“全面二孩”政策实施的效果回顾及“三孩”政策展望

李 颖，刘安长

（1.湖南女子学院马克思主义学院，湖南 长沙 410004；2.湖南财政经济学院财政金融学院，湖南 长沙 410205）

根据全国第七次全国人口普查数据显示，截止到2020年12月31日，我国出生人口为1 200万人。仅5年时间里，我国出生人口从2016年实施“全面二孩”政策的1 786万骤然降至2020年的1 200万，跌幅超32.8%。如图所示：

而与此同时，中国人口老龄化在加快。截止到2020年底，我国60岁以上老年人口总量为2.64亿人，占总人口的18.7%①，未富先老问题凸出。一旦老龄化比重超过少子化，就容易形成危险的倒金字塔人口结构，从而导致人口关系倾斜、失衡甚至断裂。因此，国家在《十四五规划与二〇三五年远景目标纲要》中提出：制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展。

我国近些年来的人口生育政策有宽松的趋势，从2013年的单独二孩到2016年的“全面二孩”，到十四五规划中提出的“增强生育政策的包容性”，一直到2021年5月31日出台的“三孩”政策，都反映出我国对“少子化”趋势的重视。但为何从2016年开始实施全面二孩政策5年后，新生儿出生数量不升反降？为何主力育龄妇女规模持续下降？是什么因素导致了育龄妇女不愿意生育二孩？“三孩”新政会带来生育现状的改观吗？带着上述问题，课题组对长沙市所辖六个区展开了问卷调查。

图1 2016-2020年我国出生人口数

一、文献综述

伴随我国计划生育政策的调整与实施，我国学者已经对人们理想中的生育状态、性别偏好、不同育龄人群的意愿之间的差异、生育目的以及影响生育意愿的因素等方面进行了深入探索并开展了大量的实证研究，取得了丰富的成果。

贾志科[1]认为城乡育龄人群对性别的偏好差异明显，“儿女双全”成为城市最理想的性别结构。李波平，向华丽[2]研究发现时代变迁的过程中，父母意愿对育龄女性的影响在逐渐减小，职业、教育等因素对妇女的生育意愿影响更为明显。陈卫、靳永爱[3]指明理想生育意愿与实际生育行为二者之间存在相背离的现象，其影响因素是育龄女性的个人情况、生育政策和性别偏好。廖庆忠[4]等人以12个城市地区的流动人口为样本，进行了女性生育意愿的研究，发现其中的女性生育意愿己经和城市地区非常接近，只是在性别偏好上与城市人群存在较大的差异。谭雪萍[5]依据Harvey Leibenstein的成本—效用理论，对徐州市处于生育周期且单独家庭的人口进行问卷调查，经调研发现经济因素、职业压力、小孩教育压力和时间成本等都是影响女性生育意愿的主要影响因素。风笑天[6]在调查中发现育龄人群理想生育数与实际生育行为存在较大的偏差。程雅馨、何勤[7]指出，经济发展程度、女性权益保障机制、家庭扶持等方面对育龄女性生育意愿产生影响。由于文化多元的冲击，育龄女性的性别偏好发生改变。李媛[8]认为养育子女的成本增加、就业竞争激烈、托育服务短缺、生育保障待遇不足等都是育龄人群生育意愿低迷的重要原因。

以上文献对生育意愿影响因素的研究大多是从经济、社会及政策层面来考察的，缺乏对二孩态度这一因素的分析，而这一因素可能影响到生育意愿的选择，这也是本文研究的价值所在。

二、长沙地区育龄女性生育意愿调查及结果分析

（一）调查对象基本情况描述

据长沙市第七次全国人口普查公报显示，在2020年长沙市常住人口己达1 004.79万人，与第六次全国人口普查数据相比增长42.71%，年平均增长率为3.62%。

遵循论文主旨，本项目组通过设计调研问卷和随机访谈提纲，以期全面了解长沙地区育龄女性的生育意愿以及她们对国内生育政策的看法，归纳影响其是否愿意生育的因素，从而分析二者之间的矛盾。本次从长沙所辖的6个区：芙蓉区（102份）、天心区（107份）、岳麓区（79份）、开福区（55份）、雨花区（110份）和望城区（47份）中随机抽取适当的样本进行问卷的调查，网上问卷调查和实地问卷调查同时进行。发放500份，共收回500份，回收率达100%。其中有效问卷为483份，有效问卷率达96.6%。本文将问卷里所设计的选择性问题进行了频数和百分比的统计，从而对长沙市女性的生育意愿情况做一个实证分析。

