公共财政支出结构优化的国际经验与启示——基于经济发展阶段的分析框架

张 绘（研究员）

当前，我国人口老龄化、少子化加速，城镇化同步高速发展[1]。在目前这一发展阶段，我国的重要特征是人口结构转型，意味着未来我国的劳动力人口供给不足，养老负担激增，社会负担加重。我国在跨越中等收入陷阱时需要为应对人口结构转型做出更长远的制度安排。同时，我国经济也由“为增长而竞争”转变为“追求经济高质量发展”。在此过程中，加快发挥新型城镇化建设的拉动效应，提升人口数量和质量，为应对老龄化提供调整空间需要快速提上日程。调整公共财政支出结构对于更好地履行政府财政职能、促进国家经济社会健康发展有重大意义。对处于人口、经济不断转型过程中的我国而言，为适应发展阶段需求而进行财政支出结构的适时调整有重要的研究价值。如果我国能通过优化财政支出结构，实现产业结构优化升级，解决人口转型带来的问题，人均GDP将有望在十四五后期或稍晚突破中等收入陷阱[2，3]，从而使我国跻身高收入国家的行列，并为之后更为长远的经济发展积蓄力量。

对早期欧美和东南亚快速跨越中等收入陷阱国家的财政支出结构变迁的分析，有利于我国获得宝贵经验，为我国顺利跨越中等收入陷阱提供借鉴和启示。分析美国、日本在跨越中等收入陷阱后均出现经济危机的原因，有助于避免我国重蹈覆辙[4]。对于当前我国面临的人口老龄化与少子化危机，以及城镇化发展和经济转型现实需求，将我国经济发展阶段与其他国家进行比较研究，便于理解财政支出结构调整的历史渊源。这对优化财政支出结构，防控公共财政支出风险，调整财政支出政策以更好地履行公共财政服务职能，更加适应经济发展需求有着重要启示。

一、经济发展阶段划分国际比较与我国发展阶段研判

世界银行按照人均国民收入（GNI），将国家分为低收入国家、中等收入国家和高收入国家三类，中等收入国家又分为中等偏下收入国家和中等偏上收入国家，并根据不同时点的收入和物价水平调整划分标准。在主要时点世界银行对国家间的收入划分标准如表1所示。

表1 世界银行按人均收入划分国家的标准 单位：美元

（一）依据划分标准测算部分国家滞留中等收入陷阱时间表

依据世界银行的评价标准划分各国的经济发展阶段，在此基础上，将一国人均国民收入达到高收入水平所经历的时间定义为该国滞留在中等收入陷阱中的时间，考察各国实际情况发现，不同国家滞留时间存在显著差异。如表2所示，早期发达国家如美国、英国较快跨越了中等收入陷阱。以日本、韩国、新加坡为代表的东南亚国家虽然步入中等收入阶段时间较晚，但跨越中等偏上收入阶段平均在10年左右，历时较短。两者对我国均有重要借鉴与启示，因此，有必要对快速跨越中等收入陷阱的欧美、东南亚国家进行比较研究。

表2 部分国家或地区滞留中等收入陷阱时间

（二）我国经济发展阶段的研判

我国经济在经历了中高速增长后，进入较为平稳的经济新常态和高质量发展阶段，人口形势也转变为人口红利即将消失及老龄化和少子化危机凸显阶段。同时，我国也正处于跨越中等收入陷阱的关键时期，与其他跨越中等收入陷阱的国家同期相比，我国城镇化还在快速推进。

1.有望在未来五到十年跻身高收入国家行列。2010年我国人均GNI达到4300美元，正式迈入中等偏上收入国家行列，且连续十年始终处于这一阶段。2019年我国人均GNI进一步上升至10410美元，首次突破1万美元大关，进入中高收入国家行列，距离高收入国家标准差距逐渐缩小。2020年由于疫情冲击，我国国民收入增长受到较大影响。2021年虽然经济在逐渐复苏，但结构性失业叠加环保要求提高对一些产业的生产运营带来了比较大的冲击，也为国民收入的进一步增长带来了阻力。现阶段，我国经济增长速度放缓，新经济增长点尚未成熟，产业转型升级尚未完成，诸多因素加大了我国落入中等收入陷阱的风险。

