我国农村公共体育服务供给模式与供给内容研究——以苏北农村为例

孙国友，桑飞鸣

（南京体育学院科研处，江苏南京210014）

党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。2021年4月，中共中央和国务院颁发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要加强基层治理体系和治理能力现代化建设，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。农村公共体育服务体系建设是农村社会治理的重要组成部分，提升农村公共体育服务治理能力是基层治理体系和治理能力现代化建设的重要任务之一。提高农村公共体育服务供给能力，是农村公共体育服务的首要任务。长期以来，农村经济社会发展是我国经济社会发展的薄弱环节，其公共体育服务并未受到应有的重视。

随着城镇化进程的加快，党中央适时提出了“乡村振兴战略”，坚持以人为本的基本原则，将农村居民作为战略实施的关键性要素，促进乡村的精神文明建设，满足农村居民对美好生活的需求。

随着人们生活水平的不断提高，农村居民对生活的质量要求在逐年提高，对公共体育服务需求也在相应提高。对农村公共体育服务供给模式和供给内容进行深入研究，有助于提高公共体育服务供给质量，有效满足农村居民对公共体育服务的需求，促进农村居民身心健康，提升政府健康服务能力，推动农村公共体育服务高质量发展。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

研究以农村公共体育服务供给为研究对象，具体来说，对农村公共体育服务的供给模式发展历史进行梳理，对苏北农村公共体育服务供给内容进行调查分析，并提出相应对策建议。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法

为了解我国农村公共体育服务供给模式的历史演变和苏北农村公共体育服务供给内容，查阅了我国学者关于公共体育服务研究的相关资料，以及盐城、淮安、连云港等市的政府网站、统计年鉴等相关资料，为本研究提供了基础资料。

1.2.2 访谈法

为深入了解苏北地区公共体育服务供给情况，对连云港、宿迁、徐州、盐城和淮安等地区市县体育管理部门负责人就农村公共体育服务供给问题进行访谈。

2 我国农村公共体育服务供给模式嬗变历程

新中国成立以来，我国公共产品供给先后经历过政府供给、私人供给、公私合作、组织与集体供给等4种模式。这些供给模式和当时经济社会发展水平密切相关。我国农村公共体育服务供给和我国其他公共产品供给大体相似。结合特定的历史时间节点与历史背景，可以将我国农村公共体育服务供给模式大致分为3种：新中国成立后到改革开放前的政府单一供给模式；改革开放后到21世纪初期的政府与市场相结合的供给模式；新时期的政府为主体的多元化供给模式［1］。

2.1 政府单一供给模式

新中国成立后，鉴于当时的国际国内形势，国家确定优先发展重工业的赶超战略，资源由国家集中统一按计划配置。国家动用一切资源，大力发展生产力，但农村社会事业和基础设施薄弱，农村居民的社会需求、尤其是体育需求往往被忽视。农村由于经济发展水平低、地理位置偏僻等原因，农村公共体育服务从一开始就打上国家的烙印，农村公共体育服务供给内容、形式充分体现国家意志，采用政府单一主体的供给模式。这一供给模式强调政府的供给主体地位，与供给有关的所有决策都是采取自上而下的形式进行的，这种供给模式一直持续到改革开放前。

政府单一供给模式由于存在资金来源渠道的单一性、供给结构失衡等问题，导致这种供给模式存在诸多缺陷。一方面，由于生产力水平低下，农村居民长时间都处于高强度的体力劳动中，缺乏闲暇，体育锻炼意识淡薄，甚至完全没有参与体育运动的念头；另一方面，农村体育的开展在这一时期被赋予了特殊的时代内涵，服务于或者说依附于生产活动，农村居民参与体育活动缺乏自主性与积极性。政府部门从实际出发，坚持供给导向和本着以人为本的原则，基于特定的时代背景，尽可能地组织开展大型体育活动，丰富农村居民生产活动之余的精神文化生活。由于物质的匮乏，单纯依靠政府统筹与分配体育资源，很大程度上无法满足农村居民的体育需求。不仅如此，很多农村居民缺乏体育需求以及有体育需求的农村居民无处可诉说。此外，不同地区的农村经济发展水平不均衡，农村居民体育需求差异比较大。但由于政府单一供给模式的局限性，公共体育服务千篇一律，和农村居民的体育需求无法完全吻合，很容易造成资源分配不合理和资源浪费的现象。

总之，政府作为唯一的供给主体提供农村公共体育服务产品，具有权威性、计划性、普遍性等特点，同时也存在服务效率低下、难以准确了解农村居民实际需求、难以满足农村居民多元化需求等局限性［2］。