1.育龄女性年龄区间及婚姻状况

本次调查旨在了解“全面二孩”政策颁布后的长沙地区育龄女性二孩生育意愿。育龄妇女即处于生育时期的妇女，理论上一般指妇女处于15～49周岁期间，其中，20～29岁属于生育旺盛期。所以将调查对象范围限定为年龄20～49周岁，未生育二孩的长沙户籍育龄妇女，具体包括满足上述年龄和户籍条件的己婚或未婚的育龄妇女。

调查对象年龄分布集中于25～30岁，占比69.56%，其次是20～24岁和31～39岁，分别占比14.29%和13.04%，40岁以上占比3.11%。25～30岁育龄妇女正处生育高峰期，受“全面二孩”政策影响较大，是本次调查关注的重点。

受访育龄女性58.39%未婚，已婚的占35.4%，5.59%婚后离异，剩余0.62%再婚。

2.育龄女性职业情况

本次调查对象基本都为职业女性且主要以企业员工居多，因为企业员工相对政府和事业单位而言，其工作稳定性相对较弱，二孩政策对其职业和生活影响更大。如表1“受访育龄女性职业情况”所示，在政府机关事业单位上班的女性占31.06%（据观察，生育二胎以政府机关和事业单位的女性为主力军之一，所以其调研比例相对较大），在国有企业就职的女性比例为13.66%，在私企上班的女性比例为31.68%（私企相对国企稳定性较差，其职业稳定性也许会影响其生育意愿，这也是本次研究的前提假设之一），自由职业的女性占6.83%。本次受访者还有9.32%是20岁以上的学生（主要是调研其对生育二孩的看法，这部分群体也是将来生育主力军，所以对其调研有一定意义）。另外，还有7.45%的女性属于其他类型。

表1 育龄女性职业情况

3.育龄女性受教育程度

被调查者整体受教育水平较高。大专及本科学历人数最多，占比70.81%，初中及以下文化程度者占比最少仅3.11%，高中或中专学历者占比18.01%，另有8.07%的受调查者具备硕士及以上学历。这也是本次调查的不足所在，因为根据以往研究以及现实情况发现，省会城市人口整体受教育程度较高，而生育意愿与学历大致呈现一个负相关关系，所以其反应的生育意愿结果与全国的整体水平将会存在一定程度的差异。

（二）育龄女性生育意愿现状

1.理想子女数量

理想子女情况分理想子女数与理想子女的性别，是假设调查对象在不考虑政策、经济条件等客观因素限制下，所希望生育的子女数与性别比。

通过对育龄女性理想小孩个数进行数据整理，对比目前生育孩子数小于2的样本，再将其理想生育数是否为“2”作为其是否打算生育二孩的判断标准。将目前生育数、意愿生育数都小于2的，视为不打算生育二孩；将目前生育数小于2、意愿生育数等于2的，视为打算生育二孩。如表2所示，得出育龄女性理想生育意愿与实际生育行为存在偏差。

表2 育龄女性理想生育现状

2.生育性别偏好

生育意愿的另一个重要衡量指标是生育性别偏好，生育性别偏好在很大的程度上影响女性的生育数量。从表3的调查结果可以看出，在有意愿生育二孩的调查对象中，有165名女性对所生育子女性别没有要求，占被调查人数的34.2%，有90名女性倾向于生育男孩，占18.6%，有225名女性倾向于生育女孩，占47.2%。其中有性别偏好的女性，则大多是这种情况：第一个子女是男孩，生育第二孩时希望是女孩；而第一个子女是女孩，生育第二孩时希望是男孩。由此可见，儿女双全还是大部分女性的生育偏好。

表3 育龄女性生育性别偏好

3.生育二孩目的多元化

本调研组通过访谈问卷，对抽样调查样本中意愿生育二孩或已生育二孩的对象进行了生育目的补充调查，并分析群体再生育动机现状。调查结果显示，生育二孩的目标呈现出多元化：愿意生育二孩的女性认为独生子女不利于成长的占45%，这部分育龄妇女认为生育二孩可以为子女成长营造一个彼此照顾、互帮互助的成长环境；其次便是想儿女双全，增进夫妻感情，享受温馨家庭氛围的占30%；满足父母对二孩的强烈期盼为再生育目的者仍有一定占比，为15.3%；以提高养老保障、减少空巢风险为目的的占9.7%。