2.老龄化、少子化与城镇化快速推进相互叠加。人口因素是影响公共财政支出的关键因素。人口老龄化、少子化与城镇化是影响劳动人口供给数量和质量的关键因素。表2比较分析了成功跨越和陷入中等收入陷阱的两类国家在城镇化率、人口结构等方面的差异。通过表2可以发现，东南亚快速跨越中等收入陷阱的国家在进入高收入国家行列时，除日本外，其余国家老龄化率非常低，且年轻人口所占比重较大。我国作为制造业强国，劳动密集型产业较为集中，“未富先老”和未来劳动力供给不足现象如不能有效缓解，将影响我国制造业的长远发展，成为我国跨越中等收入陷阱的掣肘。当年日本、韩国等城镇化率都在70%以上，而我国目前略超60%，人口老龄化、少子化与城镇化过程相互叠加。由于当前我国城镇化呈现人口回流特征，可能会面临“低生育陷阱”“逆城镇化风险”“老龄化高龄化危机”。

一是人口城镇化对城乡间公共物品的提供带来了新的问题和挑战。当前新型城镇化还呈现出大规模、跨区域农民工逆流回乡的特征，产生逆城镇化风险。农民工回流对流入地稳定的就业和社会保障服务提出了挑战，进一步增大了当地基础设施、教育、医疗等基本公共服务的压力。

二是随着人口老龄化程度的加深，社保支出的财政依赖度逐年攀升，东北等地区社保亏空严重，给政府财政带来了巨大压力。原有的基本养老保险阶段性减免加速了基金收支的不平衡性。各种新商业模式产生的灵活就业冲击了参保缴费的比例。我国宏观经济运行还面临大量的不确定性，宏观经济发展的区域不平衡性叠加。地区间老年人口抚养比不断扩大，加之地区经济发展不平衡导致财政收支不平衡加剧，一些老年人口占比较高的地区保发放压力较大。地方财政收支压力较大。与此同时，保障依法合规缴费仍然任重道远，制度内部机制不健全，进一步加大了社会保险基金收缴压力。

三是少子化带来的未来劳动力供给不足，会导致未来经济发展空间受限。少子化带来的最大挑战是未来我国社会劳动力必然出现结构性短缺，这就意味着，劳动力尤其是年轻的劳动力供给不足将在未来推高企业的生产成本，对于当前我国利润空间本已经微薄的外向型企业更是落井下石，也会进一步降低我国产品在国际上的竞争力。

3.国际国内形势深刻变化面临不确定性风险。如同当年日本的复兴受美国牵制①，我国的发展面临更加严峻复杂的外部环境，国际国内发展环境都在发生深刻变化，面临各种可预见和不可预见的风险与挑战，是一个需要统筹发展的新阶段。为应对挑战，我国在今后很长一段时间内要全面落实新发展格局的战略要求。新发展格局不仅要畅通国内大循环、国际国内双循环，背后还深藏着统筹发展和保障安全的战略考量[5]。

首先，从国内看，当前我国财政收支形势日益严峻，近两年受全球新冠疫情肆掠的影响，我国税收增速屡创新低，个别省份出现了财政收入负增长的情况。同时，财政收支差距创下历史新高，2020年高达6.2万亿元，考虑到四本预算和专项债后我国财政实际的赤字率在7.2%，远超国际标准警戒线。2020年全国财政自给率不足50%的省市多达23个，主要集中在中西部和东北地区。财政自给率低于50%的城市共计8个，主要分布在西部和东北地区。与此同时，社会民生领域的刚性支出不减，地方政府在公共事务与服务中所承担的任务与职责不降反增，而与之相配套的财政资金由此更显得捉襟见肘。

其次，从国际看，全球贸易保护主义抬头，在全球经济增长或将触顶的情况下，我国很难独善其身。我国在关键核心技术领域更加受限于国外的封锁，一些卡脖子的科技领域难以取得实质性突破。在这种情况下，我国必须进一步提高风险防范意识、斗争意识。

