养殖权的物权性质与制度建设探析

文/刘江

本文基于水产养殖权制度历史演变及其理论分歧对养殖业发展造成困境的分析，探讨构建养殖权用益物权体系，提出建立较为完备养殖权制度的建议，以期实现养殖权物权价值，保护渔业生产者根本利益，推进水产养殖业与水域生态环境保护健康协调发展。

一、引言

据史料记载，我国水产养殖历史可追溯到3000多年前的商周时期，是最早开展淡水养殖的国家之一。据统计，中华人民共和国成立初期，全国水产品年总产量45万t，人均占有量仅有0.8kg；到2020年，全国水产品年总产量达6549.02万t，人均占有量达46.39kg，《2020年全国渔业经济统计公报》数据显示，养殖产量已占水产品总产量的79.8%。水产养殖不仅为广大人民群众提供了大量优质蛋白质，也为国家粮食安全提供了重要保障。

梳理20世纪70年代以来水产养殖发展历程可以发现，通过立法有效规范水产养殖制度，是促进养殖业有序发展并呈现良好发展态势的重要保证。进一步探究又可发现，从中华人民共和国成立以来第一部规范渔业发展的《中华人民共和国渔业法》（下简称“《渔业法》”）颁布，到《中华人民共和国民法典》（下简称“《民法典》”）实施，理论界及实务界对渔业生产者取得的利用特定水域从事养殖的权利性质界定一直存有争议，这种权利性质界定的不确定性导致规范养殖行为的某些制度缺位，不仅有损渔业生产者的权利，亦不利于水产养殖业有序发展。

故此，笔者认为，基于现有法律规范和研究成果，从“实然”与“应然”角度界定养殖权的法律性质，厘清养殖权与其他用益物权的关系，解决养殖产业发展受限问题，对于保护渔业生产者根本权益，促进养殖产业绿色健康发展具有重要意义。

二、养殖权的历史变迁

中华人民共和国成立之初，我国渔业生产以捕捞为主。至20世纪70年代末，为解决过度捕捞造成的天然渔业资源衰退以及水产品供应紧张问题，国家发布《关于放宽政策、加快发展水产业的指示》（中发〔1985〕5号）等文件，大力发展养殖业，养殖水产品逐渐成为水产品供应的重要来源，养殖产量与捕捞产量的比值不断增大，养殖水域规范管理等层面的问题逐步引起立法机关关注。

我国立法对养殖权利规范有三个标志性事件。

（一）1986年《渔业法》颁布实施

耕地是农民重要的生产资料，用于开展水产养殖的水面同样是渔业生产者重要的生产资料，以生计型渔业作为生活方式或主要生活来源的渔业生产者，与农民使用土地同样，其养殖水域使用权理应得到认可。在大力发展水产养殖背景下，1986年，我国颁布实施了第一部《渔业法》，标志着我国渔业生产和管理迈上了法制化轨道，赋予了养殖权最基本的法律定位。其中，第十条第一款规定“县级以上地方人民政府根据国家对水域利用的统一安排，可以将规划用于养殖业的全民所有的水面、滩涂，确定给全民所有制单位和集体所有制单位从事养殖生产，核发养殖使用证，确认使用权”。通过立法条文看，本法倾向于确认养殖权的物权性质，强调了全民所有的水面、滩涂从事养殖生产需要被核发养殖使用证，确认使用权。

（二）2000年大幅度修订的《渔业法》颁布实施

2000年，新修订的《渔业法》第十一条第一款规定，“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定”。此次修订有三个重点：一是确立养殖规划制度，二是明确个人可以取得国有水域从事养殖的权利，三是删除了“确认使用权”的表述，而代之以“许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”的表述。

之后，2001年颁布的《中华人民共和国海域使用管理法》和2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》（下简称“《农村土地承包法》”）相继确立了物权性质的海域使用权和农村土地承包经营权，从而引发关于养殖权性质的激烈争论。此后的二十多年中，《渔业法》虽经三次修订，但关于养殖权的表述一直沿用至今。

（三）2007年《物权法》颁布实施

《中华人民共和国物权法》（下简称“《物权法》”）第一百二十三条规定，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，2020年颁布的《民法典》在物权编“用益物权一般规定”中沿用了相同的表述。理论界有学者认为该表述虽然并未明确养殖权的法律地位，但2007年《物权法》确认了养殖权的用益物权性质。遗憾的是，2007年《物权法》颁布后，《渔业法》并未作出相应修订，有关养殖权的物权配套制度规范建立工作仍然进展缓慢。2010年，农业部发布《水域滩涂养殖发证登记办法》，只是从行政管理的角度对养殖证的核发、管理加以规范，对养殖权的物权实现与保护并未涉及，养殖权的转让、出租、继承、抵押以及权益保护、物权价值实现等均存在制度缺位。

