创新激励税收优惠政策国际借鉴

刘宏（高级会计师）（江苏省动物疫病预防控制中心 江苏南京 210036）

一、引言

在经济全球化时代，新兴产业在很大程度上决定了一个国家的竞争力和可持续发展潜力，科技创新则是推动新兴产业发展的源动力。为了激励企业积极开展创新研发活动，各国政府纷纷出台科技创新券、建设创新平台以及科技创新基金等多种政策方式，但收效甚微，最终将焦点聚集在具备市场化特性的税收优惠政策上。创新活动是一个复杂的系统，不同研发阶段具有不同的特点，税收政策需要对创新研发活动的各个阶段都起到一定的激励作用。创新激励税收优惠政策从本质上来讲是政府让渡一部分利益给创新研发企业，通过降低企业税收负担或延迟纳税时间来激励企业积极开展创新研发活动。现阶段我国创新激励税收优惠政策表现为集中激励高新技术企业、科研机构以及高校，并未体现出税收优惠政策的普惠性特点（杨春梅和杨志宏，2010）［1］。同时，我国对高新技术企业的资格认证条件比较严格，需要满足注册时间、研发费用占比、产品收入占比、科技人员占比以及核心知识产权占比等诸多条件，实际能够享有税收优惠红利的企业较少。此外，我国实施的创新激励税收优惠政策侧重于所得税，对于收入较低和亏损的创新企业而言激励作用有限。更为重要的是作为创新研发重要主力的中小型企业能够享有的税收优惠政策极为有限，难以顺利开展有效的创新研发活动，亟需政府给予相应的税收优惠。从国际上创新激励税收优惠政策的发展情况来看，具有诸多成熟的经验值得我们学习和借鉴，有助于我国税收优惠政策的进一步完善。

二、创新激励税收优惠政策的国际经验

2008年国际金融危机之后，各国纷纷通过创新激励税收政策刺激新兴产业经济增长，同时提升国际创新竞争力。由于出发点和目标不同，发达国家和发展中国家的创新激励税收政策存在一定差异，发达国家的目标是吸引国外投资，刺激经济发展，缓解社会矛盾，发展中国家的目标则是推动产业经济结构的快速转型。

（一）激励创新研发投资的税收扣除优惠政策。税收扣除优惠政策的激励作用具体体现在加计扣除方面，目前部分国家不仅允许创新企业将研发支出费用全部扣除，还提供了一定比例的加成扣除。英国政府规定，创新企业研发费用的扣除标准为230%，出现亏损的创新企业可以通过加计扣除增加亏损额并正常结转（薛薇，2015）［2］。例如A创新企业符合政策条件的研发支出费用为5万英镑，根据加计扣除的规定实际可以享有6.5万英镑（5×130%）的费用扣除，在极大程度上降低了创新企业的税收负担。亏损结转这项规定对于创新企业而言至关重要，英国政府规定亏损创新企业可以选择研发支出税收抵免进而退税，西班牙政府规定创新企业若流转额低于600万欧元，可以将亏损无限期结转，韩国政府规定创业企业可以将亏损回转，用以前年度的利润进行弥补并退税。

（二）激励创新研发活动开展的税收抵免优惠政策。从国际上税收抵免优惠政策的实际操作来看，具体分为可返还性税收抵免和不可返还性税收抵免两类：前者是指企业的税收抵免额超过应纳税额，超出部分可以结转到下期抵扣或退税返还；后者是指企业的税收抵免额超过应纳税额，超出部分不能退税返还，同样不能结转。创新企业无论处于何种发展阶段，出现亏损的情况都时有发生，因此，可返还性税收抵免能使创新企业获得更多优惠。加拿大政府规定企业创新研发支出费用的300万加元可以进行35%的税收抵免，此外研发活动符合特定领域的企业可以享有税收返还，但不能进行结转。法国政府规定，处于创业期的企业若研发支出费用超过总成本的15%，能够获取投资抵免优惠，企业一般情况下可以获取最高限额为40万欧元的税收抵免，若税收抵免额超过应纳税额，超出部分可以在满足政府相应条件下退税，或者向后结转3年（刘建和苏毓敏，2017）［3］。

（三）激励技术设备引进的税收折旧优惠政策。目前诸多国家规定企业为了开展创新研发活动购置的固定资产可以加速折旧，并在计算应纳所得税时扣除，此外，部分国家允许创新企业将政府规定的特殊固定资产在当年作为费用进行扣除。各国开展的税收折旧优惠政策如表1所示。

