国家级特区高等教育与经济社会协同发展研究——基于深圳、浦东经验的雄安新区高等教育规划

公钦正

(中国人民大学 教育学院，北京 100872)

2017年4月，以习近平同志为核心的党中央作出设立河北雄安新区的重大决策部署，这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事，肩负着疏解北京非首都功能、调整优化京津冀协同发展、实验探索新发展理念的伟大使命和责任担当。城市发展通常“先具备磁体功能，尔后才具备容器功能”[1]。当前，雄安新区对高端人才及产业的吸引汇聚能力弱，同时也缺乏足够的容纳、对接平台。作为创新知识产出、顶尖人才培养和区域经济社会发展的“动力引擎”，高等教育将同时提高城市对高端创新要素的吸引、汇聚和容纳、安置能力。在雄安新区规划建设一个现代化高等教育体系，对于区域经济社会发展而言，意义重大、影响深远。

针对经济特区办高等教育的问题，已有研究主要集中在两个方面：一是归纳了深圳经济特区(以下简称“深圳”)和上海浦东新区(以下简称“浦东”)的发展经验，深圳和浦东是党和国家在不同历史时期创造实施的经济开发区，二者为建设雄安新区积累了丰富经验[2-4]，体现了高等教育与经济社会协同发展的普遍规律[5]；二是对雄安新区的区域定位及其与京津冀的关系展开了大量讨论[6-7]，并据此提出雄安新区创新驱动发展的具体路径[8-9]。已有研究成果颇丰，但仍存在两点问题：第一，缺乏对雄安新区发展高等教育的专门研究，现有讨论比较浅显，有待进一步深入分析；第二，缺乏对深圳和浦东建设高等教育的研究，也没有系统归纳两地的办学经验，难以为雄安新区的高等教育规划建设提供参考。本研究运用基标法，充分挖掘深圳、浦东两地高等教育与经济社会协同发展的经验与模式，并据此尝试给出雄安新区高等教育的规划思路和发展策略。

一、研究设计

1.方法论：基于基标法的比较研究

基标法(Benchmark)又称“标杆法”，是20世纪80年代后期由管理学界提出的一种具有深厚实践基础的管理方法，在90年代后期被引入高等教育领域并得到广泛应用，是一种把自己的做法和本行业领先者的实践进行比较，从而找出自身差距以改进自己工作的管理方法[10]。基标法本质上是建立在比较基础之上的方法，在实践中分为三个具体步骤：一是“找先进”，即寻找本行业的最佳实践者作为标杆和榜样，其不仅要比当下自身的发展更超前、更成功，而且二者在目的、定位及实践等方面还要具有内在一致性，存在互相借鉴的基础；二是“学先进”，即以标杆的工作标准作为自己赶超和学习的基准，这不是对标杆进行简单的模仿移植和照搬照抄，而是在深入分析把握标杆的前提下，根据自身实际情况有所扬弃地选择所要借鉴的内容；三是“赶超先进”，即制定明确的战略规划，通过持之以恒地实施规划，最终达到赶超标杆的目的[11]。因此，基标法在制定发展战略规划方面具有很强的适用性。

2.研究对象及数据来源

经过长期摸索，在特定区域内设置“特区”“新区”已经成为推动经济快速发展的有效方法。我国的7个国家级经济特区和19个国家级新区均承担了国家重大发展和改革开放战略任务，成为辐射带动区域经济社会发展的重要引擎。改革开放之初，国家设立了第一批“经济特区”；伴随着改革开放的深化，又陆续设立了第二批“国家级新区”，其中深圳和浦东分别是我国在不同阶段设立“特区”、打造区域增长极的典型代表和成功案例，与雄安新区在发展模式上具有内在连贯性。因此，本研究选择深圳和浦东作为河北雄安新区的基标和榜样，通过分析把握深圳和浦东的发展历程，结合雄安新区的整体发展规划，确定雄安高等教育发展的基本思路与具体任务。本研究数据来源于年鉴、政府公报、政策文本、信息数据库，统计时间截至2021年5月。

