应急联动：一个基于整体性治理理论的基本框架

严小丽

(上海工程技术大学 管理学院，上海201620)

我国对应急管理的高度重视始于2003年的“非典”疫情管控。“非典”疫情过后，我国根据国情建立了“一案三制”的应急管理体系[1]25。2018年，为了提升应急管理的协同性、整体性，我国整合原多个部门的职责成立了应急管理部。这标志着中国开始整合、优化应急力量与资源，是我国应急体制改革创新的重大突破[2]。总体来看，中华人民共和国成立以来应急管理经历了综合灾害管理、综合应急管理、公共安全综合治理的三次“综合化”创新[3]。依靠现有应急管理体制，目前我国已成功应对了2008年汶川地震等一系列重大突发事件，被证明是符合国情的、可行的，体现出中国特色社会主义巨大的体制优势。

由于我国国土面积大、人口数量多以及突发事件的复杂性，因此，目前我国应急管理所面临的形势仍然异常严峻。现代社会应急管理的特点在于应急幅度的跨区域、跨部门、跨层级、跨主体，要求应急过程快速反应、统一行动，实现应急的规模收益和集成效应。我国行政管理具有中央集权的特点，在权力纵向分配上，以上级垂直管理为主、属地管理为辅，相对“集权于上，对上负责”[4]；在权力横向分配上，以分类管理为主，但府际和部门之间的横向联系则相对欠缺；在条块关系上，职能交错，相互分割，衔接配合不够[5]46。中央集权的行政管理体制在应急管理协调中表现为以纵向强制性协调为主，横向自主性协调力较为薄弱[6-7]，容易出现横向协作和应急联动不畅问题。同时，受部门分立、利益分割、官员“经济人”取向、信息封闭等因素影响，部门间容易出现协同指挥不足、资源调配不及时等联动失效问题，严重影响应急处置效果[8]。联动失效背后的原因通常在于应急理念差异、权力分割与利益壁垒、信息沟通“碎片化”“孤岛化”等所导致的各部门之间协作与整合的欠缺[9]。因此，应该清醒地看到，我国以纵向指令为主的中央集权与应急联动所要求的纵横向协调之间存在一定的矛盾，需要有效的机制加以解决。

整体性治理理论是一个以“协作、整合”为基本特征的跨部门协同的理论模式[10]，可以为解决应急联动问题提供重要参考。本文将在对整体性治理理论及国内外应急联动机制的研究进展简要回顾的基础上，提出构建基于整体性治理理论的应急联动机制的理论框架。

一、基于整体性治理理论的应急联动机制的研究概况

(一)整体性治理理论

整体性治理理论建立在对新公共管理现实批评的基础之上，是针对公共部门和公共服务中日益严重的“碎片化”问题而提出的一种新型的政府治理理论。与新公共服务理论、无缝隙政府理论、网络化治理理论、协同政府治理理论等相比较，整体性治理理论是一个更系统、更成熟、更具前瞻性的行政理论范式[11]。该理论的代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。由于具备了理论、实践、技术和思想的强烈动因，整体性治理理论在1997到2002年间逐渐发展完善。以希克斯的3本著作为据，整体性治理的研究进路可分为3个阶段：理念的倡导(1997年《整体性政府》)、策略的提出(《圆桌中的治理——整体性政府的策略》)和理论研究的进一步深化(《迈向整体性治理》)。其中，第3个阶段中关于整合过程、碎片化政府、棘手问题与协调的研究，表明该理论的完整性和精致度达到了较高的水平。整体性治理强调政府组织机构的整体性运作，针对政府治理中存在的碎片化问题提出了一种通过“跨界性”合作解决利益壁垒及信息沟通问题的新方案。

当前，整体性治理理论影响力逐步增强，已成为公共行政理论研究最具活力的领域之一。国外研究主要着眼于对整体性治理理论的丰富与完善，包括整体性治理的内涵、主要内容、基本框架与改进等内容；在实践层面上，也在政府改革和流程再造中得到运用。众多学者从不同角度阐释了整体性治理的含义及其在世界各国的运用情况，涉及政府改革、社会可持续发展、高等教育及公司治理等不同领域[12]1-98,[13-15]。

