基于二维分析框架的中外养老政策文本比较研究

毛子骏 刘子灵

一、引言

当今世界，人口老龄化已经成为突出的社会现象和重大的社会问题。联合国统计数据显示，日本65 岁及以上人口占该国总人口的28%，是全球老龄化程度最深的国家，紧随其后的有意、德、法、英、加、澳、美、俄①联合国，《世界人口老龄化：1950-2050》，http://www.un.org/chinese/esa/ageing/trends.htm。，人口结构的变化倒逼政策调整，以解决经济增长与人口老龄化的结构性矛盾。日本1995年颁布了《老龄化社会措施基本法》，将老龄化问题列入法律框架，并在2018年发布了《高龄社会对策大纲》；美国2019年发布的《支持老龄化人口的新兴技术》报告，强调人工智能在养老服务中的应用；加拿大2020年颁布的《国家老年人战略》，注重以立法手段规范老年人就业市场，并为就业单位提供财政奖励。经过长时间的探索，发达国家已经摸索出一套相对成熟的养老服务及社会管理方法，实现“老有所养”的同时，鼓励“老有所乐”“老有所用”。

在中国，老龄化既是越来越紧迫的社会现实压力，也是未来面临的严峻挑战。据预测，到2025年前后，我国60 岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%，65 岁及以上老年人口比例将达到14%左右，我国将进入深度老龄化社会①国务院，《积极应对人口老龄化》，http://www.gov.cn/guowuyuan/vom/2016-04/08/content_506 2279.htm。。然而，现阶段我国养老服务业发展水平相对滞后，增加了应对老龄化的难度，亟需完善相关制度安排，形成政府引领、社会参与、全民参与的养老服务格局。2019年中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，将应对老龄化上升为国家战略，指明近、中、远三个阶段的发展方向并给出解决方案。2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。

为了推动我国积极应对人口老龄化战略的有效实施，提高养老服务水平，为养老政策路径选择提供参考，本文尝试建立一个政策分析框架，采用内容分析方法对中国、日本、美国、加拿大四国的养老政策文本进行量化研究，以发现我国养老政策的不足之处，并借鉴他国的有益经验，为我国养老政策的制定提出建议。

二、文献综述

（一）ERG 需求理论

学界关于人类的需求理论大多以马斯洛需求层次理论为基础，但是它只存在于理论框架中，其层次的划分过于理论化。通过实例验证，奥尔德弗提出的ERG 理论更适用于生活，对于需要的划分更准确（陈百卉、郑剑锋，2014）。与马斯洛的需求层次理论相比，奥尔德弗提出的ERG 理论具有以下两个方面的进步（李海、朱金强、张勉等，2016）。第一，对于“需要为什么是五个层次”这一问题，马斯洛需求层次理论没有更深层次的逻辑基础；而ERG 理论有较好的哲学基础，即人所面临的三个基本问题：物我、人我和自我，“物我”指人对物的问题（Yang Z F，1994），“人我”指人对人的问题，“自我”指人对自身的问题，分别对应生存、关系和成长三种需要。第二，ERG 理论得到了更多的实证支持（李亚军、周明、赵祎乾，2019）。人的养老需求多元化，各项需求之间的层级关系，并没有严格的递进上升趋势，需求与需求之间的包容度较强。近年来，学界基于ERG 需求对养老政策的评价较为分散，有学者基于ERG 理论视角剖析老年人的心理需求特征（曹娟、安芹、陈浩，2015）；有学者以ERG 需求层次理论为基础，运用扎根理论与聚类降维分析方法，系统挖掘现阶段“社区+居家”一体化养老服务需求（李亚军、周明、赵祎乾，2019）；有学者运用ERG 需求理论对农村老人的养老需要进行分析，构建多层次的农村养老保障体系（王全美，2011）。

