应急建设工程项目管理策略总结与探讨

李 涛（重庆赛迪工程咨询有限公司， 重庆 400013）

现代文明社会是由人类与自然组成的耦合系统，呈现出复杂局系统的典型特征。越复杂的系统往往越脆弱，近年来频发的非常规突发事件对现代文明社会系统内在的脆弱性提出了严峻挑战。近年来，我国重大突发事件形势严峻，造成经济损失占我国 GDP 总量的 5%～6%，并带来深层次的社会问题。如：2003 年的 SARS 危机、2008 年初南方雨雪冰冻灾害、2008 年 5 月 12 日汶川大地震等均对我国社会、经济的稳定和发展带来巨大冲击和损害[1]。2020 年出现的新冠疫情，严重影响社会、经济发展。

1 文献综述

1.1 相关概念

突发事件是对出乎意料突然发生的、具有很大破坏性的事件的总称[2]。国务院《突发公共卫生事件应急条例》（2011 年修正本）定义的突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

应急事件是指为处置突发事件而发生的事件。应急事件与突发事件是两个不同的概念，但两者往往有着密切的联系，一般而言，应急事件是源于突发事件的，即仅当出现突发事件才会发生应急事件[3]。比如，由于新冠疫情导致医疗资源紧缺这一突发事件，由此出现紧急建设负压病房这一应急事件。

应急管理在国际上虽然从 20 世纪 80 年代就有学者开始研究，但直到 21 世纪初才成为科学界普遍关注的领域。我国关于应急管理理论的研究是从 2003 年“非典”危机爆发才开始得到广泛关注和重视。非常规突发事件的应急管理是“情景依赖”的，具有很大的原始创新潜力[1]，值得深入研究。应急管理(Emergency Management)是一门应用科学、技术、计划以及管理于一体的学科，处理可能导致重大伤亡、财产损失或扰乱社会生活的 一些极端事件[4]。

1.2 应急建设工程特点及项目管理的侧重点

1.2.1 应急建设工程特点

应急建设工程项目具有时间急迫、情况复杂、工作条件差以及工作压力大等若干极为明显的特点[3]。

（1）工期是应急工程建设的第一约束条件。应急工程的建设工期短、时间紧、时限要求紧，工程时效性强。应急工程必须在规定的时限完成，以保证发挥工程作用。否则将直接影响抢险救灾指挥工作的有效性，甚至造成严重后果。应急建设工程的重点和难点是进度的管控。

（2）常规的项目组织体系可能被打乱。由于应急工程建设的紧迫性，往往需要组合大量不同单位参与建设，常规的决策机制因不能满足效率而需调整，常规的项目组织体系因此也会相应调整。

（3）无法严格遵循工程建设程序。招投标、施工许可、设计变更审批等常规程序往往无法具备。

（4）质量标准以达到应急使用为准。一些应急工程，其质量要求达到应急使用要求即可，其使用年限远无须达到正式工程 50 a 的使用寿命，如：地质灾害中的道路抢修、疫情抢险中的应急病房[5]。

（5）建设条件差。应急工程一般均处于灾害的中心。由于灾难的发生，交通、通信等遭到破坏或出现故障，导致物资供应、劳动力组织等建设条件出现瓶颈，加剧了应急工程建设的难度。

1.2.2 应急建设工程项目管理的侧重点[3]

（1）更加注重政治效益和社会效益，而不是计较经济效益。

（2）更加注重克服困难抢时间保进度和质量，而不是考虑资源周转和成本节约。

（3）更加注重团队个人和整体的激励效能和超常规发挥，而不是队伍的稳定和人员的控制。

（4）更加注重团队领导和骨干的现场应急调度决断，而不是依托常规建制按部就班地运转。

2 案例项目概况

2020 年 1 月 28 日，深圳市决定在 20 d 内修建 1 000床位的传染病院。其中 800 张负压病房床位。本项目同时采用了全过程咨询、工程总承包两种工程建设组织模式。

近万名建设者从 1 月 31 日—2月 19 日，建成了一座“高配供氧系统、应急独立医疗、功能分区严格、洁污医患分流”的智慧医院、绿色医院。实现了“负压病房，阻断感染”的质量目标、“0 感染”的防疫目标、“0 伤亡事故”的安全目标和 20 d 的工期目标。

3 应急建设工程项目管理要点

3.1 实现应急抢险的项目目标成为参建各方的使命

充分发挥制度优势，使实现抢险应急工程目标成为参建各方的使命。市、区两级各相关部门全力支持项目建设，电网、水务、燃气等单位全程保障。主要参建单位均由单位主要负责人全程坐镇现场，资源统筹调度，人员全体投入。