二、跨越中等收入陷阱国家的财政支出政策调整

美国、日本在跨越中等收入陷阱阶段主要采用扩张性财政政策。相较于美国，日本在即将跨越中等收入陷阱时采取的财政重构及时且有效。美国在跨越中等收入陷阱后出现经济危机，不得不采取结构性财政政策调整税收和财政支出。从我国的发展阶段来看，结构性财政政策的调整有非常重要的现实意义。

（一）早期发达国家跨越中等收入陷阱的财政支出政策分析

在以美国为代表的早期发达国家跨越中等收入陷阱的过程中，扩张性财政支出政策发挥了重要作用，然而也为后续的经济危机埋下了伏笔。表3列示了跨越中等收入陷阱时期及其前后美国历任总统的财政支出政策比较情况。

表3 跨越中等收入陷阱时期及其前后美国历任总统的财政支出政策比较

1.扩张性财政政策是政策主基调。美国跨越中等收入陷阱的关键时期是20世纪70～80年代。以肯尼迪和约翰逊为代表的两届政府通过扩大财政支出和减税，帮助美国经济走出低谷，并实现了二战后最长时间的经济增长。里根总统上台后，主张采用供给学派的思想，减税和压缩政府开支结合，1985年通过格拉姆—拉德曼—霍林斯平衡预算法，谋求实现预算平衡，并通过控制赤字额度，缓解财政压力。大力推行绩效预算以提高政府支出使用效率。然而，由于当时美苏冷战导致军事、国防开支增加，加之社保等社会福利刚性支出不减，财政赤字不减反增，原本想采取的紧缩性财政政策却变为背道而驰的扩张性财政政策。

2.跨越中等收入陷阱却债台高筑。美国在跨越中等收入陷阱时的财政政策主要是扩张性财政政策。在成功跨越中等收入陷阱后不久，扩张性财政政策的弊端就很快显现。由于高额的财政支出形成巨大的财政赤字成为经济顽疾，通货膨胀和贸易逆差逐渐扩大。这也使得美国成为净债务国，巨额赤字产生连锁反应，新一轮经济危机由此产生[6]。这对社会经济产生了巨大危害，也是过度使用扩张性财政政策的后果。在老布什时期美国财政赤字更是创下历史纪录。当克林顿接手时，失业率居高不下，财政赤字增长几乎难以控制，经济发展陷入停顿。

3.用结构性增支和减支政策调整。克林顿政府运用内生增长理论和新凯恩斯主义思想，结合短期与长期政策，将结构性减税与调整公共财政支出配合。在税收结构调整方面，对高收入者和年应税收入超过1000万美元的公司增税，对中低收入者和小企业减税，通过税收结构性调整实现了在五年内税收收入增长2410亿美元的目标。财政支出的结构性调整（如表4所示）增加了基础设施和科教支出，减少了军事和行政开支。鼓励企业加大研发投入和加强技术创新，并将生物技术、新能源、特殊材料和信息产业作为重点发展领域，使得美国以信息产业为代表的新兴产业在1996年超过传统制造业，成为最大且最具活力的产业部门。同时，推动传统制造业升级改造，通过技术升级提高国际竞争力[7]。大力吸收国际高素质人才移民，通过技术和投资移民等政策实现资本和人才向美国流动。

表4 克林顿政府财政支出结构调整的增支和减支领域

（二）快速跨越中等收入陷阱国家的财政支出政策分析

日本作为东亚地区快速跨越中等收入陷阱国家的代表，在实现跨越的1978～1990年间，财政支出规模持续增加。日本政府在财政支出结构上进行了大量调整，并始终坚持采用扩张性财政政策来推动经济平稳发展。1991年的房地产泡沫破灭导致日本进入经济低速增长期，政府持续采取大规模扩张性财政政策并加大基础设施投资。随着城镇化进入中晚期，老龄化日益加剧，社会保障支出进一步加大，日本经济低迷，政府债务持续增加，赤字规模大幅攀升[8]。如表5所示，日本内阁更替速度很快，下文在政策梳理过程中将更多以时间轴维度表述。