在国内，近年学者们对整体性治理理论和实践的探讨逐渐深入，研究内容主要包括整体性治理理论介绍、背景、主要内容及特征、机制、发展趋势等[11,16-17]以及整体性治理对我国行政体制改革的启示、整体性治理与政府关系，整体性治理在公共危机的治理、区域政府合作、养老制度、基础教育领域公共服务政策运作等领域的应用等方面[ 10,18-22]。总体来看，国内对整体性治理的研究侧重于对该理论的介绍、评述及对我国政府治理理念的启示等方面。研究的深度不够，尚处于理论的引进和吸收阶段。

(二)应急联动机制

国外应急管理研究与实践起步较早。美国、加拿大、日本、澳大利亚等国都已经建立了有针对性的应急管理体系，形成了特色鲜明的应急管理体制与机制[23]。20世纪60年代欧美社会科学领域已有大量灾害和危机管理研究，至20世纪80年代，拓展至公共管理研究领域[22]。由于应急管理中涉及多主体参与问题，应急联动问题逐渐引起学者们的关注，有学者研究了应急联动多主体协调、组织设计等问题[24]。

关于应急联动机制的研究，我国目前整体上处于起步阶段。研究内容基本可分为两类：第一类是应急联动机制对策或应然研究。此类研究多是从“现状—问题分析—对策”角度对现象进行简单诊断性分析和论述，尝试提出对策性建议与解决方案[25-26]，或对具体区域或案例机制进行研究[27]，或对国外经验进行借鉴性研究[28]等。第二类是应急联动中组织碎片化与协调问题研究。此类研究有三种代表性观点：观点一，基于整体性治理视角研究公共突发事件中部门利益梗阻问题[8]，认为利益本位主义及权力分割是导致“应急失灵”的原因。此类研究是行政管理体制改革中“部门利益”问题研究在应急联动领域的延伸。观点二，从组织间网络视角研究跨域危机整体性治理中组织协调问题[22]，认为管理体制条块分割以及由此产生的协调困难是“中国式碎片化”问题的根本原因。观点三，应急联动系统与平台在应急管理中发挥重要作用，应急决策与联动中需要信息共享和协调。信息是突发事件情境下应急决策的核心要素，“信息源清晰—信息渠道畅通”且两者恰当匹配是应急决策的必要条件[5]46。

基于以上关于整体性治理与应急联动机制的研究进展，我们可以得出以下结论。

(1)现有应急联动机制研究主要局限于现象和经验的描述与解释，对于应急联动基本规律的理论研究较少，缺乏应急联动机制建构的基本理论框架，导致应急联动机制理论支撑基础薄弱，制约了应急管理理论与实践的发展。

(2)整体性治理理论已广泛运用于政府行政体制改革等方面，基于整体性治理视角的应急联动研究开始起步，但目前仅从应急联动碎片化现象及其产生原因，即利益壁垒、信息沟通所产生的组织协调问题角度展开，提出了一些治理对策，但未能上升到联动机制构建理论研究层面。

(3)整体性治理理论的基本实现路径之一，是通过流程治理实现工作环节整合，同时在治理手段上强调信息技术的应用，但相较于从工作流程或从“信息源—信息渠道”的单一角度构建应急机制而言，整体性治理更系统、更成熟、更具前瞻性。

二、基于整体性治理理论的应急联动机制的基本框架构建

整体性治理是整合政府组织结构横向和纵向活动的治理模式，是实现三个面向的治理整合。一是，面向不同层次或同一层次的治理整合；二是，面向功能内部的协调与整合，这一层次的整合属于部门间合作。三是面向公私主体之间的整合，即公共部门内部或者政府部门与非营利组织、私人组织之间建构良好的伙伴关系，属于新生伙伴关系的整合。在治理观念上，整体性治理主张运用整体思维解决社会问题；在治理方法上，整体性治理强调运用整体主义方法再造政府治理；在治理手段上，整体性治理注重现代信息技术的应用；在治理内容上，资源整合是整体性治理的核心内容，关键要整合不同层级、流程及分散的部门资源。