虽然个别地区出台了体现养殖权用益物权性质的配套制度，比如，江苏省2009年出台了《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》、2014年制定了《江苏省国有渔业水域养殖权流转管理办法》，但仅限于局部地区适用。

经过三十多年的制度演变，仍有学者认为“《物权法》并未明确提出养殖权的概念，这为养殖权是否能够作为独立用益物权并予以保护留下了可争议的解释空间”，但养殖权的用益物权性质得到了立法确认也是不争的事实。当然，与土地承包经营权制度建设相比，养殖权制度建设仍然进展缓慢，实践中与相关权利的冲突依然存在，对权利人的权益保护仍然不足，由此造成了实际管理过程中的诸多难题。

三、养殖权发展中的问题

（一）养殖权与其他用益物权的冲突

2000年《渔业法》颁行之后，海域使用权与农村土地承包经营权相继得以立法确认。2007年《物权法》及现行《民法典》均认可养殖权与以上两者的用益物权性质，由于三者的权利载体存在一定程度重叠，故而造成一定冲突。

1.权利载体的冲突表现

实务中的相关制度设计，偏重于行政管理需要，对如何协调养殖权与相关权利的冲突并未作出制度安排。2002年，农业部制定《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》（该方案已于2016年12月22日废止）明确“利用水域滩涂从事养殖生产活动的单位和个人，必须依法取得养殖证”，规定“全民所有的水域滩涂依照《渔业法》和《中华人民共和国土地管理法》（下简称“《土地管理法》”）的规定，确定水域滩涂养殖使用权”“集体所有或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域滩涂，依照《渔业法》《土地管理法》和有关土地承包经营的规定，确定水域滩涂养殖承包经营权”，该《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》不仅对如何协调养殖权与农村土地承包经营权未作出制度安排，在发放养殖证的范围上还作出了与《渔业法》第十一条不甚一致的规定。

2010年，农业部颁布实施的《水域滩涂养殖发证登记办法》设立专门章节，规范了“国家所有水域滩涂的发证登记”和“集体所有或者国家所有由集体使用水域滩涂的发证登记”。从上述规范可以看出，使用集体所有水域和国有水域进行养殖，均应当取得养殖证，并且养殖权的确权登记对象既可以是集体所有的水域滩涂，也可以是国有的水域、滩涂。

目前，法律体系下可以利用并用于水产养殖的水域滩涂主要有三种，一是海岸线向海一侧的海域，属全民所有，根据《海域使用管理法》其上设立有海域使用权；二是集体土地改造形成的水域或者集体所有的水域，属集体所有，以及国有归集体经济组织使用的水域，适用《农村土地承包法》设立有土地承包经营权；三是湖泊、河流等，根据《宪法》属全民所有，适用《渔业法》可以设立养殖权。由此，必然造成养殖权、海域使用权、农村土地承包经营权的冲突。

一物一权是物权法的基本原则，其要义就是同一个标的物上，不能存在两个以上同一性质、内容的物权。上述法律规范上的冲突造成现实管理中的矛盾直观表现为养殖权的继承、转让、抵押等环节中存在隐患。比如，因海域、养殖的重复确权或者先取得养殖海域使用权后分割养殖海域再进行养殖权确权等因素，部分地区在同一养殖海域，出现海域使用权与养殖权登记的权利人不一致的现象，给不动产的继承、转让、抵押等行为带来极大风险。即使实务中，同一标的物的海域使用权与养殖权、土地经营权与养殖权登记一致，若各权利分别出现入股、转让、抵押、继承等行为时，权利人亦会面临权益受损风险。这种权利冲突未获妥善制度安排，也是养殖权抵押制度发展缓慢的重要原因之一。

2.探索构建消弭权利冲突的思路

实务界和理论界从消弭权利冲突的角度提出，养殖权是通过行政许可所赋予的行业准入权利。事实上该种观点表面上似乎缓和了权利之间的冲突，实则造成国有内陆水域养殖权制度的缺失。据《中华人民共和国年鉴》数据，我国流域面积超过1000km2的河流有1500多条，面积在1km2以上的天然湖泊有2800多个，可以用于养殖的国有内陆水域面积很大。水产生产者取得的使用国有内陆水域进行水产养殖的权利若仅为行业准入权利，那么不论水产养殖有无行业准入资格要求，在现有用益物权体系下，国有内陆水域都无法通过其他水域使用权来涵盖和支撑养殖权，其造成的直接后果是渔业生产者的权利得不到应有的物权保护。

（二）养殖权使用期限的不确定性与稳定的产权预期之间的矛盾

在养殖权、海域使用权、土地承包经营权等用益物权的制度设计上，保障产权收益、推动规模经营、促进产业发展，离不开稳定的产权预期，稳定性是其作为用益物权的基本特征之一。如，新修订的《农村土地承包法》中规定了“耕地的承包期为三十年”“耕地承包期届满后再延长三十年”，稳定的土地承包经营权期限以及续期政策推动了家庭农场、土地股份合作社等新型农业经营主体的发展，给发展现代农业的经营者吃了“定心丸”。