3.研究思路

根据区域经济学中有关城市结构与区域发展关系的理论观点，国家级特区是一个有生产和居住功能的动态空间集群，特区建设兼具经济属性和时空属性。所谓经济属性，即作为人为规划的区域经济增长极，其重要性在于特区能够产生动态经济，并成为高科技企业、高等教育机构等创新部门所偏爱的区域[12]。换言之，特区的产业结构与规模等经济子系统将直接影响高等教育子系统的发展。所谓时空属性，即特区生命周期的每个阶段都有其相对应的创新区位选择，且特区经济发展依赖于生产活动组织在空间上的集中，以及优质经济资源高效率的空间配置[12]，特区将在特定时间和空间范围内采取多元方式完成特定建设任务。因此，特区高等教育规划应当以其经济属性和时空属性作为自变量。本研究根据深圳和浦东的经济属性，即产业结构调整及发展动能升级的基本轨迹，确定区域高等教育层次和科类结构的演进方式；根据两个国家级特区的时空属性，即不同时间阶段和空间布局的特区发展特性，确定特定时空下高等教育体系的办学主体、建设方式和发展任务等关键要素；从深圳和浦东的实践探索中总结具有现实指导意义的中层理论，厘清国家级特区创办与经济社会相协同的高等教育的逻辑关系，进而为雄安新区的高等教育规划建设提供参考、指导。

二、深圳和浦东高等教育与经济社会协同发展的实践探索

作为改革开放的排头兵、创新发展的先行者，在实践探索的过程中，深圳和浦东的产业发展、空间布局和时间阶段与两地高等教育的宏观结构、办学模式和功能作用之间形成了协调一致的协同关系。

1.从要素驱动到创新驱动：产业发展与高等教育的宏观结构

国家级特区承担着引领实施创新驱动发展战略的重要任务。深圳和浦东长期以来持续优化产业结构、转换新旧动能，经历了从要素、技术驱动到创新驱动的发展过程。高等教育的宏观结构也相应地随之调整，实现特区经济结构与高等教育宏观结构的有序协同。

(1)要素驱动发展阶段，高等教育根据第二、三产业需求，培养具备相应专业素养的高素质人才

深圳和浦东在建设之初的经济发展以要素(劳动力和资本)驱动和技术驱动为主，第三产业在产业结构中逐渐占据了主导地位。就深圳而言，1992年以前，深圳通过承接从“亚洲四小龙”转移出来的劳动密集型产业，充分释放政策和人口红利，属于典型的要素驱动发展模式。至1992年，深圳市第一、二、三产业GDP占比分别为3.3%、48.0%和48.7%[13]。1993—2011年，深圳第一产业GDP占比降到0.10%，第二、三产业则齐头并进、平分秋色；以金融产业与房地产行业为代表的资本密集型产业成为GDP占比最高的行业。相比之下，浦东在成立之时，抓住了全球高新技术产业战略转移和重新布局的机遇，通过大规模吸引高技术含量的外资项目[4]，直接进入资本、技术驱动发展阶段。1992—2006年，浦东逐步向以高新技术产业和现代服务业为主导的新型产业体系转变[14]。2007年浦东第三产业占比(53.0%)首次超过第二产业(46.8%)成为浦东的支柱产业，并呈现迅猛的上涨势头[15]。

在要素驱动发展阶段，深圳和浦东的产业结构得到优化，均首次呈现“三二一”产业发展新格局。要素驱动依靠劳动力、土地和资本，其中高等教育在满足特区劳动力需求方面发挥着最直接的作用。因此，在这一阶段，特区高等教育根据特区产业结构的转型升级而及时调整学科专业结构，并将教育层次逐渐提升至与发展动能相匹配的水平，最终目的都是为了培养与产业结构和需求层次相吻合的高素质人才。深圳在1992年之前，仅有深圳大学、深圳师范专科学校①和深圳职业技术学院等3所高等教育机构。深圳大学在建校之初设置了经济、法律、建筑、电子等系[16]，是一所以本科生培养为主的综合性大学；深圳职业技术学院设置了计算机、英语、建筑等专业[17]，是一所以专科为主的高职院校。世纪之交前后，由于深圳的产业结构持续升级，发展动能趋于多元，深圳高等教育结构也进一步得到优化，其中又以北京大学、清华大学和哈尔滨工业大学于2001年创办的3所深圳研究生院最具代表性：在科类结构上，均围绕高端制造业和现代服务业展开，如北大深研院设立生物技术与医学院、信息工程学院；在层次结构上，均依托母体学校资源，立足深圳本土需求开展研究生教育。浦东的高等教育同样如此：新区成立之后，上海海洋大学、上海海事大学等一批本科院校迁入浦东；上海交通大学和复旦大学也先后在新区创办了浦东信息安全工程学院和张江校区，通过创办微电子学院、计算机科学技术学院等与产业相关的专业院系，开展以研究生层次为主的教育，为新区发展输送专业人才。

