中国跨省流域生态补偿政策实施绩效评估

余雷鸣 ，郝春旭，董战峰

（1. 鸡公山国家级自然保护区管理局，河南 信阳 464133；2. 生态环境部环境规划院，北京 100012）

政策实施评估及其优化调整对于流域生态补偿政策发挥效用十分必要[1-2]。国际上流域生态补偿主要是生态服务价值支付（PES）的形式[3]，与之相较，我国流域生态补偿主要是政府主导财政资金补偿利益相关方的模式。从国际上流域生态补偿研究重点来看，Roach & Wade[4]通过生境等价分析（HEA）估算了生态服务的损失价值，并以此测量流域生态补偿金额。Plummer[5]对流域生态补偿政策实施过程中地区之间发生的利益转移进行了分析。European[6]构建了流域生态补偿的评价指标体系，用以支撑制定流域生态补偿政策。McDermott等[7]通过构建生态补偿实施社会效益评价指标，对流域生态补偿对利益相关者的影响进行了评价。岳思羽[8]采用层次分析法对汉江流域生态补偿效益进行了评价，提出补偿资金应在上游水源涵养中优先使用。马庆华[9]采用成本效益分析（CBA）方法对跨界流域生态补偿政策进行了经济分析。Wang等[10]对中国地方上的流域生态补偿试点进展进行了评估，提出了中国流域生态补偿面临的问题与对策。董战峰等[11]在评估长江流域生态补偿政策实践的基础上，研究提出了长江流域生态补偿机制建设的总体思路和框架。中国的流域生态补偿实践是一种流域上下游共同治水的利益调节政策手段选择，研究多集中在补偿机理分析、补偿指标设计、补偿标准核算、补偿政策建议等，但对政策执行和实施效果评估重视不够、缺乏系统深入研究。鉴于跨省流域生态补偿是生态补偿制度建设中的重点与难点，本文采用政策分析与问卷调查相结合的方法，重点以跨省流域生态补偿为评估对象，对流域生态补偿政策实施状况进行综合评估，为深化流域生态补偿政策探索提供思路和方向，为决策者制定与优化流域生态补偿政策提供技术支撑。

1 方法学

流域生态补偿政策是一类流域上下游综合治理的利益调节机制，涉及水生态环境、经济社会等因素，评估时对此相关要素予以综合考虑[12]，考虑到补偿政策评估主要针对实施评估，资金和成效是关注重点，这在政策评估框架中予以体现[13]。问卷调查法可以对所研究的问题基于利益相关方评价进行定量度量。鉴于生态补偿实施评估数据信息获取存在难度，故本研究采用政策分析法与问卷调查法相结合的评估方法。向流域生态补偿利益相关方发放调查问卷，采取抽样调查方式，调查对象包括省直部门、市直部门以及县直部门三个层次，部门包括生态环境、发改、财政、农业农村、自然资源、水利、林草、住建等有关单位，共发放调查问卷143份，实际回收有效问卷143份，问卷有效率100%。

2 跨省流域生态补偿实施评估

2.1 进展评估

在中央高度重视下，在财政部、生态环境部等相关部门积极推进下，跨省流域横向上下游生态补偿取得了积极进展（表1、表2）。新安江、九洲江、汀江、韩江、东江、引滦入津、赤水河以及密云水库及上游等七个跨省流域已开展上下游横向生态补偿，一些流域生态补偿出台多项政策持续深入推进补偿探索，如安徽、浙江两省共同推进的新安江流域生态补偿就先后出台了三项相关政策，推进补偿机制更加符合流域综合治理需要。长江流域生态补偿工作启动，酉水、滁河、渌水流域先后建立跨省上下游横向生态补偿机制。补偿重点在跨省界流域上下游地区之间，补偿方式推进由政府主导的财政转移支付向市场化、多元化方向调整，补偿资金向综合统筹使用方向调整。