应急联动是在应急管理过程中将所涉及的各主体纳入统一指挥调度系统，联合处理社会突发紧急事件，向公众提供社会紧急救助服务。现代社会的应急联动需要实现应急幅度的跨区域、跨部门、跨层级、跨主体，应急过程的快速指挥、统一应急、联合行动，应急效果的规模收益和集成效应。

结合应急联动的特点，我们以为基于整体性治理的应急联动机制的基本框架，应包括应急理念整合、组织机构整合、联动功能整合、多元主体整合、信息沟通与共享等五个维度和不同的实现路径。其中，理念整合是实现应急联动的前提与基础，信息沟通与共享是实现应急联动的支撑与保障，组织机构、联动功能与多元主体整合是应急联动整合的主要内容。此五个维度可通过理念重塑与制度保障、纵横向重新整合、工作流程优化与再造、网络化构建与治理、电子政府与公共平台等路径实现(图1)。

图1 应急联动机制构建的基本框架

(一)基于整体性治理理论的应急联动理念整合机制

一方面，要对部门利益分割的行政理念进行整合。要求以公众需求为基础，使政府行政理念与职能回归公共；重塑应急理念，超越部门利益，解决利益壁垒问题。应急联动行政理念的整合表现为：一是各部门明确公众需求，超越部门利益，以公众的需求为基础，在处理突发事件时能摒除本位主义倾向，切实为公民提供无缝隙的服务。二是在具体突发事件应急响应中，切实树立“以人为本”“效率优先”和“协调一致”的应急理念，多部门彼此合作，协调一致。部门利益分割行政理念的整合与重塑的根本在于制度的建立与保障。具体讲，要加强公务人员队伍建设。在选拔人员时注重综合素质，保证政府部门应急联动中集体主义的价值观取向。同时，完善公务员轮岗机制的人事制度变革，建立应急联动的绩效考核问责制度，促进政府机构工作人员树立公共服务的大局观和整体观，杜绝政府官员只追求部门利益的“政治企业家”倾向，在应急联动中能够真正考虑公民最为关心的全局性问题。此外，加强对政府部门人员的教育和培训，强化应急联动中的角色定位，提高政府部门工作人员的思想觉悟和服务意识，使他们能真正地根据公众的需求进行应急管理。

另一方面，要对当前的应急管理理念进行整合与重塑，实现应急理念从“被动”到“主动”、从“松散”到“紧密”、从“临时”到“常态+非常态”的转变。一是化被动为主动，注重事前防范，关口前移，将风险扼杀在萌芽状态。二是注重各部门之间的合作，转变各个部门之间缺乏协调、组织松散的状态，在整体部署的基础上实现专业分工。三是树立“常态化+非常态化”的应急管理理念。一般性的灾害和公共突发事件应该进行常态化管理，采用政府科层制结构管理模式，以分门别类、各负其责为显著特征；而对发生概率极低、灾难性后果极大的重大灾难或超越界域的重大危机，应采用非常态化应急管理，要启动举国体制，统一领导、综合协调、全面应对。“常态化+非常态化”的应急管理理念有利于风险与危机意识的培养，同时也便于应急管理主体对一般与重大危机的区别应对。

(二)基于整体性治理理论的应急联动组织机构整合机制

应急联动组织机构整合机制包括建立以联合为特征的组织结构形式，整合同一层级、不同层级、条块之间的纵横向资源。在整合过程中，通过适度中央集权加强应急联动整体治理，减少条块管理弊端；成立综合协调性的机构与组织，加强应急联动中的众多横向部门间的协调与统筹，同时修正政府组织结构过度分权的弊端；通过整体性治理组织间网络工具，采用重新整合方法，如逆部门化和逆碎片化等方法，实现不同层次的各横向部门机构之间的整合与协调，减少利益壁垒问题；通过设置具有跨域组织功能与边界设计的应急联动中心，实现从功能性导向向问题性导向的组织管理方式的转变。

我国中央集权下的应急管理模式属于政府主导下整合多方力量合力应对模式[23]。中国政府在汶川地震、新冠疫情等一系列突发事件的应对中，坚持政府主导、军民合作，突出多部门协同配合，全社会广泛参与，形成强大合力，取得了巨大成功，体现出了鲜明的特色。在面对极端的非常态状态时，通过强有力的党的领导，政府指挥与组织协调，采用强大的动员能力，形成统一协调的组织联动体系快速有效地执行相关决策，从某种意义上，这种整合模式，体现了我国通过“集中力量办大事”的体制优势，具有部门间有效联动的特点，但这种中央集权的体制优势也具有一定的局限性，如在自上而下的管理模式下，地方政府参与的主动权与积极性没有充分发挥。