(2)创新驱动发展阶段，高等教育围绕高端高新产业输送高质量人才，推动核心技术扩散与知识生产应用

随着深圳和浦东的产业类型升级为技术、专利密集型产业，创新成为城市发展的主要动能，能够降低创新活动风险的先进服务业得到快速发展，第三产业已经牢牢占据产业结构的主导地位。截至2019年，第三产业在深圳产业结构中的GDP占比为60.9%，深圳经济特区已经形成了以现代金融业、现代物流业和高新技术产业为三大支柱产业的经济格局[18]。与之相似，2018年，浦东第三产业GDP占比达75.8%，远超第一、二产业，其中又以金融业、批发和零售业、信息传输、计算机服务和软件业为主[19]，浦东新区构建起以现代服务业为主体、以战略性新型产业为引领、以先进制造业为支撑的现代产业体系[14]。

特区创新驱动发展离不开技术扩散与知识生产应用，而高等教育是知识、技术、创新能力及其关系网络等创新要素的主要供给中心，肩负着培养人力资源和研究创生知识的双重使命[20]。因此，深圳和浦东进一步调整优化特区高等教育结构、提升办学质量，通过培养高层次创新型人才，实施产教融合、校企合作等方式为特区创新驱动发展提供动力。根据深圳大学、南方科技大学2019年毕业生就业质量年度报告，两所学校分别有84.1%、73.2%的毕业生留在深圳市工作，就业行业集中在深圳三大支柱产业中，为深圳特区的创新驱动发展输送了大批高质量人才。与之相似，围绕金桥加工区、张江高科技园区和临港新片区等三大产业园区，浦东新区形成了金桥大学城、张江大学城和临港大学城等三个大学城。大学城中的大学在专业结构和办学层次上与产业园区定位高度匹配，如临港新片区的5所学校均实施以航运、物流、海洋为特色学科的本硕博教育；张江高科技园则聚集了北京大学、复旦大学等一批国内顶尖高校创办的科研、办学机构，集中的创新活动加强了特区产业园的报酬递增和地区优势。

2.从起步区到扩容区：空间布局与高等教育的办学模式

回望深圳和浦东的发展历程，无论是逐步摸索还是有意规划，两个特区在空间布局上均不约而同地经历了从起步区到扩容区的过程，这符合特区成长的基本规律，即建设国家级特区是“从无到有”地创生一座城市，必须稳步前进、久久为功。作为城市子系统的高等教育也相应地将根据所处区位特点采取不同的办学模式。

(1)空间建设起步区内，政府在高等教育资源配置中发挥主要作用，办学方式以本土化或异地化为主

深圳和浦东在建设初期均集中力量打造起步区，并在区域内部形成了承担科技发展和教育功能的行政区和大学城。深圳市于1980年8月划出395平方公里土地作为深圳特区的起步区，其中南山区被规划为教育科研中心和高新技术产业基地。辖区有大型高新技术园区和大批高新技术企业，2019年战略新兴产业增加值为3 389.09亿元，占地区生产总值的比重为55.5%[21]，是深圳最早的教育和创新高地。深圳大学城亦处于南山区辖区内。同样，国务院于1992年10月将黄浦江以东的533.45平方公里土地划为上海浦东新区。位于新区中南部的张江高科技园区是浦东于1992年7月成立的国家级高新技术园区，被誉为“中国硅谷”。围绕张江高科技园区形成了浦东第一个大学城——张江大学城。

坐落于空间建设起步区的两个大学城在办学性质和建设方式上具有相似性。如表1所示，深圳大学城的高等教育机构在创办时间上相对较早；在办学性质上都属于“政府主导型”，即政府在其创办过程中发挥主导作用；在建设方式上以本土化和异地化办学为主，即“从无到有”创办新大学，或由国内顶尖大学来此创办异地办学机构。与深圳大学城相似，张江大学城内的绝大多数高等教育机构均是在1992年之后成立或迁入的，且机构办学性质均为公办，政府在办学过程中发挥主导作用；在建设方式上以异地化办学或市内迁入为主，即由中国高水平大学在此创办异地办学机构，或由上海市其他行政区的顶尖高等教育机构在浦东创办校区、特色学院或研究机构。