表1 我国流域生态补偿政策进展

表2 我国跨省流域生态补偿实践进展

总体来看，我国跨省流域生态补偿实践稳步推进，补偿主体还主要是各级政府，补偿资金来源为政府财政资金，补偿方式为财政转移支付，主要来自政府直接提供的专项资金，包括财政出资设置专项资金、资金奖励、基于水质考核扣缴生态补偿金等（表3），这是我国流域生态补偿使用最为广泛的形式。生态补偿考核以水质为主，但各流域污染因子、补偿基准与标准不尽相同，体现了流域综合治理目标差异性需求。如新安江流域、汀江—韩江流域两省协商确定的水质目标高于国控断面考核目标，酉水、滁河、渌水流域确定的水质目标与国控断面考核目标相同。流域生态补偿进展总体态势较好，问卷调查结果显示，绝大多数受访者对流域生态补偿工作整体评价、执行情况评价和实施效果评价较高，评价为较好及以上的比例分别为84.62%、84.62%和86.02%（图1～图3）。

图1 流域生态补偿政策整体评价

图3 流域生态补偿政策实施效果评价

表3 我国流域生态补偿实践关键因素分析

2.2 资金评估

在资金使用方面，相关省份进展不一。具体资金拨付及使用情况如表4所示。其中，新安江流域生态补偿资金管理有序，资金执行情况较好，各年均达到了100%，相关项目纳入了国家、省市级项目储备库。汀江—韩江流域2016—2018年生态补偿资金执行情况较好，项目均纳入相关项目库。河北省引滦入津流域、潮白河流域生态补偿项目均未纳入项目库管理。资金执行率方面，除河北引滦入津的执行率较高，为89.8%以外，其余执行率均较低。其中，赤水河流域生态补偿资金执行率相对较低，四川、贵州两省中央奖励资金执行率在45%左右。云南的资金执行能力弱，主要是中央储备库前期储备不足，地方对资金使用范畴不清等因素所致，这反映了项目库建设能力对于补偿资金的使用及其效果尤为重要。

表4 跨省流域生态补偿试点补偿资金拨付及执行情况

调查问卷结果表明：一半以上的调查对象认为中央财政奖补资金规模不满足生态环境保护需要，占53.15%，这表明从相关方角度来看，补偿资金还难以满足补偿需求；认为能满足需要的调查对象占32.17%；另外认为不确定的调查对象占14.68%（图4）。九成以上的调查对象都认为中央财政奖补资金分配考虑了生态环境质量改善（图5），这表明利益相关方非常认可生态补偿在支撑水生态环境质量改善方面发挥的作用。由图6可知，调查对象143人中，影响中央财政奖补资金执行的主要因素中得票最多的是项目储备库，共106票；第二为资金管理办法94票；其次是能力不足55票、其他6票。这也进一步表明了项目库能力建设的重要性。调查对象143人中，有60.84%的人认为中央财政奖补资金执行情况不存在问题；6.29%的人认为存在问题，这表明资金执行过程管控情况尚可（图7）。