传统的学生顶岗实习管理系统，基于传统互联网，缺乏移动性和便捷性，也难以实现学生实习位置的定位。高职院校在具体实施顶岗实习实践过程中，普遍存在指导老师与学生的沟通不够，实习学生放任自流、学生管理不到位等问题，导致顶岗实习实施效果较差。

2.2 政府与市场相结合供给模式

改革开放后，农村经济制度改革实行家庭联产承包责任制，提高了农村居民和家庭劳动生产的积极性，极大地解放了生产力。越来越多的农村居民从传统的农业生产方式中解放出来，开始有闲暇时间可支配，对公共体育服务产生了内生性需求。受经济发展水平的约束以及政绩观的影响，地方政府往往倾向于套用“城市文化”的惯性思维供给农村公共体育服务，更关注场地等硬件设施建设和大型群体性活动的组织，而对于社会体育指导、体育科普、体质监测等服务往往被忽视［3］。

虽然政府部门已经意识到，公共体育服务单一的政府供给模式无法满足农村居民日益增长的体育需求，但由于长期的历史原因，一时之间无法找出更好的解决方案。在此背景下，政府部门着手体育管理体制改革，开始组织和动员社会各方力量，寻求更好的体育公共服务模式，助力群众体育事业的发展。公共体育服务逐渐开始同市场接轨，由政府单一供给转换到尝试由企业参与供给，采取政府与市场相结合的模式。

在这一时期农村公共体育服务得到了高度重视，农村体育迎来了新的发展契机。一方面，改革开放后公共体育服务在坚持政府供给主体地位的同时，充分调动其他市场主体的积极性，逐步满足人民群众日益增长的体育需求。在此阶段，随着《全民健身计划纲要》的颁布与实施，国家对群众体育的重视程度达到了前所未有的高度。另一方面，良好的经济环境让农村居民在满足生存需求的同时产生了新的体育需求，群众体育的顺利开展也让农村居民逐渐意识到体育运动对生产与生活的重要性。政府在公共体育服务方面由原来承担单一供给的任务逐渐转向承担供给、调控、监管等多种任务。公共体育服务供给模式也由单一的供给主体转变为政府与市场相结合的供给模式，这在一定程度上推动了农村体育的发展，为农民参与体育活动提供了更多的机会与可能性。

在农村公共体育服务供给中引入市场机制能有效提高公共体育服务供给的竞争性和效率，能够提供成本收益比更高的公共体育服务。同时，还可以减少政府的公共开支，减轻地方政府的财政压力。通过引入私营企业参与农村公共体育服务供给，增强了各供给主体的成本控制意识，增强了顾客导向，提升了农村公共体育服务供给效率，可有效弥补政府在农村公共体育服务供给中的“政府失灵”。

2.3 政府为主体的多元化供给模式

21世纪初，我国政府高度重视包括公共体育服务在内的公共服务的发展，以强化公共服务的职能为基调，大力发展公共服务，提出建设“服务型”政府的目标。随着经济社会的发展，农村居民的公共体育服务需求在短时间内快速增长，对公共体育服务供给提出越来越高的要求，现有的供给模式已难以适应形势发展的需要。习近平总书记强调，发展体育运动，增强人民体质，是我国体育工作的根本方针和任务。农村体育是我国体育发展的短板，大力发展农村体育可以有效提高我国体育整体的发展水平。政府的公共体育服务供给、农村居民的体育意识与体育需求都是影响农村公共体育服务的重要内容。在改革过程中，一方面，我国坚持政府与市场相结合供给模式，大力发展农村体育；另一方面，积极响应全民健身计划，发展全民体育，积极实施全民健身国家战略。在这一供给模式下，农村公共体育服务形成了由政府主导、市场出资调节、社会组织和农民参与的新局面。尽管农村公共体育服务体系较之前有了更好的发展，但由于长期以来农村经济发展落后，很大程度上无法彻底解决以“农民需求导向”为主还是“政府供给导向”为主的问题。2013年，我国出台的《体育总局等八部门关于加强大型体育场馆运营管理改革创新 提高公共服务水平的意见》指出，要提高公共体育服务水平，以及提高各类场馆的使用率。公共体育服务领域开始实行改革，政府不断尝试新的管理方式，打破了以往的垄断式供给模式。在这一时期，群众体育迅速发展，民众参与体育的热情呈现出高涨的趋势，对体育的需求突飞猛进。在供给方面，除了必要的政府与市场供给，社会力量也在不断出现。各大企业、体育组织等开始加入到供给大军之中，逐渐形成了一个良性循环的多元供给模式。在此背景下，各种第三部门通过政府购买服务的方式，形成良性的竞争供给模式。在这一模式中，政府不仅仅扮演着供给者的角色，还是一个管理者和服务者的角色。