表1 空间建设起步区的大学城信息一览表

(2)中长期发展扩容区内，市场在高等教育资源配置中发挥更为重要的作用，中外合作办学方式更加普遍

随着起步区运行日益成熟，深圳和浦东均基于起步区延展了特区面积，并在扩容区内聚集形成了高新技术产业园区和国际大学城。2010年7月，深圳特区总面积扩容至1 997.47平方公里，其中龙岗区是深圳市新兴的高新技术产业和先进制造业基地；2019 年，全区实现战略性新兴产业增加值2 692.35亿元，占地区生产总值的比重达57.46%[22]。龙岗区又形成了深圳的第二个大学城，即国际大学城。同样，2009年5月，国务院将南汇区并入上海市浦东新区，新区面积增至1 210平方公里，得益于区位优势和综合交通优势，位于浦东最东南端的临港新城迅速发展形成了以高新技术产业和战略性新兴产业为主导的上海临港产业区，并于2019年在此设立中国(上海)自由贸易试验区临港新片区。蓬勃发展的临港新片区吸引了一批国内外优质教育资源并形成了浦东的第二个大学城——临港大学城。

扩容区高等教育的办学模式与起步区存在明显差异。如表2所示，深圳国际大学城注重发挥市场在高等教育资源配置中的作用，在2014年前后采用国际化的建设方式创办了香港中文大学(深圳)、深圳北理莫斯科大学，吸引境外投资合作办学。与深圳国际大学城相似，自2002年起，上海市便开始在全市范围内对高校布局结构进行调整，使一批大学有序迁入临港新城(即当时的南汇区)；2009年后，临港大学城的高等教育机构大多采取了市场作用下的中外合作办学，同时也兼有从市内迁入的办学机构。

表2 中长期发展扩容区的大学城信息一览表

3.从政策辅助到内生创新：时间阶段与高等教育的功能和作用

作为一个长时段、历时性的事物，国家级特区建设在不同发展阶段的时代背景各异，知识创新与应用在特区发展历程中发挥着越来越关键的作用。迄今为止，深圳和浦东均经历了政策辅助发展和内生创新发展两个阶段，高等教育在特区建设中的角色地位、功能作用也有很大的时代差异。

(1)政策辅助发展阶段，依靠外生因素实现各类优质资源的初步积累，高等教育的功能和作用有限

深圳和浦东在建设之初体现了“集中力量办大事”的制度优势。发展力量主要来源于外生因素，即中央和地方政府的政策扶持，以及特区之外的各类社会资源和自然资源。高等教育并没有很好地发挥其应有的内生创新作用，而是被视为特区建设的组成部分，接受国家资源和政策的支撑辅助。此外，薄弱的区域发展基础和中国在国际分工中较低的地位也没有留给高等教育充足的施展空间。1980年创办深圳经济特区时，尚处于经济落后时期的中国是国际资本投资的巨大潜在市场[23]。深圳提供的优惠政策、低价劳动力和土地等生产要素与进入深圳的大批资本、先进技术和管理经验充分结合后，迸发出了震动全国的“深圳速度”。但这一时期，深圳仅承接了缺乏核心技术和自主创新能力的低层次、外向型加工业，高等教育的作用以培养输送人才为主。

同样，1992年创立浦东新区时，中国市场化改革正在不断释放“改革红利”，西方发达国家也加快了在全球范围内进行产业空间转移的步伐。作为上海市的一个行政区，浦东新区在设立之前，已经根据上海整体的资源分布情况，以及浦东的战略定位做了充足而富有前瞻性的政策规划工作，为之后的自主创新发展奠定了基础。因此，在中央和上海市的政策扶持下，浦东仅用了不到十年的时间就迅速聚集起一大批跨国资本和与之相伴的高新技术产业。总体而言，在政策辅助发展时期，深圳和浦东主要依靠外生因素实现初步积累，高等教育一定程度上落后于特区的经济建设和创新发展。

(2)内生创新发展阶段，依靠内生因素维持领先优势，高等教育助力特区知识生产和自主发展

在深刻的技术变革推动下，创新被视为区域发展的内在驱动力，知识成为特区经济成败和维持领先优势的内生因素。为了提高国际竞争力和可持续发展能力，提升自身在全球产业链分工中的地位，1993年以来，深圳更加注重突破对优惠政策、跨国资本及垄断技术的依赖，逐步向自主创新发展方向转型。2019年，深圳市专利授权总量达166 609件，是1993年(427件)的390.2倍[18]；根据科技部公布的《国家创新型城市创新能力监测报告2020》，深圳创新能力位列中国创新型城市榜首。同样，2001年以来，浦东开始不断积蓄和提升自身的创新能力和水平，历年专利申请总数整体呈快速上升趋势。2018年浦东新区的专利授权数为36 476件，比2001年(1 103件)增长了33倍[19]；根据人民论坛测评中心2018年对上海市所属16区综合创新能力的评分，浦东新区以91.8分位列第一，远超平均分72.08。