图2 流域生态补偿政策执行度评价

图4 中央奖补资金规模是否满足生态环境保护需要

图5 中央财政奖补资金分配是否考虑了生态环境质量改善因素

图6 影响中央财政奖补资金执行的主要因素

图7 中央财政奖补资金使用情况是否有问题

2.3 成效评估

流域生态补偿促进了流域水质改善与饮用水安全。调查问卷结果表明，流域生态补偿具有综合效益，包括水质改善、产业结构调整、生物多样性保护、区域形象改善等，其中促进水质改善和饮用水安排是最为显著的效益。83.22%的受访者认为流域生态补偿促进水质改善（图8）。各跨省流域补偿协议断面水质达到或优于生态保护补偿协议确定的保护目标，切实保障用水和饮水安全。如，对于新安江生态补偿，2005—2017年，千岛湖湖体水质总体为优，保持Ⅰ～Ⅱ类；2011年后，稳定保持为Ⅰ类，主要指标中，高锰酸盐指数浓度、氨氮浓度均在Ⅰ类以下，并在2011年后出现拐点，呈下降趋势；总磷浓度在2010年前后出现拐点，浓度呈下降趋势，并达到湖库Ⅰ类（0.01 mg/L）；总氮浓度总体在1.0 mg/L上下波动，水环境质量总体持续趋好。汀江流域象洞溪羊角电站断面从2016年9月开始，水质从劣Ⅴ类逐步提升，2016年至今水质稳定在Ⅲ类以上。68.53%的受访者认为流域生态补偿促进了饮用水安全。河北省引滦入津流域黎河桥、沙河桥两协议断面水质Ⅲ类水月达标率分别为从29%、43%提高到100%，滦河流域干流主要监测断面的年均值水质由Ⅴ类、劣Ⅴ类改善达到的Ⅳ类、Ⅲ类，保护了密云水库上游潮白河流域水源涵养区生态环境，保障了首都及天津市水源安全。

图8 流域生态补偿政策实施效果分析

生态补偿促进了产业绿色发展。78.33%的受访者认为产业结构调整效益显著（图9），有效平衡了生态保护贡献者与受益者利益，推进了流域产业结构优化升级，培育了生态化、多元化的优势特色绿色产业。2012—2018年，新安江流域黄山市三产结构比例由11.4∶46.3∶42.3调整优化为8.4∶34.9∶56.7，GDP年均增长8.3%，单位GDP能耗年均下降3.06%。自河北省引滦入津流域上下游生态补偿实施以来，承德市产业结构调整取得了明显成效，2018年绿色产业增加值占GDP比重达到39%，高新技术产业增加值增长16.3%，服务业对经济增长贡献率超过70%。

图9 流域生态补偿对产业结构调整的影响

流域生态补偿促进了就业和脱贫攻坚工作。84.62%的受访者认为流域生态补偿对脱贫产生正向影响（图10）。自开展河北省引滦入津流域上下游生态补偿以来，承德市脱贫攻坚成效明显，2018年承德全市14.31万贫困群众实现稳定脱贫，贫困发生率下降到2.52%，平泉市高质量脱贫出列，兴隆县、滦平县、承德县达到贫困县退出标准。赤水河流域的四川省古蔺县实施万亩甜橙基地、千亩赶黄草核心基地、千亩高山优质蔬菜核心基地等项目，带动904户贫困户人均增收3 000余元。76.93%的受访者认为流域生态补偿对就业产生正面影响（图11）。通过补偿协议搭建合作沟通平台，促进上下游协同发展。黄山市融入杭州都市圈，谋求园区、产业、人才、文化、旅游、论坛等方面加强多元合作，推动全流域一体化发展和 保护。

图10 流域生态补偿对脱贫攻坚的影响

图11 流域生态补偿对绿色就业的影响

3 跨省流域生态补偿实施存在的问题

流域横向生态补偿机制缺乏持续性。一是生态补偿指标体系单一，补偿基准不够合理。部分流域生态补偿指标仅考虑了水质，未充分考虑水量与水生态安全因素。部分省份补偿基准偏低，未能促进流域水环境质量进一步改善；部分流域补偿基准较高，水质改善即将面临天花板效应。二是生态补偿标准偏低，补偿方式单一。流域生态补偿资金标准主要由上下游政府部门协商确定，不仅没有体现机会成本、污染治理成本和生态系统服务价值等因素，也致使补偿标准设计缺乏科学依据，生态补偿考核标准难以支撑“三水统筹”需求。三是流域生态补偿方式以资金补偿为主，对各级财政依赖大。除南水北调中线等外，基本上各跨省界流域上下游尚未建立起有效的共建共享机制，上下游还需通过实施多元化补偿进一步推动协同发展。