表5 日本跨越中等收入陷阱时期及前后财政支出政策比较

1.增加产业经济费支出推动产业转型。在20世纪70～80年代，日本将发展重心向知识密集型产业转移，先是大幅缩减石油、钢铁等传统制造业部门的规模，其压缩的人力和资金都投入到了新兴产业中；随后，政府积极扶持电子通讯、计算机、服务、新材料、生物工程、航天等产业，用于扶持产业的产业经济费支出也呈现快速上升趋势，不少企业都“改行”投身于这些新兴产业中。日本的机器人和人工智能、半导体新材料等高新技术都走在了世界前列。在此过程中，日本经济的迅速崛起引发了激烈的国际竞争，1985年日本被迫签订“广场协议”。80年代起，日本很多企业需要面对“广场协议”生效、日元升值不利于对外出口的问题，只能通过海外投资来缓解外部竞争压力，比如在中国、印度、东南亚等地投资。在公共投资中提高与生活环境和文化功能相关支出的比重。结合日本国内资本匮乏的实际情况，扩张性财政政策在支出结构领域发生转折[9]，将以往的“经济优先”向“生活优先”转变，使得公共服务支出得到提升，产业经济费被进一步压缩。

2.提升人力资本质量和转变生育政策。高度重视提高人力资本水平是日本跨越中等收入陷阱阶段的正确选择。通过优化人力资本的教育结构、性别结构和产业结构，日本实现了不同阶段和不同层次教育的入学率普遍提升，国民平均受教育年限显著增加。第一，加大政府教育财政支出，各级各类学校的数量在1960～1990年三十年内增加了六千余所，为基本普及十二年义务教育提供了保障。第二，重视提高女性的受教育程度。70年代后女性的入学率甚至超过男性，90年代97%的适龄女性进入高中，日本政府还大力支持女子大学的发展。第三，财政支出加大对学龄前儿童的教育和培养，幼儿园数量在60～90年代翻了近两倍，通过提高儿童身体、思维和语言等综合素质，对于儿童大脑的发育起到至关重要的作用。第四，高等教育学生入学人数迅猛增长，政府特别重视支持理工科、高附加值服务业和对接市场产业转型相关专业学生的培养，也在一定程度上为日本科技发展提供了人才保障[10]。第五，在人口红利消失的90年代初很快意识到劳动力人口数量的快速下滑会制约经济发展，并于1991年出台了《育儿休假法》，在此之后也出台了很多鼓励生育方面的财政支出政策。

3.加大对产业转型的科技引领和支撑。日本高度重视科技对推动经济发展的引领作用，科技支出占GDP的比重不断上升，超过GDP增速，其增速也超过了发达国家和其他新兴经济体国家。日本大量科技经费的投入，主要是在政府的引导下不断向重点产业、新兴产业倾斜和实现产业升级。政府还通过加大研发经费的税额扣除，提升设备现代化程度，加速中小企业设备折旧。

4.优化收入分配，缩小贫富差距。日本能够成功跨越中等收入陷阱得益于收入分配比较公平。一是完善社会保障体系，通过提高养老保险和失业保险水平来解决老百姓花钱的后顾之忧。提高老百姓的最低工资，缩小企业内工资差距，提高整体工资水平，增大劳动者报酬占国民总收入的比重，购买力也一再提升。二是缩小区域和城乡差距。政府着力支持小城市和农村工业发展，扩大这些区域产业经营能力和范围[11]。区域失衡得到了极大改善，通过核心都市圈产业转移和辐射带动周边其他城市和地区的崛起。通过土地改革提高农业生产率、增加农民收入[12]。通过一系列改革实现了国民收入翻番，增加了中等收入阶层人口的数量，也缩小了国民收入差距，为日本内需潜力的释放奠定了坚实基础。

除了加大以上四点支出结构调整，日本还不断压缩行政成本，提高政府效率，提倡构建节约型“小政府”。政府严格控制并下调国家机关费、会议费等的比重。行政成本的降低，不仅有利于节约宝贵的财政资金，而且有利于预防腐败、提高行政效率、培育高能政府。