4.育龄女性生育二孩意愿

从本次调查数据来看，有46.58%的育龄女性有生育二孩的意愿（其中政府与事业单位及国有企业的女性居多），53.42%的女性没有生育二孩的意愿（其中大部分都是私营企业员工及93%以上的女性学生）。两种意愿之间的差距并不大，但是不愿意生育二孩的育龄女性比例更高，即使理想子女个数是两个的女性，能将生育二孩落实到实际行动的育龄女性也并不多。

（三）育龄女性生育意愿调研的结果分析

从对长沙市所辖的6个区调研的结果来看，第一，女性理想生育小孩数量与现实存在较大的差距，如理想生育二孩数量为243人，但实际只有69人生育了二孩，这中间的偏差是什么原因导致的？第二，在生育小孩的性别偏好方面更多倾向于生育女孩。这与当前我国人口出生性别男性多于女性有一定关系。受传统观念影响，儿女双全一直是育龄夫妇理想的生育状态。同时，这也是直接影响是否生育二孩的重要因素。第三，在生育二孩的目的上，为有利于子女成长而生育二孩的目的成为主因，传统的养儿防老的目的只占极少比例，说明年青一代的生育观念已经发生了变化。第四，有接近一半的育龄女性愿意生育二孩，但政府与事业单位女性居多，这与该部分群体的社会保障完善程度有较大关系。但这部分群体又有多少能真正将生育二孩落实，还会受到诸多因素的影响，因此比例不一定会乐观。

三、长沙地区育龄女性生育意愿影响因素

通过对调研结果归纳与总结，课题组发现影响育龄女性生育意愿的因素主要有个人因素、家庭因素和社会因素。

（一）个人因素

1.女性独立思想促使个人生育意愿自由

育龄女性个人想法对生育意愿的影响是直接而且显而易见的，因为其个人是参与和决策的主体。随着经济社会的发展，女性要求独立的愿望愈发强烈，这不仅仅表现在经济层面，精神层面的独立也引发了女性群体的共鸣。在生育问题上，女性更多的从自身意愿出发做出符合自己意愿的抉择。如表4所示，生育意愿来自父母及社会压力的只占到13.5%，这一数据充分表明了当代育龄人群的生育抉择受个人意愿的影响较大。而占比较高的时间成本、精力成本、工作或升职压力、经济压力都可以归属于个人因素。

表4 生育意愿影响因素

2.高龄与高知育龄女性生育意愿弱化

在医学认知上，女性超过35岁就将面临较高的生育风险，称为高龄产妇。然而，随着社会经济的发展，现代女性需要更多的时间学习和工作，丰富自己的羽翼立足社会。这往往造成了女性生育一孩的年龄较晚，若生育二胎便要承受更大的风险，这在很大程度上影响了女性生育二孩的意愿。

为检验目前生育数量与理想生育数量之间的差异是否会受到教育因素的影响，本研究通过对育龄女性受教育程度、目前生育数量与理想生育数量进行多因素方差分析，这种差异关系表现在：模型R2为0.162，这就意味着这种差异程度受教育的影响为16.2%。通过分析可知：目前生育数量是会对受教育程度产生显著性差异关系（P<0.05），但理想生育数量并不会对受教育程度产生差异关系。因此（P=0.387），受教育程度对生育意愿具有相应的影响。

表5 受教育程度与目前生育数、理想生育数多因素方差分析

3.女性职业发展受限

受到传统因素及生理因素影响，孩子的抚养工作很大程度上是由女性承担。二孩政策的全面放开对于职业女性带来了诸多限制，男女在工作上的性别歧视表现的更为明显。如表4所示，有57.76%的女性如果生育二孩，则会有工作或升职上的压力。同时，时间成本的增加会间接影响到职业女性的工作效率，因此企业有可能会减少对女性员工的招聘，所以这也是部分育龄职业女性放弃生育二孩的重要原因。尽管目前我们国家也有比较完善的保护女性平等就业权利的法律法规，对于产假问题也做出了详细规定，但是在实际执行过程中却很难对企业的歧视行为做到有效的监管。