2002年，《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》规定“养殖证有效期的最高年限：浅海、滩涂15年，深海30年，池塘30年，湖泊、水库、河沟10年，临时养殖区2年”，2016年，农业部公布的《关于印发<养殖水域滩涂规划编制工作规范>和<养殖水域滩涂规划编制大纲>的通知》并没有提及养殖权使用期限问题，《海域使用管理法》第二十五条规定养殖用海的最高使用期限为十五年，但此规定主要针对海域使用权而言。据上可以看出，养殖权的使用期限目前并无明确的法律规定。

实务中，部分地区为便于养殖水面的行政管理，甚至将养殖权的使用期限限定为一年，而后每年予以“延展”，这样的养殖权使用期限甚至不能对应部分养殖品种的一个养殖周期，更谈不上用益物权的稳定性，比较土地承包经营权稳定的期限相差甚远。

（三）部门职责调整给养殖业发展带来的影响

2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，重新组建了自然资源部和农业农村部，海域管理和水产养殖管理在地方的管理部门有了新变化。内陆养殖管理权仍然由各地区农业农村部门行使，海洋的养殖管理部门变化较大，过去沿海地区省、市、县（市，区）均设立有独立的海洋与渔业主管部门，统一行使海域使用权和养殖权的确权、管理工作，改革后这两项职能由地方自然资源部门和农业农村部门分别行使。

管理部门的职能调整给养殖权的确认带来一定影响，一方面海域使用权和养殖权的确权职责分属不同部门，海域范围内的养殖管理增加了部门之间协调问题，实务中，养殖用海需先申请取得海域使用权证，再申请取得水域滩涂养殖证，客观上使用海域的审批成为了取得养殖权的前置审批，多头管理给养殖业发展带来不确定因素；另一方面自然资源部门“国土空间用途管制和生态保护修复职责”与农业农村部门“维护国家海洋和淡水管辖水域渔业权益职责”之间的矛盾，在养殖业发展问题上集中体现为生态保护与产业发展的矛盾。同时，近年来，在生态保护大背景下，我国部分地区又相继开展“退养还湖”，收回了国有渔业水域养殖权，对海水养殖业也进行了严格控制，养殖业发展受到严峻考验。

四、养殖权物权制度构建的对策建议

（一）厘清养殖权与其他用益物权的关系，明确养殖权确权范围

在坚持国有内陆水域养殖权的用益物权性质基础上，厘清养殖权与土地承包经营权和海域使用权的关系，进一步明确养殖使用权的确权范围，防止发生物权冲突，摒弃单一坚持“使用水域进行养殖即需要确权发证”的思路，借鉴集体土地使用权根据用途不同设立土地承包经营权、宅基地使用权等的路径，在现有物权体系框架下构建养殖权权利体系，消除适用中的冲突。

（二）建立水产养殖发展最低保障制度，实现养殖业可持续发展

养殖业作为农业的重要组成部分，应当建立水产养殖面积红线制度，从制度上保留海域、国有内陆水域以及集体土地（水域）等发展养殖业的最低比例使用面积。可借鉴土地管理的模式，实施养殖水面储备制度，解决养殖权收回、再次分配过程中的问题，创新形成养殖水域基准价格机制、评估机制，推出通过招标、拍卖等方式出让其使用权的制度等，优化养殖水域资源配置、实现资源效益最大化，使养殖水域资源实现可持续健康利用，防止发生“一退了之”的现象。

（三）建立完善的养殖权用益物权制度，促进养殖业健康发展

一是建立完善的养殖权流转制度。养殖权作为用益物权，依法流转是其必然的法律属性，我国渔业发展正处在生计渔业向商业渔业转变的时期，从改造传统渔业、推行规模经营、协调资源配置、实现合理利用方面而言，应当建立较为规范的养殖权流转制度，以完善物权制度、加强渔业管理、规范养殖登记、促进依法流转、保护渔民利益，促进传统渔业向现代化渔业、生计渔业向商业渔业的转变。二是建立养殖权抵押制度。应建立完善的养殖权抵押制度，提升养殖权抵押的相关配套制度建设水平，积极促进养殖使用权成为独立抵押品，拓宽以养殖权为担保向银行金融机构申请贷款进行抵押登记的渠道，为各类主体开展养殖权抵押提供信用支撑。三是合理规划养殖权使用期限。合理规划并设定养殖使用权相对稳定的期限，并构建可实现稳定续期的操作空间，以稳定的产权预期促进养殖业健康发展，从根本上保障养殖主体的权益。