在内生创新发展阶段，高等教育与特区发展之间形成更加紧密的合作、支撑与协同关系，除创新型企业、科研机构之外，作为关键创新主体的大学在知识生产与区域创新发展中发挥了重要作用。就深圳而言，以深圳大学和南方科技大学为例，2019年，深圳大学总发文量和专利申请数达到3 985篇与1 823件，分别是2012年时的10倍和11倍；南方科技大学则达到2 153篇与575件，分别是2012年时的56.7倍和57.5倍。两所学校在论文与专利等科研成果产出上均呈现出与特区整体创新能力相匹配的强劲增长势头②。就浦东而言，以高等教育资源最为密集的张江地区为例，2020年张江在R&D③活动与科技活动方面投入的人力、财力均位居全国前列，科技活动人员和活动经费内部支出更是仅次于北京海淀区，位居全国第二(详见表3)。张江大学城不仅引导上海市乃至全国优质高等教育资源汇聚于此，而且与高科技园区之间实现深度的产学研融合，是增强浦东新区自主创新能力的关键力量。

表3 上海张江地区2020年R&D活动与科技活动情况汇总表

三、深圳和浦东高等教育与经济社会协同发展的历史经验

国家级特区建设与普通城市发展不同，特区建设的特点是“发展基于规划”，人为建构的色彩更浓；普通城市发展的特点是“规划基于发展而又引领发展”，更侧重于自然演化的作用。深圳和浦东在实践探索中体现出具有普遍共性的发展特征，这是国家级特区在建设与经济社会协同发展的高等教育所应遵循的规律性历史经验。规划建设特区高等教育，应当综合考虑特区产业发展的结构性与层次性、空间布局的协同性与前瞻性，以及时间维度的阶段性与约束性。

1.高等教育宏观结构与特区产业发展的结构性、层次性相匹配

深圳和浦东在产业发展上经历了清晰的升级迭代过程，二者均完成了从要素、技术驱动到创新驱动的新旧动能转换，产业结构逐渐从以第二产业为主过渡到以第三产业为主。在要素、技术驱动发展阶段，深圳和浦东的高等教育层次以专科教育和本科教育为主，学科专业设置与第二产业紧密同构，教育目标在于满足特区的劳动力需求。在创新驱动阶段，深圳和浦东的高等教育层次提升为本硕博贯通、以研究生教育为主的更高水平，学科专业设置向第三产业、高端高新产业看齐，教育目标扩展为同时肩负“培养人力资源”和“研究创生知识”的双重使命。可见，在不同发展阶段，深圳和浦东的高等教育宏观结构始终与区域产业发展密切关联在一起，科类结构随产业结构的调整而调整，层次结构随产业发展动能的升级而升级。

高等教育是特区经济社会发展的重要力量，高等教育的结构和层次必须与产业结构、发展动能相匹配，以适应经济社会发展的需要。由于同一区域的不同发展阶段及不同区域之间在产业结构和发展动能上均存在差异，特区高等教育发展规划应当充分考虑特区产业发展的结构性、层次性特征，根据农业、工业和服务业在区域经济结构中所占的比重，以及不同产业中各个行业的构成情况，确定高等教育重点发展的学科门类及专业结构；根据劳动力、资本、技术、创新在发展动能中的关系与作用，以及对高中低端发展要素的需求程度，确定高等教育在专科、本科、研究生教育上的梯度层次和结构重心。

2.高等教育办学模式与特区空间布局的协同性、前瞻性相耦合

深圳经济特区和上海浦东新区在空间布局上均划分为初期起步区与中长期发展扩容区。“大学城”即高等教育资源的空间聚集地。区域内部高新技术产业和先进制造业较为集中的地方，通常也是优质高等教育资源汇聚、大学“扎根生发”的沃土。对于高等教育发展来说，在办学类型上，起步区的办学机构通常依靠政府力量实现落地，属于政府主导型办学；而中长期发展区的办学机构则逐渐向市场牵引型过渡，在政府引导的基础上充分发挥市场的作用(见图1)。在建设方式上，起步区的高等教育机构通常以援建的方式进行本土化办学，或由国内高水平大学来此异地办学，从而在短时间内利用已有资源实现高等教育发展的区域性突破；中外合作办学机构则是基于资本和政策的双重驱动，在中长期发展区域内生根发芽。浦东还存在将上海市的一部分高等教育资源转移到新区的建设方式，这是相比深圳而言所独有的优势。