表1 各国税收折旧优惠政策

（四）激励创新人才的税收优惠政策。美国政府规定企业专业人才获取的激励性股票在行权日能够享有免税待遇。英国政府对企业人才开展持股激励政策，允许企业为专业人才提供股票税前买卖特权，行权交易时仅按照资本利得纳税，此外，专业人才若持有企业5年以上的股票，在行权交易时免征所有税费。相比激励性股票，企业年金优惠政策可实施性更高，在国际上的应用更为广泛。美国政府在不同的阶段实施不同的优惠政策：在缴费阶段，企业给专业人才缴纳年金计划可以按照专业人才薪资的15%进行税前扣除；在领取阶段，各州政府自主制定专业人才提取养老金所需要缴纳的个人所得税税率，从实际情况来看大部分州政府免征个人所得税，而其他州政府收取比例也较低。加拿大政府制定了《注册养老金计划》，允许企业将年金计划缴费进行税前扣除，但具有一定限额，企业年金计划获取的收益无需纳税，此外，专业人才在领取养老金时允许扣除2万加元作为教育支出。

（五）其他税收优惠政策。除了以上所述内容，各国还制定了其他类型的税收优惠政策激励企业的创新研发活动。爱尔兰、匈牙利等国规定企业通过专利权获取的收益可以免税，或者按照一定比例征收。加拿大政府规定资本低于1 500万美元或者应纳税额低于50万美元的本国企业可以享有创新研发支出税收抵免的现金退税。日本政府规定企业的创新研发教育培训费用可以进行抵扣，大型企业的抵扣比例限制为10%，中小型企业的抵扣比例限制为20%，此外为了吸引国外投资资金，日本政府规定外国创新研发企业在日本成立5年内能够享有20%的税收减免。

三、国际创新激励税收优惠政策对我国的启示

（一）我国创新激励税收优惠政策存在的问题。目前，我国已经出台多种激励企业创新研发的税收优惠政策，但与“大众创业、万众创新”的战略发展要求相比，税收优惠政策依然存在诸多问题，创新研发激励作用并不显著，亟需开展合理的政策调整。

1.税收优惠政策冗杂，缺乏系统性激励引导。我国激励企业创新的税收政策并未形成政策体系：一方面未将其上升至法律层面，而是以通知、暂行条例以及补充说明的形式分散在税种文件中，对各种税收优惠政策之间的联系并未开展解释说明，企业和税务部门难以准确把握各种优惠政策，导致执行难度增加、激励效果有限。另一方面税收优惠政策的目标导向并不明确，企业难以识别其真实意图是否为激励创新研发。从减轻特定企业税负目标来看，其中包含小微企业、高新技术企业等；从促进特定产业发展来看，其中包含新能源、电子信息技术等新兴高新产业；从支持特定群体创新创业来看，其中包含高校科研人员、毕业大学生、退役士兵等。可见我国实施的激励创新税收优惠政策存在多重政策目标，在未将所有的优惠政策进行系统解释说明的情况下，企业难以准确判断优惠政策的真实目的并顺利执行。

2.优惠政策条件较严格，企业的受益面较窄。受我国企业数量繁多、水平良莠不齐的影响，激励企业创新的税收优惠政策存在较高的门槛，税收优惠红利难以真正释放。高新技术企业作为我国创新激励税收优惠政策红利最大的释放主体，其资格认证门槛较高，需要满足注册时间、研发费用占比、产品收入占比、科技人员占比以及核心知识产权占比等诸多条件。在税收优惠政策一刀切的情况下，未能认证为高新技术企业的创新企业难以享有红利，而该类型创新企业的数量居多，导致税收优惠红利难以全面覆盖。我国税收优惠政策重点关注创新企业，对创业投资企业实施的税收优惠政策满足条件更为严苛。在创业投资企业的投资额中，仅提供给中小型高新技术企业的投资额的70%可以进行抵扣，可见，对于创业投资企业而言能够获取的税收优惠极为有限。免征增值税优惠政策仅限于技术咨询服务以及技术转让开发获取收入，即征即退优惠政策仅限于集成电路产业和软件产业，其他行业仅能享有研发设备购置费用的抵扣政策。

3.税收优惠政策结构不合理，难以实现全面普惠。现阶段我国的税制结构是以所得税和流转税为主的模式，而实施的创新激励税收优惠政策仅侧重于所得税，并未对流转税产生激励效用，同时我国的流转税税收收入占比较大，对于收入较低和亏损的创新企业而言激励作用极为有限。我国创新激励税收优惠政策以所得税为主会导致以技术服务为主的创新企业无法享有更多的流转税优惠红利。此外，我国激励创新人才的税收优惠政策缺失，在利润分配、股权激励等方面缺少个人所得税优惠政策。普通创新企业下发给创新人才的奖金并不能进行税收减免，仅省级以上科技部门下发给创新人才的奖金才享有税收减免优惠。