2018年，我国应急管理部的成立更有利于应对各种突发事件，但也产生了与其他部委协调相对困难的新矛盾。从整体性治理的角度出发，可以通过两种方式来改变这种现状：一是在中央层面常设中央应急管理委员会，一旦出现重大突发事件，直接转换为中央的应急指挥部，承担应急协调的功能；二是采用授权机制，发生重大突发事件后，及时赋予应急管理部实施统筹协调其他各部委应急管理的权能。地方政府也应采取上述两种组织协调方式，目的是实现应急联动中组织机构的整体性协作。

机制的建设离不开体制的支撑，体制对机制具有约束作用。跨域突发事件应急联动机制必须以体制为基础，而体制的建构又体现了国家总体行政的特征，取决于具体国情。因此，应急联动机制的建构要从整体性治理视角出发，从行之有效的实践中找到正确的方法，保证建构的应急联动机制与国家现行应急管理体制相契合，并具有可操作性，要坚持原则性与灵活性、创新性与稳定性相结合的原则，既要使组织机构的管理具有基本的刚性和原则性，又能保持适度的弹性和可拓展性，从而做到既能够符合既定的制度规范，做到科学有序，又能够根据实际情况进行灵活的调整。比如，可通过赋予地方必要的自主权，突出不同地方实情和不同组织层级特点，鼓励和允许地方根据本地区经济社会发展实际，在应急管理领域因地制宜设置机构和配置职能。

(三)基于整体性治理理论的应急联动功能整合机制

基于整体性治理理论的应急联动功能整合建立在应急响应流程的优化设计和再造基础之上。流程为工作之间的传递和转移关系，主要由资源输入、岗位活动、结果输出等要素组成。碎片化应急管理模式固守以职能为中心的观念，按照不同的职能把应急流程划分为多个环节，由不同部门、不同人员分开完成，使原本完整和连贯的流程被阻断在部门和人员职能的分割中，最终因多头指挥、协调困难，导致资源浪费，影响整体作业效率。

应急联动流程再造对应急管理主要阶段、工作流程与重要环节等基本要素与核心机制进行整体性规划和设计，对具体要素进行具体化和规范化管理。从“预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建”全阶段出发，以应急管理流程为中心，将政府各分散环节整合为流程，打破部门界限，以全局最优为目标来设计和优化流程中的各项活动，达到每个运行环节紧密衔接，形成一个围绕最终目标、体现整体效益的整体性运转流程，从而消除政策相互抵触、资源无法整合的情况，为公众提供整体高效的服务。

我国在2003年“非典” 疫情过后建立的中国疾病预防控制网络直报系统，可以作为应急管理流程优化与简化的范例加以借鉴。从目前来看，此系统运行总体正常，并在2009 年H1N1 和2013年H7N9禽流感疫情防控过程中发挥了重要作用。当前，应对建立类似网络直报系统进行深化研究，将其推广应用于对其他类型公共突发事件的防范。但更为重要的是，以整体性治理的理念来优化应急联动的一般性流程与功能，应根据整体性治理的思想，按照工作完成的自然顺序来安排，遵循共时性的协作关系和网络化的运作规律，实现流程的无缝结合，最终达到政府各部门之间资源的整合和协同联动，提高应急联动机制的运行效能。