（二）养老政策

学术界对养老政策的研究主要聚焦于以下几个主题：一是政策评价计量分析，结合政策工具对我国养老政策进行多维度测量，以解析其演进逻辑（汪波、李坤，2018）；二是对“AI+养老”的探讨，如何利用人工智能技术重塑老年健康管理，从而推进养老各个环节的智能化、精准化与个性化（向运华、王晓慧，2020）；三是养老实证分析，针对我国社区养老、机构养老、家庭养老现状进行调研并给出对应建议（蒋叶璟，2012）；四是国际经验学习，从运作系统、目标系统、资源系统和传递系统等方面对美国、德国、日本的长期照护体系进行分析，助力老年照护体系的构建（谢立黎、安瑞霞、汪斌，2019）。

上述研究虽然涵盖了养老政策的重要议题，但仍存在一些不足：一方面，现有研究主要集中在发展阶段的划分与特征归纳、现有政策问题的分析和政策体系建构的对策建议，缺乏针对养老政策尤其是国外相关政策的系统分析，且以定性分析为主，缺少定量分析；另一方面，养老事业建设和发展的目的是满足老年人的养老需求，养老政策在设计时应以老年人需求为关键指标，而现有研究大多采用“自上而下”的政策分析方法，缺少对老年人实际需求的关注。

基于此，本文以政策工具及ERG 需求理论为分析视角，利用内容分析法对国内外养老政策文本进行挖掘和提炼，研究不同类型政策工具对养老事业发展的影响以及对老年人需求的满足程度。具体步骤如下：首先，确定政策工具的二维分析框架；其次，选择确定养老政策文本；再次，定义分析单元并对政策文本中的政策工具进行内容编码；最后，在政策编码归类的基础上进行频次统计，通过量化分析进一步剖析各国养老政策在政策工具配置与需求满足上的特点与不足，针对性地提出优化中国养老政策的具体建议。

三、分析框架

本文认为，对养老政策的研究可分为主体和客体两个部分：主体为国家政策对老年人生活的保障；客体为在养老政策作用下，老年人不同养老需求是否得到满足。养老政策是一种复杂性和综合性较高的社会政策，既涉及养老系统内部的不同内容，也涉及政策内部各种政策工具的设计、组织、搭配和使用。综上，国家层面的养老政策扮演着工具性角色，养老政策的内容设计对老年人养老需求满足以及社会健康发展具有重要影响。基于上述分析，本文将从养老政策的工具性维度和养老需求满足维度构建二维分析框架，如图1 所示。

图1 养老政策的二维分析框架

（一）X 维度：养老政策的工具性维度

政策工具是在相应的政策环境下，政府为解决政策问题、推行政策方案、实现政策目标等采用的政策方法和手段（迈克尔·豪利特，2006）。当前对于政策工具的分类方法有很多，如Mcdonnell 和Elmore 从诱导角度提出的命令性、激励性、能力建设、系统变革和劝解性五分类法；Howlett 和Remash 从政府权力角度提出的自愿性、强制性、混合型三分类法（孙建军、裴雷、周兆韬，2016）；本文采用Rothwell 和Zegveld 提出的供给型、需求型和环境型政策工具（Rothwell R、Zegveld W，1984），该分类方法得到了国内外研究者广泛的认可和采纳（黄剑锋、章晓懿，2020）。基于此，按照Rothwell 和Zegveld 的分类方法，供给、环境和需求这三种基本政策工具构成了养老政策二维分析框架的X 维度。其中，供给型政策工具是指政府通过对养老服务供给人才、资金、基础设施等要素，不断推动养老服务的升级和可持续发展；环境型政策工具是指政府通过金融税收、法律法规、发展规划等政策构建养老服务发展的宏观环境；需求型政策工具是指政府通过政府采购、外包等措施，刺激养老服务市场繁荣或重构新的市场，降低养老服务市场的不确定性，减少外部因素的干扰和影响，进而拉动养老服务快速发展。