（二）家庭因素

1.家庭照料小孩的压力大

家庭是否有老人帮助带小孩也成为影响育龄女性生育二孩的重要因素。随着工作节奏的加快，许多育龄人群将主要精力用于工作，对于孩子的照料问题显得颇为棘手。如果家庭中的父母可以为子女提供照料小孩的帮助，这不仅可以减轻育龄人群的抚养负担，同时还可以节约大量的人力、物力和财力成本。所以，对于为数众多的家庭来说，夫妻双方的父母是否愿意和能够帮忙照顾小孩，在很大程度上影响了育龄妇女二孩生育意愿。

通过采访部分育龄女性，她们表示之所以不愿意继续生育二孩，最直接的原因还是没有人去带和管学龄前的幼儿。而对于我国当前老龄社会的现状来看，延迟退休成为一种不可回避的趋势，因此会导致许多父母无暇帮助子女照看孩子，这一情形对育龄女性的生育意愿产生了消极影响。

2.家庭经济负担过重

随着经济快速增长，养育子女的成本也在不断增加。如果家庭计划生育二孩，则会为此增加更多的经济成本，包括生育成本、养育成本和教育成本等。不愿生、不敢生，没人带、养不起，花费太多的金钱等都严重影响了人们选择生育二孩的积极性。

表6 影响生育意愿的经济压力

（三）社会因素

1.现代多元文化冲击传统生育观念

传统生育文化的特点是重视子女数量且有较强的男性偏好。随着经济社会的发展及教育文化水平的提高，人们的生育观念开始有了很大的转变，现代生育观念正逐渐取代统的生育观念。尤其受“活在当下”“过自己想要的生活”的价值观影响，育龄女性愈来愈重视自身的生活质量。在这种价值观念支配下，她们不愿意承担过多的养育负担。

2.教育资源不均衡，社会服务与设施不完善

优质教育资源的供给不足、让子女接受高标准教育的期望过高、人口老龄化加重了育龄人群的压力，使得他们在这一政策落地实施后不敢轻易做出继续生育的决定。另外从访谈中发现，不少女性表达了对于未来教育资源不充分、不平衡的担忧，毕竟优秀的教育资源总是供小于求。学区房数量有限且价格高和育龄人群对住房的刚需之间也存在着矛盾。各医院妇产科“走廊生育待产”的现状无法及时改变，妇产科、儿科医护人员的缺乏让育龄人群感到焦虑。所以当前基本的医疗资源问题亟待解决，并做好相关配套设施，才能达到促进生育、响应政策号召的目的。

四、“三孩”政策展望

“二孩政策”的效果还有待于检验，“三孩政策”已经出台。2021年5月31日，中共中央政治局会议提出，为进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，即所谓的三孩生育政策。这一政策实施的效果如何，关键还在于配套支持措施。从会上发布的文件《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》来看，均考虑了阻碍三孩政策实施的各种因素，如将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑；提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系；完善生育休假与生育保险制度；加强税收、住房支持政策；保障女性就业合法权益等。然而政策一出台，就引发了民众的热烈讨论。从这些言论来看，对“三孩”政策的实施效果缺乏信心，即“二孩都不想生，更何谈三孩？”这种心理状态背后的原因还是对配套政策执行的力度心存疑虑。另外，这些配套措施涉及到方方面面，有教育政策、住房政策、税收政策、就业政策等，这些政策的实施将是一个系统性工程，需要相关的主管部门协调配合，一旦某一环节有所疏漏，就会影响到“三孩”政策的实施效果。近期，国家出台了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，可以被解读为教育部门为落实“三孩”政策采取的一条有力举措，其目的之一就是减少育龄夫妇对小孩教育方面的焦虑，进而缓解其生育二孩或三孩的顾虑。由此可见，国家已经开始着手逐步出台相应的配套措施来为“三孩政策”营造宽松有利的环境。总言之，“三孩”政策实施的效果与两个关键环节有关：一是有全面系统的政策保障措施，并且这些措施都需要进一步细化；二是相关的保障措施能有效执行到位。

五、政策建议

针对最新出台的“三孩”政策，在结合“全面二孩”政策实施效果的调研基础上，调查组从国家政策层面提出以下建议：

（一）建立健全“三孩”生育女性保护机制

“三孩”政策背景下，育龄女性生育行为必将影响其就业与升职，特别是针对私企员工，因生育问题而导致的就业歧视普遍存在。部分私企在员工招聘过程中就会专门针对女性是否有生育二孩意愿提问，一旦得到肯定回答，就有可能在求职过程中被找其他理由而淘汰。所以针对职业育龄女性生育忧虑的问题，应减少就业歧视，积极鼓励已生育二孩的人群生育三孩。政府应出台相关政策，明确企业存在就业性别歧视应承担的法律责任，并设立相应的监督维权机构。另外就是要减轻抚养压力，降低生育负担。政府应督促单位提高生育保险参保率，加强生育保险基金使用管理，确保各项社会保障的全面落实，保证女性“三期”的福利。