三、对我国的启示

从两国的经验和教训来看，我国应适度减小积极财政政策刺激力度，更加着眼于长远，统筹发展和安全，深化供给侧结构性改革，扩大对外开放，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。当前我国劳动力成本不断上升，导致劳动密集型产业向劳动力成本更为低廉的东南亚、南亚和非洲转移，加之国际对华关系紧张，国外对基础设施和工业发展的呼声高涨加剧了企业国外回流的速度，这都对“中国制造2025”战略的实现形成了挑战。未来在保持适度规模增长的基础上，财政支出还需要在结构性调整上做文章，温和地刺激经济发展，发挥财政资金引导产业结构优化升级的作用。

（一）财政增支重点向缩小贫富差距倾斜，削减政府机构和对外援助经费开支

1.巩固拓展脱贫攻坚成果，财政做好缩小贫富差距的兜底工作。城乡发展不平衡、农业农村发展不充分是我国现阶段发展面临的最为突出的问题[13]。借鉴日本在跨越中等收入陷阱时解决收入分配问题取得的经验，中央财政补助资金应重点向巩固拓展脱贫攻坚成果任务重、乡村振兴底子差的地区倾斜。推动城乡经济均衡发展，扶贫政策由发展经济向缓解收入分配不平等转变，提升贫困人口公共服务水平、个人发展机会、社会保障水平等。现阶段不仅要关注农村贫困问题，还要统筹城乡发展，从统一城乡扶贫标准、健全城乡扶贫措施和体系等方面构建城乡融合扶贫体系。

2.精简政府机构，削减部分政府支出和对外援助经费开支。美国和日本在财政结构性改革阶段都选择了削减政府支出或驻外军事机构支出，对节省财政开支有重要作用。我国拥有庞大的政府体系，虽然已明确政府过紧日子，近年来三公经费削减取得一定成效，然而政府系统内部怠政懒政、不作为的情况仍时有发生，对政府执政能力的考核和评价有待完善。第一，应加强对政府执政能力的绩效评价，完善政府问责机制，将责任落实到每一个官员。第二，对懒政怠政等不作为的政府机构加大裁撤力度。通过合理界定政府购买服务的范围，明确政府职责中哪些职能外包或向社会购买是可以提高办事效率或提高社会公平的，对应的政府职能机构属于冗余应予以撤销。第三，加大推进公益二类事业单位改革力度。事业单位作为政府职能向市场和社会的延伸，是我国特有的一类机构，承担着部分社会职能，需加大市场化转型力度，进一步剥离政府办社会职能。同时，应加大国有资产处置力度，充实一般公共预算、社保基金预算。贯彻落实国企改革三年行动部署，积极稳妥深化国有企业混合所有制改革、优化股权结构。第四，政府在对外援助换取国际政治资本时，要核算清楚投入产出，将收益低下的经费支出更多转向解决国内民生。当在民生领域取得举世瞩目的成就时，对全球民生领域的改善也将产生积极的“溢出效应”。作为负责任的大国，在教育、医疗、扶贫、流动人口等领域的示范作用，将为全球相关领域的改革贡献智慧和力量。

（二）提升人力资本数量和质量两个优势

我国具有劳动力人口数量优势只剩不到10年的时间，流动人口的城镇化是现阶段能够为我国提供大量劳动力的唯一抓手。

1.提升城市人力资本存量空间，深化户籍制度改革。首先，除个别特大城市外，中小城市从过去注重产业资本引入，转向留住人力资本、稳定人力资源和劳动力市场供给。目前，我国多个地区已进行了户籍制度改革，今后还要进一步深化户籍制度改革。构建城乡一体化公共服务体系，地方政府应注重提高流动人口医疗、培训、教育和社会保障水平，引导企业建立和谐的劳动关系，保障农民工稳定正规就业和获得人力资本提升。其次，控制房价，加快房地产税改革。大城市特别是一些有创新资源的大城市如果房价太高就留不住年轻人，而创新依靠的主体人群是年轻人。