图1区域空间布局与高等教育办学类型关系图

作为承担国家重大战略任务的区域，以往设立的特区形成了“稳扎稳打、逐块推进”的建设风格，在空间布局上划分为起步区和扩容区。起步区高等教育的办学类型为“政府主导型”，建设方式以本土化、异地化、区域内迁入为主；扩容区高等教育的办学类型为“市场牵引型”，市场在高等教育资源配置中发挥决定性作用，在建设方式上逐步转变为异地化、国际化办学。其中，高等教育的空间规划首先要与区域内的产业布局相协同，即将大学城与高新技术产业园区规划在同一地理范围内，根据区块功能定位，确定高等教育资源分布，从而创造要素有序流动、产学研深度融合的空间性前提。此外，高等教育的空间规划还具有前瞻性，即在新区启动建设之前就充分掌握未来整体发展样态，以前瞻的、战略的眼光准确预判高等教育的空间布局，并在从起步区建设向扩容区建设的推进过程中前后相序、一以贯之。

3.高等教育功能与特区时间维度的阶段性、约束性相吻合

深圳和浦东在时间上都曾经历政策辅助发展和内生创新发展两个阶段。在政策辅助发展阶段，深圳和浦东均在优惠政策的扶持之下承接发达国家产业转移，属于“输血式”发展模式；在经过十多年的积累后，深圳和浦东又均进入内生创新发展阶段，通过持续提升创新能力，确立自身核心竞争力，走“造血式”发展之路。在内生创新发展阶段，大学位于区域自主创新系统的上游，通过开展基础创新活动，以知识创新带动技术创新，发挥知识对创新链中下游的溢出效应和辐射功能，与政府、企业共同构成一个优势互补、整体功能倍增的有机体，为区域创新发展源源不断地贡献力量[24](见表4)。其中，深圳的高等教育在进入21世纪之后，知识生产创新能力突飞猛进，逐步走出政策辅助发展阶段面临的区域创新链上游空虚的困境，与作为创新主体的深圳企业形成“二力合流”之趋势；浦东则充分依托上海市丰富的高等教育资源，在建设之初即规划了产学研融合发展功能区，为之后的自主创新发展转变奠定了空间基础。可以说，高等教育在深圳和浦东从“输血式”发展向“造血式”发展的过程中发挥了“造血干细胞”的重要作用。

表4 区域自主创新系统要素表

根据深圳和浦东的经验，新区建设在时间纬度上通常会经历政策辅助发展和内生创新发展两个阶段，不同阶段的高等教育建设方式和功能任务有所区别。在政策辅助阶段，高等教育有必要采取更加稳妥的发展方式，支撑国家级特区完成承接外来资源的发展任务；在内生创新发展阶段，高等教育应当具备吸引、培育和容纳国内外优质资源的能力，根据新区发展水平和方向，做到“有所为有所不为”，为新区的内生创新发展贡献力量。其中，高等教育本身的发展规律决定了新区高等教育建设不可能一蹴而就，为此需要正确处理增量与存量、疏解与控制的关系，选择适切的方式完成阶段性任务。此外，规划不是法律，在执行过程中只有约束性，没有强制性，因此，运用大历史观维护新区高等教育规划在长期建设过程中的严肃性和权威性，对于规划的顺利实施至关重要。

四、创办与经济社会协同发展的雄安新区高等教育

深圳经济特区、上海浦东新区和河北雄安新区分别是中国改革开放以来设立的三代国家级“特区”的代表，经过不断探索，一个特征鲜明且有别于西方的区域发展模式呼之欲出。深圳、浦东和雄安均诞生于内外部环境发生巨大变化的时代背景之中，均在时间和空间上采取逐阶段、逐区域推进建设的策略，即首先通过政府的规划设计与全方位支持，在承接外来产业的前提下快速打造核心功能区；然后依靠自主创新驱动发展，充分发挥市场在资源配置中的作用，在更大空间中实现长期可持续发展。当然，由于雄安新区将北京的高等教育资源作为非首都功能的重点疏解项目，承担着优化京津冀区域高等教育资源布局的任务，这也进一步决定了雄安新区高等教育建设的具体方式和发展逻辑与深圳和浦东有所区别。

