商、财政、民政等部门给予税收、财政等政策优惠。《中国足球改革发展总体方案》明确要求，“各级政府应当加大对足球的投入，根据事权划分主要用于场地建设、校园足球、青少年足球、女子足球、国家队建设、教学科研等方面。体育、教育等部门在安排相关经费时，应当对足球改革发展给予倾斜。”地方足协作为足球改革发展的关键一环，应当享受国家特殊政策优惠。对此，一些地方政府正在研究制定相关政策，支持地方足协改革与发展。如：浙江省要求各级政府把足球改革发展纳入议事日程，体育、教育等部门在安排相关经费时，对足球改革发展给予倾斜；探索建立政府支持、市场参与、多方筹措支持足球发展的经费投入机制，引导依法规范设立足球发展基金，鼓励各类企事业单位、社会力量和个人捐赠；加大体育彩票公益金支持足球发展力度。湖北省提出，设立湖北足球发展基金，鼓励各类企事业单位、社会力量和个人捐赠以支持足球发展，公益性捐赠资金可依法在计算企业所得税、个人所得税应纳税额时扣除，并要求国土资源、税务、财政、发展改革委等部门落实土地、税收、金融等方面的优惠政策，引导有实力的企业和个人投资足球相关领域。

管办分离之后，地方足协改革与发展还面临诸多法规空白，给实际工作造成诸多困惑。对此，应进一步加强相关法规支持体系建设。在赋权问题上，目前包括《体育法》在内的现行法律法规对体育社团的市场经营权做出了相当模糊的规定；《社会团体登记管理条例》与一些部门规范性文件却又做出了相互矛盾的规定。这些模糊与相互矛盾的规定导致地方足协市场经营权的内涵不明确，使地方足协的市场经营活动缺乏法律依据，限制了地方足协依靠自身的经营活动获得自治所需资金来源的能力。因此，在法律层面上要赋予地方各级足协更多的市场经营权，制定地方性法规或规范性文件，赋予地方各级足协从事相关和不相关市场经营活动的权力。对于与足球运动相关的市场经营活动，应当给予税收优惠；对于与足球运动无关的市场经营活动，应当创立风险控制规则，限制地方足协从事经营活动的范围和规模。对所有相关和不相关市场经营活动获得的收入，应坚持保障非盈利属性的“禁止分配”原则，利用财务公开、第三方审计等保障足协获得的收入不在成员之间分配。

在赋予地方足协权力的同时，还应加强对权力的监督，以确保地方足协权力的健康运行。而对地方足协权力的监督，主要包括两个方面：一方面，加强外部监督。管办分离之后的地方足协并非“绝对自由的真空地带”，还应接受政府的监督。政府应建立完善监督体系，在不干扰地方足协正当权力运行的基础上，体育部门加强对其业务指导和监管，民政、财政等部门应加强登记审查、业务监督管理和执法检查，并探索建立专业化、社会化的第三方监督机制。另一方面，加强内部监督。目前，有的地方足协在内部治理体制上，存在着会员大会虚置问题，比如不能按时召开会员大会、会员大会不能形成有效决议，甚至有的地方足协都没有会员大会机构。此外，还存在监事会缺失问题，地方足协内部没有建立起相应的监督机制，理事会的权力过大，缺乏监事会机构的制约等，这些内部治理的困境严重影响了地方足协职能的发挥。因此，应当建立以会员大会、理事会、监事会为核心的权力机构、执行机构和监督机构以达到相互制衡、相互合作的治理机制。具体来说，会员大会要定期召开，会员大会的议事规则要按民主程序来制定、会员的种类和范围要广泛；理事会的组成人员要体现民主性和专业性，减少政府部门人员，增加足球领域的专业人士、社会人士代表；设置监事会，监督会员大会和理事会做出的决策，监督理事会成员可能的违法行为。

4 结语

中国足球改革是深化中国体育体制改革的突破口。其中，中国足协在中国足球改革中发挥着龙头作用，而地方足协对于健全中国足协管理体制，完善中国足协会员结构发挥着无可替代的重要作用；同时，地方足协又是接受地方政府委托、承担一定公共职能的社会组织，对于地方足球事务的治理起着重要作用。对地方足协发展的支持已经不只是足球协会内部的事项，而是政府必须高度重视的事项。在管办分离背景下，地方足协改革与发展在“人、事、权、钱和场所”等方面还面临着诸多困境，其根源既有深厚的历史因素，也有现实法律层面的制约。因此，对于地方足协的发展，地方政府应给予政策上的特殊优待和法律上的有力支持，使其能够有资源、有经费、有动力推动自身改革与发展，使之更好地服务社会足球、校园足球和广大足球爱好者，为中国足球事业的持续健康发展提供有力支撑。