(四)基于整体性治理理论的应急联动多元主体整合机制

应急多元主体联动是指包括政府、市场、社会等几乎所有应急力量的联动。从实现资源的整体性治理理论出发，应急联动要求在公共服务供给方式上整合多元参与主体联合行动的可协调性，包括多元主体合作理念的协调与调整；加强规范化和科学化管理，将多元主体纳入规范范围，改善多元主体的参与格局；加强政策法规平台的协调与调整，构建争端协调机制；加强多元主体合作关系模式的协调与整合；从注重各主体的合理利益和关切等维度构建良好的多元主体联动机制，以充分调动各主体积极性，发挥各主体特长，实现多元主体治理格局的协调运行，提高应急联动效率。多元主体及其资源的整合可以借助于网络性整体治理来实现。网络性整体治理是以共同关心的问题为核心，将分散的治理主体组织起来，形成多元主体组成的治理网络，打造各方和其他参与主体同样共存的网络结构。在这一结构中，各主体都是整体的一员，相互之间不存在隶属关系，而是平等合作的伙伴关系。网络结构是整体性治理的内生结构，通过网络结构优化整合各主体掌握的资源，打破各参与主体 “部门主义”的限制，形成多部门共同解决问题的体制机制，可保证整体性治理效果。

在经过2003年“非典”疫情防控、2008年汶川地震防灾救灾的实践历练，我国应急联动多元主体协同参与的格局初步形成并在当下的新冠疫情防控中发挥了重要的作用。如疫情暴发初期，抢建火神山医院就是政府主导，各施工、医疗、物流单位及社会自组织等各方主体成功协作的范例。部分企业在各种防疫物资紧缺的紧要关头，克服困难，自愿通过转产、提产等途径进行防疫物资的生产供应①，发挥了自身在资源优化配置中的巨大优势。同时，民众在疫情中自愿配合政府，减少户外流动，为控制疫情传播发挥了极其重要的作用，而涌现出的“武汉80后快递小哥”等感人事迹②，反映了普通民众自发参与并组织应急联动所带来的治理格局的改变。在新冠疫情防控中涌现出的多元主体参与应急联动、协调共治的现象，反映了多元主体联动中同舟共济的良好风尚，为将来在重大突发事件应对中政府更广泛地整合多方力量，实现统一指挥下各多元主体有序参与，更好实现应急联动效益提供了借鉴。

(五)基于整体性的治理理论的应急联动信息沟通与共享整合机制

信息沟通与共享整合机制是应急联动的信息技术辅助性支撑手段。通过打造电子化政府，构建以整体协调为特征的公共服务平台及整体性信息系统实现多元主体服务与沟通渠道的整合，形成以共享为特征的信息运行机制。充分的信息公开和信息共享有利于提高信息资源利用的时效性，减少信息传播过程中的变形和失真，提升政府决策的科学性和责任感，促成部门之间的联动与整合。

实现信息共享，有三种思路：一是实现组织结构的扁平化，尽量压缩中间层级，实现危机情况下组织高层与基层直接的信息沟通，保证政府部门信息的完整与透明。二是借助现代通信、电视广播和互联网络等平台加强政府—媒体—民众之间的互动与沟通，实现信息公开的便捷和多元化。三是充分利用计算机技术交叉融合的优势，大力依托目前发展迅速的大数据技术、物联网等集成各应急管理数字化系统，提高应急数据整合能力，把电子政务中的一站式服务推进一步，使多部门联动应急、整合服务的功能得到最大程度的发挥。

三、结语

在中央集权体制下，重大突发事件的应急联动主要依赖纵向的强制性协调，这种协调机制具有举国动员的体制优势，但对于应对跨越突发事件应急联动却力有不逮，原因在于这种机制对多元参与力量的动员和整合的不充分。目前我国处于应急管理体系的转型期，整体性治理理论有助于打破“碎片化”模式下的组织壁垒和自我封闭的状态，强化不同参与主体之间的合作和协调，促进资源的整合和共享，借鉴整体性治理理论研究应急联动机制的构建理念与路径，可以为有效解决多元主体参与应急联动问题提供理论支撑与方法参考。

同时，借鉴广泛运用于行政管理改革领域解决政府部门“碎片化”问题的整体性治理理论，来解决应急联动机制的构建问题，可以扩大应急管理研究的学术视野，对于提升应急管理这门由实践推动的新兴学科的理论研究具有重要意义。

注释：

① 新冠疫情中，上汽通用五菱、比亚迪、广汽集团、开沃汽车等汽车厂家宣布生产口罩。参见https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658043160230691901&wfr=spider&for=pc。

② 央视新闻新媒体特别策划《疫情之下的生活切面》第11期，讲述武汉80后快递小哥汪勇“没有任何资源，但 一呼百应”的故事。参见https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658681496322628216&wfr=spider&for=pc。