1.确定雄安新区高等教育宏观结构，服务支撑高端高新产业发展与创新驱动发展战略

从深圳和浦东的经验来看，雄安新区可以直接高起点对标深圳和浦东当前的发展阶段，即实施创新驱动发展战略，规划构建以高端高新产业为主的产业结构[25]。

为适应雄安新区的发展战略，雄安新区高等教育一方面应培养适应高端高新产业需求的高素质人才，为雄安新区经济社会发展提供高质量人力资源。根据《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《规划纲要》)，雄安新区将重点发展新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、高端现代服务业、绿色生态农业等高端高新产业。为了培养输送高层次专业人才，雄安新区的大学应当面向高端高新产业需求，优先布局建设计算机科学与技术、生物工程、材料科学与工程、应用经济学、农业工程等与产业结构相匹配的学科专业领域，将各个高校的优势学科分布情况作为重要指标，确定迁入雄安新区办学的北京高校名单，从而使雄安新区高等教育能够为雄安新区经济和产业发展提供学科专业对口的高质量人才资源。

另一方面，打造高水平高层次、本硕博贯通、知识溢出效应明显的高等教育系统，助力实施创新驱动发展战略。“创新驱动发展引领区”是雄安新区五大战略定位之一，实施创新驱动发展战略是雄安新区建设的题中应有之义。作为国家教育系统的最高层次，研究生教育是经济社会繁荣发展、创新驱动力有效提升的关键保障，是满足地方对高层次人才及尖端科技需求的重要支撑，在区域中发挥本体功能和派生功能。本体功能是指教育对高层次专门人才的培养作用，派生功能则是通过培养高层次专门人才来发挥研究生流动产生的知识溢出效应[26]。应当在雄安新区创办以研究型大学为主体的高等教育系统，通过与科研院所、企业等创新主体合作，充分发挥研究生教育的本体功能和派生功能，凸显人才、学科、资源和平台的集聚优势，加快知识的创新输出与转化应用，推动雄安新区用创新驱动引领区的建设。

2.有机结合“有效市场”和“有为政府”，采取多元办学方式建设位于不同区位的高等教育

根据《规划纲要》，雄安新区空间布局的思路与深圳、浦东“两步走”的实践一致，即首先选择位于容城、安新两县交界处约100平方公里的区域作为雄安新区的起步区先行开发，条件成熟后再将雄安新区有序稳步推进至约2 000平方公里的中长期控制区。

根据雄安新区空间布局的思路，雄安新区高等教育一方面应发挥“有为政府”主导作用，采取本土化、异地化办学方式，围绕科技园区，建设位于雄安新区起步区的大学城。在起步区(100平方公里)内，由于承接非首都核心功能的紧迫性，高等教育建设必须发挥“有为政府”的主导作用，即由中央政府及北京市、河北省各级政府承担雄安新区起步区高等教育体系的规划、建设，做好北京高校的外迁与承接工作。此外，按照空间布局的前瞻性原则，应当在起步区内非启动区的组团中选址设立雄安新区中关村科技园，引导科技创新资源向那里集聚，主动打造一个科技园区与大学城共生共荣的教育、创新高地。应学习深圳经验，采取本土化办学方式，扎根雄安建设若干所与新区建设同步成长的大学；学习浦东经验，采取异地办学或区域内迁入的方式，将在京部委所属高校部分或全部转移至雄安，加快雄安新区高等教育体系建设。

另一方面，发挥“有效市场”重要作用，采取市场化、国际化办学方式在雄安新区扩容区建设高等教育新高地。在中期发展区(200平方公里)和远期控制区(2 000平方公里)内，为了体现雄安新区作为市场化国际大都市的发展定位，应当在政府引导的基础上，充分依靠市场力量、激发市场活力[7]，推动“有效市场”和“有为政府”在高等教育资源配置中的有机结合。只有在空间更充裕、基础更扎实的中长期扩容区内提高高等教育的市场化、国际化程度，以更加开放、包容的姿态与国内外高水平大学合作办学，才能自然演化形成具有国际影响力和竞争力的高等教育新高地，从而支撑雄安新区全面建成各项经济社会发展指标达到国际领先水平的社会主义现代化城市。

3.统筹协调“增量存量”和“疏解控制”，确定适应不同阶段发展特点的高等教育建设方式

以改革开放为根本动力打造“千年大计”雄安新区，既是在我国经济由高速增长转向高质量发展的历史时期打造新时代发展样板的重要使命，也是中国为全人类开拓、探索一条可持续发展新路径的伟大实践。结合《规划纲要》中建设目标的时间节点及深圳和浦东的发展经验，雄安新区建设分为2035年之前的政策扶持发展阶段和2035年之后的内生创新发展阶段。