3.2 形成主要参建方高度集成、统一指挥的项目组织架构

形成主要参建方高度集成、无限扁平的管理架构，对提高决策效率、形成合力解决项目的主要矛盾—工期，至关重要。

项目采用了“并联决策，联合指挥”的决策模式。施工启动，业主、全过程咨询方、总包方 3 方各级主要职能融合为一，形成防疫、设计、集装箱拼装、现场土建、总图管网、医技、安装、合同预算、采购等小组分头对接，后勤等辅助职能各方独立运行。第 8 天，集装箱吊装开始到位，机电安装开始进场，装修即将启动，现场按平面和专业分为 8 个施工区域，3 方将各自现场管理人力分为对应的 8 个小组，设计、商务、采购、防疫等职能设置不变，各小组范围的现场管理和安全管理就地解决，形成了分兵突围的格局。就此，现场形成了命令执行效率最高的 3 方联合直线职能式的组织架构，实际上形成了 3 方合力管工区分包的局面。

3.3 符合应急项目要求的团队是项目成功的关键

影响应急项目工程建设成功的因素包括人、技术、材料设备供应、物流、气候、环境等等。人往往是最主要的因素，在应急建设项目及其管理中，培养项目团队的精神以及发挥项目团队的领导力是确保在突发事件中必胜的关键[3]。纵观参建各方团队在本项目的表现，总结建设应急项目需要什么样的团队，具体如下。

（1） 优秀的团队领导是应急工程成功的关键。参加应急项目实施过程中近百支发挥关键作用、表现优秀的团队。领导集中体现出 4 个特点：不讲条件讲政治，率先垂范带头上，决策果断有担当，全局掌控能力强。领导的当机立断快速解决了现场的一系列难题。

（2）参建团队的文化和能力须与应急项目需求匹配。有效地完成应急建设任务，需要团队全体成员关键时候能调得动、冲得上、战得胜。目标达成、责任担当、纪律严格、能力出众，是任何应急项目成功需要的团队文化和能力。这种文化塑造和能力建设是一项长期的、艰巨的任务，需要一整套综合的系统管理建设。本项目的主要参建 3方，不仅有良好的工作作风，也有丰富的医院项目建设经验和充足的专业技术团队，这些正是参与应急项目建设团队所必备的特质。

（3） 选择久经考验的单位参与建设。公共应急项目一般都是政府投资项目，因时间紧迫往往无法通过招标选定参建单位，指定久经考验的、长期合作的单位参与建设是保证达成项目目标的通常做法。本项目工程总承包联合体和全过程咨询联合体的各成员单位均为业主的战略合作单位，其他参建单位、建设服务单位和供货商也大都是业主长期合作单位。

（4）选择具有资源整合能力的参建单位。施工劳务分包、专业分包商和设备材料供应商，是项目建设的关键资源。资源组织困难、物流不畅是应急项目的普遍特征。业主作为深圳市政府项目的实施单位，已建在建医院项目十几家，对医技专业分包和设备供应商形成了固有的凝聚协同力，在医技专业分包和设备材料采购环节发挥了关键作用。具有强大的资源整合能力是参建单位承担应急项目的先决条件之一。

3.4 选择的建设模式要有利于减少工作界面、降低协调工作量

建设工期短，时间紧、时限要求紧是应急工程的第一特征。选用高效的建设模式是应对应急工程这一特征的基本策略。工程总承包和全过程咨询这 2 种建设模式均可减少建设主体工作界面、降低协调工作量、提高工作效率，达到了以下实际效果。

（1）以工程总承包实现了设计、采购、施工高度集成。通过工程总承包，实现了设计、采购、施工高度集成、高度协同，实现了设计、采购、施工的交叉搭接，保证了进度目标。首先，设计充分发挥了引领施工、支撑施工的作用。同时，设计和施工采购部门高度协同，保证了采购进度。施工现场主动选择有利于进度的技术方案，设计据此调整设计。

（2）以全过程咨询实现了咨询服务的集成。全过程咨询单位集成了传统的、碎片化的各类项目管理服务，参与了项目启动、规划、执行、监控、收尾等 5 个阶段全过程，综合、利益相关方、范围、资源、时间、费用、风险、质量、采购、沟通全方位等 10 个领域的管理工作，成为项目推进问题解决方案的引领者。

3.5 高效的信息沟通提升项目管理效率

项目的实施过程中会产生工作流、物流、资金流、信息流 4 种流动。流动过程中，信息流将项目的工作流、物流、资金流、管理职能、项目组织、项目与环境结合在一起。信息流是项目的神经系统，只有信息流通畅、有效率，才会有顺利的、有效率的项目实施过程[6]。

回顾建设过程，微信群、项目日报和无人机在保证信息流通畅有效中发挥的巨大作用。

（1）微信群。每个参建单位内部都有综合信息和若干专项信息沟通群；参建单位之间，也有综合信息和若干专项信息沟通群。美国学者戴维特（H.J.Leavitt）最早设计了研究正式沟通的 5 种网络模式，他以 5 个人为研究对象，提出了双向沟通情况下的网络模型，即：链式、轮式、环式、Y式和全通道式五种（图1、表1 ）。研究中发现，信息流通模式不同，解决问题的效率就大不相同[7]。

图1 正式沟通网络模式图

表1 五种沟通渠道比较[6]