综上，政府为主体的多元化供给模式，引入市场机制，能够最大限度激发市场主体创新潜能，使得公共资源尽可能得到最优化配置；也有利于政府职能的转变，进一步厘清政府、市场和社会的边界；能有效整合资源，更好地回应社会需求，为农村居民提供多样化、个性化的公共体育服务产品。

3 苏北农村公共体育服务供给内容分析

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确指出要增加农村公共体育服务供给，推进健康乡村建设。农村公共体育服务供给内容包括体育场地设施、体育活动、体育指导与体育组织等。江苏是我国人口密度最高的省份之一，按照现在通行的行政区域划分，苏北地区包括徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城等5个地级市。城镇化的过程也是产品公共化的过程。近年来苏北的城镇化快速发展，这就要求苏北地区尽快完善公共体育服务体系，满足农村居民日益增长的体育需求。

3.1 苏北地区体育场地及设施供给

早在2007年，淮安市政府已经开展了“万村健身工程”，并且全力打造乡镇多功能运动场、文体中心建设。截至2017年底，淮安市共设立3 000多个全民健身点，其中1 388个行政村均配备农民体育健身工程［4］。淮安市尽最大可能保证了农村地区及人口较多的自然村全部配建有晨晚练健身点，实现了城乡健身路径全覆盖。

在2019年年底，徐州市发布《关于开展<徐州市全民健身实施计划（2016—2020年）>实施效果评估的通知》，明确要求将行政村农村居民体育健身工程覆盖率纳入实施的效果评价中，并且进行评估的18个二级指标清晰明了［5］。全市已实现以村为单位的全民健身设施全覆盖。全市以镇（街道）为单位建设体育活动中心、运动场地；以行政村为单位着力建设小型运动场，丰富农村居民文化生活。

有关文件显示，盐城市、连云港市和宿迁市均已建成城乡一体化的“10分钟体育健身圈”。其中盐城市拥有全民健身点4 200余个，拥有全民健身晨晚练点4 239个。连云港市拥有各类体育场馆8 500余个，总面积超过1 076万平方米，健身步道建成485千米，人均公共体育场地面积达到2.79平方米，已建成城乡一体化的“10分钟体育健身圈”。并且整个连云港市为推进全民健身的实施，向社会开放50%的学校体育设施。全市共拥有4 870个晨晚练点，包括乡镇在内的体育场馆（运动场、全民健身中心）覆盖率100%。宿迁市在2014年已经建成“体育10分钟健身圈”，乡镇和行政村分别完成了“三室一场一路径”及“两室一场一路径”的建设，初步实现乡镇体育设施的“全覆盖”。

《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提出：“到2025年，人均体育场地面积达到2平方米。”在走访调研中也发现苏北地区场地设施浪费严重，以淮安市某村为例，多处健身器材露天使用，长期的风吹雨打导致器材损坏严重，健身路径老化破损情况比比皆是。

3.2 苏北地区体育专业指导员供给

淮安市共拥有12 000名左右的社会体育指导员，每万人中有26人；盐城市各级社会体育指导员23 000余人，每万人中有31人；连云港市各级社会体育指导员18 000余人，全市每万人拥有社会体育指导员36人；徐州市社会体育指导员35 000余人，全市万人拥有社会体育指导员40人；宿迁市各级社会体育指导员10 000余人，全市每万人拥有社会体育指导员23人。

我国目前尚处于一个发展转型时期，随着小康社会的建成，农村经济的不断发展，紧随其后的是农民体育需求的日益增长。苏北农村公共体育服务的供给内容尚无一个较为统一、清晰的标准，量化数据欠缺。苏北5市均达到每万人平均拥有社会体育指导员15人以上的标准。在查阅资料与实地走访过程中发现，苏北地区农村鲜有社会体育指导员，基本上上述的社会体育指导员都集中在城市地区，苏北地区的相关指标缺乏清晰、精确化数据。