（二）Y 维度：养老需求满足维度——基于ERG 理论模型

全国老龄工作委员会下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》指出，养老服务内容包括为老年人提供生活照料、饮食出行、康复护理、文化娱乐、精神慰藉五个方面①全国老龄工作委员会，《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，http://www.gov.cn/zwgk/20 08-02/25/content_899738.htm。。从一定意义上说，单一的基本政策工具维度并不能完全描述养老政策的所有特征，还必须从养老的客体即老年人的养老需求进行多维度的剖析。以ERG 需求理论为理论基础，结合我国当前的养老政策，本文将满足养老需求分为刚性需求与辅助需求两个类别。刚性需求指的是满足老年人居家养老生活的基础性需求，属于ERG 需求理论中的生存需求，主要包括老年人居家养老生活中饮食、洗浴、出行等生理需求，以及医疗、康复等安全需求。辅助需求指的是满足老年人居家养老生活的补充性需求，属于ERG 需求理论中的关系需求与发展需求，主要包括老年人精神慰藉层面的社交娱乐需求以及求知、个人价值实现等尊重需求，如图2 所示。

图2 基于ERG 理论的养老政策分析框架

四、数据来源及编码

养老政策的制定由国情决定，并受到文化、地理、经济、政治、科技等因素的综合影响，但在人口老龄化程度不断加深的大背景下，各国面临的资金投入产出周期长、产业发展落后、政策监督不足等养老政策问题是相似的。由此，本文根据各国人口普查及联合国公布的相关资料，基于相似的人口地理属性、文化属性等因素，选择了日本、美国、加拿大养老政策文本作为研究样本进行分析。选择的理由是：第一，人口发展史相似。这三个国家均经历从“婴儿潮”“人口红利”到人口老龄化程度加深的历史转折期，人口增速放缓，“人口年龄中位数”后移成为现实问题；日、加、美均属于老龄化程度较高的国家，其中日本是全球人口老龄化最严重的，2020年60 岁以上人口比例达到了32.8%，加拿大（18.5%）和美国（20.5%）老龄化程度与中国（15.3%）相当，有一定的政策参照性①世界人口网，https://www.renkou.org.cn/world/general/2020/165701.html。。第二，三个国家的养老政策各有特色。日本具有东亚文化属性，且养老科技产业化发展位居世界前列；美国具有养老政策综合应用优势，其国土面积、地域丰富性、养老复杂多样性和中国人口地理属性相似，经济发展水平高，相较于印度、俄罗斯、巴西等国更具有代表性；加拿大具有政策领先的优势，经过多年的发展与完善，逐步形成了包括社会养老制度、鼓励生育、移民引入和延迟退休等内容的保障完备、体系完善、目标明确的养老保障体系，相较于同一纬度的其他欧洲人口老龄化国家，具有产业多元化、健康老龄化的特点。

为保障样本的公开性、相关性和权威性，本文遵循以下原则：一是政策文件均来自政府发布的公开文件资料；二是指向养老相关的政策内容清晰明确；三是选取的政策文件均是在各国养老政策体系中最具代表性、意义重大的政策。对于四国养老政策文本数据的获取，主要依据养老政策的界定标准，在各国国务院（或同级中央机构）的网站上，以“养老”“养老服务”“elderly care”“population aging”为检索词进行检索；最后，通过编码、标引、加工获得四国养老政策数据集，共包括13 条法律法规和27 个政策文件共156 条政策文本。由于同一国家的政策文本间具有相似性，可能会影响分析结果偏重，本文再次通过重复率筛选，最终选取了来自中、美、日、加四国的15 份养老政策文件作为研究样本，以政策条例为分析内容的基本分析单元，以字母和数字组合对政策文件进行编码，具体如表1所示。

表1 四国养老政策

在确定了政策文件后，为了便于后续分析，本文对政策文件中关于养老的政策进行编码。编码时首先由编码人员将养老政策文本划分成政策分析单元，划分标准为该政策分析单元能完整表达一个政策含义，然后，根据该政策分析单元来源的政策文件序号及其在该文件中的排序进行编码。本文用CH 代表中国的政策，A代表美国的政策，J 代表日本的政策，CA 代表加拿大的政策，编码CH1-1 表示其所代表的政策分析单元来源于《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，且为该份文件中第一个有关开放政府数据的政策分析单元，以此类推。最终，得到中国政策分析单元134 条，美国政策分析单元42 条，日本政策分析单元34 条，加拿大政策分析单元45 条。如表2。