实际应用中，微信群大多数情况下属于全通道式，适合发布通知、群体讨论、激励；“@＊＊＊”（艾特某人）后，又属于链式，适合询问、定向指令。如此一来，微信群就联系工作，就可既有链式的优点，又有全通道式的优点，在解决问题速度、信息精确度、士气方面发挥正向作用，促进了信息流的通畅和效率。

（2）项目日报。项目启动的第一天，全过程工程咨询方就建立了项目的报告系统，确定报告的频率为日报，确定了《项目日报》结构、内容、数据、采撷和处理方式和标准化方式，每期日报包含：大事记、报警预警、控制节点、保障（后勤、防疫）工作、现场问题等 5 个方面的内容。日报主要内容始终聚焦项目的风险管理和进度管理两个项目重点，识别当期重点进度风险和安全风险并提出建议对应措施。20 期日报，为各方最高负责人全面掌握工程动态，及时进行决策调整提供了最为全面系统的书面依据。

（3）无人机及时提供现场整体状况。全过程咨询方3 次/d 定时发布的无人机拍摄照片，让各方从宏观上了解项目进展。同时，在联合指挥部专门设置了无人机操作岗位，按照指挥人员的要求，无人机随时起飞，将现场宏观情况和局部状况投在指挥部大屏上，为决策指挥提供即时视频图像资料。

3.6 按照实事求是的原则建立计价体系

根据应急项目的时效性和应急性，要求施工单位加班加点赶超工程进度。增加的人工成本、材料费用和设备采购费用无法用常规的计价方法计算。按照实事求是的原则建立计价制度，做好实时统计、记录，为完工后结算提供充分依据，方能解决施工单位的后顾之忧。

（1）及时签订合同协议，确保建设资金。总承包合同的及时签订，为预付款一周内顺利支付创造了条件。合同协议书不涉及结算计价原则，通过后续签订补充协议进行确认，从补充协议初稿至双方达成一致经历十余次合同结算计价原则谈判，结算计价版本共计调整 8 个版本。

（2）实时统计分析人机数量，建立动态成本体系。项目伊始，全过程咨询单位组织总包方商务管理人员共同建立了人工和机械统计管理制度，约定每日对现场所有人工和机械使用情况进行统计，分单位、按时段报送，全过程咨询项目部现场核对真实数量，通过对人力和机械的投入分析，结合后期施工组织计划，预测人工和机械总成本投入。组织第三方造价咨询对土方工程、砂石垫层、筏板基础、屋面屋架等分部分项工程进行测算工作，通过施工图预算和实际成本投入的对比，来确定因为抢工导致的人工机械投入量同当地各专业定额水平的差距。

（3）及时完善现场管理商务资料，为竣工结算打下良好基础。针对特殊项目，深圳市无相应定额进行套取的项目，采用现场及时签证的方式进行计量确认，完成了场平土石方、碎石垫层、集装箱的拼装及转运等多项工程签证。

（4）加强审计沟通，及时报备，为项目竣工结算准备。本项目的抢险救灾特殊性导致计价的原则不同于于常规项目，尤其是人工费在春节及疫情期间的成本增长，同时在极短的工期内需要投入大量的人力物力，导致人工机械的实际投入已经远远大于定额的消耗量水平，材料及设备的运费也因为交通等限制原因有所涨幅。诸如此类情况，全过程咨询方在项目建设过程中不断搜集真实信息，撰写工程汇报材料，同深圳市审计机构保持密切联系，告知其本项目的最新实时动态，为加快工程总承包合同计价原则签订和顺利完成结算工作做准备。

（5）搜集影像资料、政策性文件，辅助结算办理。每日搜集现场施工照片和视频，对隐蔽部位做好资料留底，为日后结算做准备，搜集疫情相关政策文件和新闻，为疫情期间人、材、机的上涨和防疫费提供佐证资料。

3.7 依法依规、公开透明的物资设备采购

在抢险情况下，为保证招采工作有序进行、公开透明，严格遵守品牌报审确认程序、有效控制成本，第一天成立了应急联合采购小组，第三天发布采购管理办法，为依规推进项目采购工作奠定了基础。该采购办法确定了三方联合采购小组，并确定采购计划、品牌报审、价格工作程序。联合采购小组在建设期间完成了 6 大类 1 942 种材料设备的认质认价。

4 结 语

由于应急工程与工期合理、准备充分的传统项目的存在诸多区别，相应的项目管理侧重点也有所不同。本文梳理回顾了应急工程的概念、特点和项目管理的侧重点，通过总结深圳市某医院二期工程应急院区的实践经验，验证了以往抢险救灾应急工程经验的正确性，从多个维度丰富充实了高效、合规地实施应急工程项目管理的策略，可为未来按市场化原则实施的应急工程项目管理提供参考。同时，鉴于应急工程的时效性和专业性，建筑产业化和数字化技术的迅猛发展，以及政府应急工程管理政策的进步，应急工程的项目管理还需进一步研究探索。