流域横向补偿资金项目机制不合理。一是中央财政奖补资金不能满足流域生态环境保护需要，中央财政投入力度亟须加强。二是上游地区补偿金额不高，地方政府缺乏配套资金，跨省流域生态保护建设投入的横向补偿资金不足，生态补偿资金主要用于生态工程建设。三是地方对流域补偿资金的使用范围理解不一致，支持项目缺少统筹谋划，项目设计问题导向不足，绩效考核不够明确，项目储备较少，部分生态环境保护治理项目没有相应的建设程序和标准可参照，较难进入招投标程序，影响资金和项目进展。

流域生态补偿实施保障存在短板。一是流域上下游各个地区自然地理条件不同，所处的生态功能区也有差异，利益关系具有复杂性。跨省界流域上下游省份之间经济差异大，生态环境保护需求目标不同，对补偿标准设计的认识不同。二是地方各自为政，不容易主动放弃自身的利益去维护公共利益。生态补偿机制是一项以经济手段为主，调节相关方利益关系的制度安排，但各地方大都存在补偿资金不足，缺乏细化标准和规则等，导致上下游之间的环境账、经济账难以核算。三是由于一些地区关于环境服务、生物多样性等方面监测能力、基础数据缺乏，生态效益的衡量存在一定难度，导致一些补偿标准的计量方法的适用性或者评价结果缺乏说服力。四是水环境资源产权制度还没有建立起来，产权关系不明确，生态环境权益交易流转体系尚未建立，难以充分发挥市场力量。

4 政策建议

持续探索构建完善的流域生态补偿长效机制。一是以流域为单位，对全流域生态发展、水资源保护等进行统筹规划。建立联防共治机制，完善联席工作制度，鼓励上下游省份共同编制流域横向生态补偿实施方案及流域生态环境保护规划，共同实施跨省生态环境保护与治理项目，定期协商推进流域保护与治理，联合查处跨界违法行为，联合开展水质监测。二是明确跨省界交界断面的责任主体，明确流域在各行政交界断面的水质要求，建立流域环境协议，并因地制宜落实生态补偿方式。三是研究制定中央储备库相关技术标准、制度和规范，加大中央项目储备库储备力度，加强对地方实施的技术指导。四是推动建立生态补偿绩效评估机制，完善社会经济效益评价指标体系。完善流域水资源生态补偿金融制度、水资源生态补偿矛盾纠纷化解制度等配套制度措施，以保障流域水资源的持续发展。

逐步建立健全市场化、多元化生态补偿机制。一是拓宽补偿资金来源渠道。国家和地方财政应加大补偿资金投入力度，拓宽补偿资金来源渠道，鼓励多元主体进入环保市场，通过各种方式吸引社会资本。通过搭建资金整合平台，将中央基建投资、退耕还林还草、水污染防治等中央财政资金，以及地方财政相关资金整合使用，形成资金合力，创新资金使用方式。二是拓展多元化补偿方式。鼓励根据实际需求，拓展项目援助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元化补偿方式。三是加大社会资本投入力度，探索开展流域碳排放权交易、排污权交易和水权交易等试点，探索推广产业链绿色金融等加大金融政策创新与支持。

健全流域生态保护补偿实施支撑体系。一是深入推进跨省流域上下游横向生态保护补偿试点，指导上下游省份签订并落实补偿协议。二是合理选取补偿指标，制定补偿基准。结合流域实际，动态管理指标体系，综合考虑水质、水量指标，鼓励水质优良区域增加水生态指标。以科学的补偿基准实现流域水质改善。跨省流域补偿基准应高于国家水质目标要求，省内流域补偿基准应不低于国家目标要求。三是科学确定资金补偿标准。流域上下游地区应根据流域生态环境现状，综合考虑上游地区的发展机会成本、保护治理成本、下泄水量保障、水质改善收益、下游支付能力等因素，科学确定资金补偿标准，更好体现激励与约束原则。积极推动新安江等流域在发展与保护统一框架下探索补偿标准与实施机制。