依据《规划纲要》，雄安新区可采取“增量疏解”“存量疏解”“增量控制”方式，依靠政策辅助等外生因素完成高等教育资源初期积累。在2035年之前的政策扶持发展阶段，作为北京非首都功能疏解集中承载地，雄安新区依靠政策辅助等外生因素，通过综合运用增量疏解、存量疏解和存量控制的建设方式，承接北京疏解出的高等学校、科研机构和技术研发型企业，完成优质科技创新资源和高等教育资源的初期积累。增量疏解，即鼓励北京的高校在雄安新区新办校区、特色学院和研究院；存量疏解，即将部分北京的高校整体搬迁至雄安新区；存量控制，即严格控制在京高校的规模，防止在疏解过程中出现“走回头路”的问题。对于清华大学、北京大学等学科门类齐全、整体实力拔尖的高水平综合性大学，可以按照“增量疏解+存量控制”的原则，通过在雄安新区大学城创办分校区、特色学院和高精尖研究中心等方式完成疏解任务；对于“双一流”建设学科与雄安新区重点发展产业相匹配的高水平行业特色型大学，可以按照“存量疏解+存量控制”的原则，将本科及研究生教育整体迁入雄安新区大学城继续高起点办学。

雄安新区还可采取“增量控制”方式，依靠知识生产与自主创新等内生因素实现优质高等教育资源的长期持续聚集。在2035年之后的内生创新发展阶段，雄安新区的高等教育应当采取增量控制的方式实现可持续发展，即汇聚和培育与雄安新区整体发展水平和方向相一致的高等教育资源。遵循特区建设的阶段性、约束性原则，在建设过程中逐步提高雄安新区创新发展的内生动力，摆脱对优惠政策等外部推动力量的依赖性，提升高等教育的基础研究能力和创新水平，增强创新链上游的知识供给能力，从而支撑雄安新区贯彻落实新发展理念，建成内生创新动力强劲的创新发展示范区。

五、结 语

深圳、浦东的具体实践存在内在的一致性与连贯性，这种“先依靠外力集中建设小块区域、再提升内力向自主创新发展转型、根据产业定位随时动态调整”的发展模式，是社会主义制度优越性在国家级特区经济社会与特区高等教育协同发展中的具体体现。其所遵循的“自上而下、主动规划”的发展逻辑，同西方以美国硅谷“三螺旋结构”为代表的“自下而上、自由演化”的逻辑之间存在本质区别，为雄安新区的高等教育发展规划提供了“中国特色”的指导原则：从要素驱动到创新驱动的产业发展、从起步区到扩容区的空间布局、从政策辅助发展到内生创新发展的时间阶段，构成了深圳和浦东创办与特区社会发展相协同的高等教育的关键自变量，并对深圳和浦东两个国家级特区的高等教育宏观结构、办学模式、功能和作用产生了较为一致的直接影响。因此，雄安新区高等教育规划应当根据雄安产业发展的结构性与层次性确定高等教育科类结构、层次结构，根据空间布局的协同性与前瞻性确定高等教育资源配置、办学模式，根据时间纬度的阶段性与约束性确定高等教育的建设方式、任务使命。

当然，深圳和浦东在发展中也存在一些历史教训值得雄安新区思考。深圳和浦东的发展在建设初期以资本、劳动力等要素驱动为主，在一定程度上忽视了高等教育对特区发展的知识技术贡献和创新驱动作用，导致两地的高等教育建设均落后于特区整体的发展步伐，即高等教育是被动而非主动满足特区需求，且浦东对两个大学城在基础设施和文化互动中的支撑作用也有待强化。因此，雄安新区应当进一步解放思想、提高认识水平、做好长远规划，将高等教育建设作为创新驱动发展的前置条件和疏解北京非首都功能的必然要求，充分认识到高等教育对经济社会发展的价值，让高等教育发展走在特区建设的前头，从而发挥高等教育对特区建设的价值引领、理论指导和实践带动作用，实现高等教育与特区的协同发展。

注 释:

① 1984年5月15日，广东省政府批准深圳市成立深圳师范专科学校，与原深圳教育学院实行两校一体合署办公，是继深圳大学以后，深圳又一所高等学校。1995年，深圳师范专科学校并入深圳大学。

② 深圳大学和南方科技大学的总发文量、专利申请数是“中国知网—高校科研成果统计分析与评价数据库”对两所大学WOS期刊论文和专利的统计结果。该数据库对全国本科院校(名单来自教育部公布的高校名单)及其学者近10年的科研产出及学术影响力进行了统计。

③ R&D：Research and Development，可译为“研究与开发”，指在科学技术领域，为增加知识总量，以及运用这些知识去创造新的应用所进行的创造性活动，包括基础研究、应用研究、试验发展三类活动。国际上通常采用R&D活动的规模和强度指标反映国家或地区的科技实力和核心竞争力。