2.鼓励生育、提升生育服务水平，降低家庭教育成本。美国在鼓励生育的同时采用移民政策吸引海外高端人才，劳动人口数量逐渐增加，今后的劳动力人口优势将超越我国。因此，首先，我国应当改变当下政府对全面放开生育政策（三胎以上）的模糊态度，积极鼓励生育并为育龄妇女提供包括孕期保健、产假、托幼、子女教育等在内的生育服务保障体系。其次，扩大优质基础教育和高等教育资源供给，增加弱势群体和家庭获得优质教育的机会，实现社会阶层流动。严格控制课外补习市场，提供多元化教育选择，切实降低家庭教育成本[14]。

3.降低生产要素成本，劳动力优势产业向中西部地区转移。我国和日本不同，我国经济的腾挪空间更大，中西部地区土地成本和人力成本相对低廉。日本人口红利消失之后，只能选择把劳动力优势产业转让给亚洲其他地区，这也间接培养了日本的潜在国际竞争对手。而我国可以把劳动力优势产业转移到国内的中西部地区。为此，第一，劳动密集型产业向中西部地区转移，中西部地区在承接东部产业转移时一定要重视相关产业与当地的人力资源、自然资源禀赋的匹配度，有条件、有选择地转移适合自身发展的产业，使生产要素与产业发展紧密结合[15]。第二，通过要素市场化改革、合理的政策引导和制度安排改善生产要素的供给水平和价格，对于电力、财税、油气、金融管理体制要进一步理顺，挖掘生产要素成本下降空间。

（三）进一步深化财政预算管理制度改革

财政支出结构的优化，在增量预算模式下面临的困难较大，唯有打破现有支出刚性只增不减和条块分割难以统筹的状况，提高财政资金使用效率，才能应对未来人口结构转变后的财政风险。

1.打破财政支出结构固化格局，推广零基预算制度改革。运用零基预算管理理念，打破支出结构固化、预算安排只增不减的格局，盘活沉淀和闲置资金资产。以往以“基数+增长”的调整预算法主要以金额高低为重点，着重从货币角度控制预算金额的增减。零基预算除重视金额高低外，主要是按业务活动的必须性以及重要程度来分配有限的资金。同时零基预算对预算期内所有的经济活动进行成本—效益分析，本期的预算额是根据本期经济活动的重要性和可供分配的资金量确定的。因此，在财政状况面对经济下行压力的时候，零基预算能够更有效地防控财政风险。同时，在推广零基预算的过程中要明确相关法律制度，将政府采购和国库集中支付制度与之相衔接。

2.打破预算管理中的条块分割，增强预算的衔接性。第一，做好四本预算的衔接。在人口老龄化的背景下，为保障社保基金长期可持续，应畅通完善一般公共预算、国有资本经营预算调入社会保险预算的机制，规范社会保险基金预算与一般公共预算、国有资本经营预算的收支往来关系[16]。第二，做好单位预算、部门预算和政府预算的有效衔接。通过自上而下的支出控制措施，实现政府预算对部门、单位预算的支出限额控制，防范财政风险。促使预算资金从低效益领域转向高效益领域，激励各部门和单位提高资源配置效率，切实保障财政资金使用效率，推动绩效预算更好地落地生根。

3.适度控制政府赤字规模，防范化解地方政府债务风险。美国和日本在跨越中等收入陷阱后，巨额的财政赤字都给经济带来了巨大的风险。第一，未来我国需调整支出和税收结构，改善财政收支不平衡状况，逐步缩减财政赤字规模。2021年政府工作报告下调了财政赤字率，地方政府专项债规模有所下降，不再像以往强调加大减税降费力度，说明政府已逐渐意识到相关问题。第二，防范化解地方政府债务风险要作为重要的政治纪律，加强执行监督和问责，特别是抑制隐形债务增量，将妥善处理和化解债务存量作为工作重点。

【注 释】

①二战后，尤其是朝鲜战争以后，美国对日本的发展一开始是支持的，到了80年代，才逐步转为遏制。