3.3 苏北地区社团等管理组织（活动）供给

为推进全民健身建设，提高人民的健康水平，在国家体育总局和江苏省人民政府的率领下，2013年江苏省在全国范围内率先启动公共体育服务示范区建设。经过为期两年的建设，“苏南80%、苏中和苏北60%左右的市、县完成省级公共体育服务体系示范区创建”的目标圆满完成，为全国范围内的公共体育服务体系建设提供了较为宝贵的经验。一直以来，江苏省由于经济原因，划分为苏南、苏北、苏中3个区域，分别代表发达地区、一般地区和欠发达地区。随着江苏省经济的不断发展，苏南地区、苏中地区与苏北地区的差距在逐渐缩小，在创建公共体育服务体系示范区的过程中，苏南地区率先完成了高水平的体育现代化建设，苏北地区的公共体育服务体系的建设基本实现均衡化［6］。值得一提的是，体育社团在推进全民健身建设计划中占据了举足轻重的位置。

有关官方网站数据显示，淮安市基层各类体育社团数量已经达到了300个；盐城市共建成各类体育健身俱乐部1 838个，行政村覆盖率高达90%，乡镇覆盖率100%，各类指标均居全省前列；连云港市体育社团组织全年共举办400余项体育活动；徐州市平均每个行政村拥有两个以上的体育组织；宿迁市各类体育组织覆盖率为100%。但在走访中发现，农村居民真正意义上参与的社团及相关活动与距离城镇的远近呈反比。距离越近，参与的活动、社团越多，反之则越少。农村体育的顺利开展离不开体育组织的健康发展，由于经济、地理等多方面原因，苏北5市的大部分体育组织都以城镇为中心，农村地区拥有的体育组织较少，且分布较为零散。以盐城市某农村为例，少数的体育组织因缺乏资金，举办活动较为困难，这在一定程度上不利于农村公共体育的健康发展。

4 建议

4.1 增加设施供给及专业人员配备

体育场地设施与足额的社会体育指导员是农村体育活动顺利开展的前提条件，然而苏北5市的人均体育场地面积均已达到2平方米，社会体育指导员数量达到每万人拥有15名的标准。因此，一方面，要增加体育设施场地供给，提供相关设施的后续维护。走访中发现，部分农村（距离城市较近）体育设施、场馆数量存在供不应求的情况；部分场馆设施等，由于后期维护不到位，出现严重损坏、维护不及时的现象。因此，增加设施供给及后续维护尤为重要。

另一方面，提供专业的指导、配备专业指导人员也同样必不可少。专业人士的指导与宣传，一定程度上能有效提高农村居民的体育意识，正确认识体育的重要性，从而激发对体育的热情。与此同时，专业的社会体育指导员能够给有需求的农村居民提供真正意义上的技术指导，从而引导居民科学、安全、有效地参与体育。

4.2 大力发展农村体育社团

体育社团作为连接政府部门和农村居民的纽带，应充分发挥其优势，助力农村公共体育服务供给。我国体育社团起步较晚，与当前的体育实际需求还存在一定的距离。一方面，应当明确农村体育组织在体育公共服务供给中的作用，发挥好社团组织的优势，结合农村实际开展高质量的、易于实施的多样化体育活动，满足农村居民多元化体育需求。另一方面，政府在此过程中要扮演好服务者的角色，将管理与服务融为一体，从农村居民需求入手，以村、庄为单位，了解居民需求，以居民需求为依据提供公共体育服务供给。此外，动员和鼓励各级各类企业、社会组织积极参与公共体育服务供给，逐步优化以政府为主体的多元化供给模式。

4.3 建立自下而上的体育需求反馈机制

大力发展苏北农村体育的基础是建立以满足农村居民体育需求为目标的公共体育服务供给机制。从不同农村地区的体育需求入手，针对不同地区特点实施自下而上的多样化供给，避免供不“适”需的浪费现象。因此，针对农村居民的不同体育需求，非常有必要建立自下而上的农村居民体育需求反馈机制，满足农村居民日常的体育需求。

5 结语

改革农村公共体育服务供给，提升农村公共体育服务治理能力，是保障5亿多农村居民享有基本体育权益和基本体育服务的需要，也是贯彻落实《体育强国建设纲要》和实施健康中国战略的需要，更是服务型政府建设的内在要求。公共体育服务多元主体供给是当前公共体育服务供给模式改革的重要取向。在农村公共体育服务供给改革过程中，既要立足我国农村实际，也要借鉴发达国家供给模式；既要深化农村体育公共服务行政管理体制改革，也要积极构建多元主体之间的合作关系。只有这样才能保证农村公共体育服务供给的质量，有效提高农村公共体育服务治理体系和治理能力现代化水平。