（二）国际创新激励税收优惠政策对我国的启示。

1.构建税收优惠政策体系。我国激励企业创新的税收政策并未形成政策体系，应从立法、政策导向以及环境营造三个方面加以完善。第一，梳理各项税收优惠政策的目标导向、规范性以及可操作性并进行优化改善，进而加快立法进程，将税收优惠政策提升到立法层次，保证税收优惠政策的权威性和稳定性。第二，对现有税收优惠政策的主体、程序、内容进行详细说明，保证税收优惠政策的规范性和目标导向明确性。第三，扩大税收优惠政策的覆盖范围，首先降低高新技术企业的认定标准，将技术服务企业、互联网金融企业以及符合创新研发条件的传统企业等覆盖到税收优惠范围内，其次完善创新研发领域的认定标准，将生产方式创新、运营模式创新以及管理方法创新等纳入创新研发领域并给予税收优惠，最后延长税收优惠期限，创造良好的创新激励环境（李为人和陈燕清，2019）［4］。

2.构建全过程税收激励政策。在我国特殊的税制结构下，仅依靠企业所得税税率优惠和税前扣除的方式开展的创新激励效果有限。在流转税优惠政策不足的情况下，税收优惠政策局限于创新研发活动的事后，无法开展全过程激励。我国创新企业大多为中小型企业，融资资金不足、风险抵御力差等特性说明我国创新企业更需要在创新研发活动的前期和研发过程中获取优惠红利。因此我国政府应加强投资抵免、加速折旧以及流转税税种等优惠政策，构建全过程税收激励政策。首先应根据企业创新研发投资的规模制定税收抵免比例，降低企业的投资压力；其次制定研发准备金提取制度，提升企业研发风险抵御能力；最后制定专利转化和研发产品销售的税收优惠政策，提升企业成果转化速度。

3.完善税收优惠政策的税种和方式。创新激励税收优惠政策的完善应从以下几方面开展：第一，对我国现有的企业所得税优惠税率进行调整，如将现有的15%税率变更为10%、15%以及20%三档，具体实施时可以根据企业的研发投入和研发产出情况进行归档，将创新研发效率存在较大差异的企业进行区别对待。第二，完善税收扣除优惠政策。国际上研发费用税收扣除率普遍在100%—200%之间，我国应将扣除率基准提升到100%，中小型科技企业可提升至150%，已形成无形资产的可提升至200%。此外，亏损企业可以选择无限期加计扣除结转。第三，设立研发准备金提取制度，允许企业将不超过销售收入3%的资金提取作为研发准备金，增强企业抵御研发风险的能力。第四，制定研发成果税收优惠政策，首先转让专利技术的企业应享有一定数额的企业所得税抵免，其次企业重大研发成果的产品收入应享有3—5年的企业所得税免征。第五，扩大加速折旧的优惠范围，将传统行业生产工艺升级、产品服务升级等创新活动投入的固定资产纳入加速折旧税收优惠范围。第六，扩大加计扣除的优惠范围，放宽专用研发费用限制，企业购置的设备只要实际用于创新研发即可享有加计扣除税收优惠。此外，在产学研合作模式下企业支出的研发费用也应当享有加计扣除税收优惠。

4.弥补创业投资企业和中小企业优惠政策缺失。目前我国创新投资企业获取税收优惠的条件较为严苛，应放宽税收优惠政策的满足条件，首先将投资目标放宽为中小型创新研发企业而非局限于中小型高新技术企业，其次将投资主体放宽至所有企业，即所有企业对中小型创新研发企业的投资均可享有税收优惠，最后提升创新投资企业可抵扣投资额的比例，且当年不足抵扣的可以进行结转。中小型创新企业是推动我国科技进步的关键力量，其资金储备有限，风险抵御能力较弱，更需要政府提供优惠政策来保证创新研发活动的顺利开展。首先应根据中小型创新企业的研发投资额度制定高于一般企业的税收抵免和税收扣除优惠，其次制定更加优惠的创新研发固定资产加速折旧政策以及研发准备金提取制度，保证资金快速回流和充足储备，最后向其提供一定的税务信贷帮助并将有助于行业发展的研发费用给予一定比例的税收返还。

5.加强创新人才的税收激励政策。现阶段我国各级政府对创新人才的税收优惠主要采用财政返还的方式，税法中也未制定股权激励和年金计划优惠政策。借鉴国际经验，我国应完善个人所得税优惠政策：首先，创新人才在出售激励股权时能够享有更低的个人所得税税率；其次，创新人才个人研发成果转让获取收益在一定额度内免税，超出部分减半征税，获取的创新研发奖金免征个人所得税；最后，鼓励企业制定年金计划，创新人才通过年金计划获取的收益免税。目前产学研模式不仅产生了大量的科研成果，还能够向社会输出大量的创新人才，因此，建议允许产学研模式中企业、高校以及研发机构的有效研发支出费用可以进行全额抵扣，并对创新人才的个人所得税提供优惠政策。