（二）完善育幼公共服务体系

健全的育幼公共服务体系是保障育龄女性生育二孩的重要因素，这对三孩生育政策的落实、妇女就业和解除家庭后顾之忧具有较强的推动作用。因此，国家财政要加大对育幼公共服务体系的建设，提倡加快将育幼纳入公共服务支持体系，树立建设育幼服务支持体系建设是对幼儿群体和育儿家庭的国家责任意识。另外，要加快建设高水平育幼公共服务体系，特别是要加强育幼服务师资培养，对培养机构要强化规范、强化监管。公共政策、资源、财力的支持和分配应在各地均衡发展，符合要求即可获得如场地、政策倾斜、财政补贴、税收优惠等支持，让社会机构各展所长，营造健康的育幼服务生态。

（三）鼓励家政服务业发展以支持女性三孩生育

针对“三孩”政策的出台，国家要加快发展全方面的家政服务，支持兴办抚婴育幼的服务机构，加强监管机构建设，保证儿童安全。另外还需完善母婴基础设施，整合社会公益力量提供婴幼服务、小学托管服务等，制定行业标准和家政服务业管理办法，对规模较大、运作较好的育婴室、幼儿机构给予重点扶持。另外，根据课题组的前期调查发现，我国家政市场管理水平良莠不齐，中高级管理人才严重匮乏，且国内仅有为数不多的高校开设了家政学专业，每年为家政市场输送的人才也极为有限，因此政府还要积极鼓励高校开办家政学专业，进一步扩大招生规模，积极培育家政服务的高级管理人才。

（四）优化医疗资源配置，提升管理服务水平

改善医院硬件设备，增加医务人员的数量，采用更加科学的医疗技术和现代的管理方法为待产妇女提供更加周全的医疗保护和服务。在实施“三孩”政策后，孕产妇和新生婴儿的增加给医院的公共资源带来的压力是显而易见的。增加医院的扩建和改造，改善服务条件和接待环境，增加床位数量，提升服务水平和应急能力等都成为了必要条件。特别是要改善基层医疗机构的硬件设施和医疗人才、技术等软件方面的培养，因为相对而言，三四线城市及农村地区生育二孩的比例要高于一线城市，而医疗资源却远不及大城市。除了这些外部条件外，还应建立更完善的心理咨询服务，帮助孕期、待产妇女做好心理安抚，合理引导排遣其心理压力。

（五）多渠道扩大教育供给

影响育龄女性生育三孩的另一个重要因素就是教育成本过高。随着升学与就业压力的增大，倒推到教育领域就愈发显得“内卷化”，焦虑的家长们要花费高昂的培训费用不让子女输在起跑线上。尽管近期教育部出台了“双减”政策，并为此还专门成立了校外培训监管司，这在一定程度上缓解了家长对教育培训的焦虑心理，但是如果教育资源依然不均衡和不充分，人才选拔机制不加以改进，这些措施将治标不治本。育龄妇女也会对高昂的教育培训费用望而却步，不敢再增加生育数量。因此有必要多渠道扩大教育供给，包括学前教育、初等教育、中等教育和高等教育等各个层面的教育资源。

（六）加大对政策的宣传力度

“计划生育”政策根深蒂固地影响人们很多年，人口新政的出现需要时间来潜移默化，让大家习惯。在此过程中，需要政府各部门加强“三孩”政策的宣传力度，结合民众所熟悉的媒体，采取形式多样和群众喜闻乐见的传播形式，让更多民众认识、了解新政。国家各类媒体不仅是要宣传新政本身的内容，更加要宣传与政策相关的配套措施，以便消除民众对生育三孩的后顾之忧。此外，还要让适龄育龄青年对我国当前人口出生率、老龄化、少子化的现实情况有一个较为全面的了解。国家的生育政策关系到整个国家的人力资本优化，甚至是国家内生性发展和强化国际竞争力的重要措施。

注释：

①如未加特别说明，全文关于人口的数据均来自国家统计局第七次全国人口普查官网或根据官网数据整理所得，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/