表2 政策分析单元编码表

五、数据分析

（一）X 维度：中外养老政策的工具性维度比较分析

根据政策工具的分类，对中国、美国、日本、加拿大四国养老政策条款进行界定和统计。最终统计出中国政策条款符合政策工具要求的134 条，美国42 条，日本34 条，加拿大45 条。统计结果如表3 所示。

表3 政策工具维度下中外养老政策分析结果

四国使用的政策工具类型可以从多个维度进行分析。从数量上看，中国的政策数量远超其他三个国家，一方面体现出中国对老龄化问题的重视和关注；另一方面也反映了老龄化程度提高与养老政策不完善之间的矛盾，相关政策发布频率较高。从比例上看，三种类型的政策工具所占比例相当，说明四国养老政策的设计思路较为一致：供给型和环境型政策工具双轮驱动，需求型政策工具存在缺位。从比例的差距上看，中国供给型政策工具（39%）的使用明显低于其他三个国家（日本45%，美国59%，加拿大47%），需求型政策工具（中国19%）高于其他三国（日本5%，美国9%，加拿大16%），可能的原因是中国近年实施的养老政策中促进养老消费和养老机构改革的力度加大，对养老产业的产生较大拉力，而在养老服务发展推力方面尚有不足；发达国家则更加强调信息技术赋能，提供匹配的数据、人才、资金支持。

1.供给型政策工具适中

供给型政策工具包括人才激励培养、信息支持、基础设施建设、资金投入等政策工具，推动稀缺资源合理分配，促进资源向有效率的地方流动。从不同国家供给型政策工具二级指标占比来看，科技信息支持占比最高，其次为基础设施建设，资金投入和人才培养占比较少，体现出各国以供给拉动产业发展的政府管控型政策特点。从不同国家对供给型政策工具的使用侧重来看，对科技信息支持、基础设施建设、资金投入、人才培养最重视的国家分别是美国（65%）、中国（32%）、加拿大（14%）、日本（10%），这体现出各国在应对人口老龄化问题时是结合本国国情以及经济运行特点进行的调整。在助老科技领先的发达国家如美国，强调人工智能、大数据、精准医疗在养老方面的贡献和潜力；中国作为人口最多的发展中国家，重视应对人口老龄化的资源储备，建立和完善包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护的老年健康服务体系；加拿大依靠政府丰厚养老金和老年人再就业对养老服务提供支持；日本的老龄化水平最高，劳动力资源短缺导致老年照护系统急需的护工人员不足，政府大力培育养老、助老机构服务人力资源，着重于开发养老科技产品，培养助老、医疗机器人科技人才优势，形成医疗、科技、健康产学研一体的产业链。

2.环境型政策工具外溢

环境型政策工具是指政府通过与公众、企业、社会组织等主体互动，充分利用社会资源来推动养老服务的发展，它所产生的激励效应通常比供给型政策工具更显著（范丽莉、唐珂，2019）。良好的政策环境是养老政策执行的保障，如强化法律监管以实现政府与企业双向的、常态的共建共赢；再如建立科学全面的评估体系，可以促进养老服务均衡快速的发展。环境型政策工具二级指标中，发展规划占比最高（中国55%，美国76%，日本45%，加拿大47%），这表明政府意图通过策略性措施、目标规划和标准设计等间接性手段，引领和规范养老产业的发展方向（黄剑锋、章晓懿，2020）；其次为法律法规制定（中国21%，美国9%，日本28%，加拿大18%），主要是以立法形式确立老年社会保障，同时具有经济福利性质的国民生活保障和社会经济协调发展系统；金融支持、税收优惠、应对性政策占比较少，作为促进养老服务企业投融资和降低企业投资风险的重要政策工具，其应用略显不足，表明当前有利于企业吸引社会投资与合作的政策工具较少，还未引起政府足够的重视。

3.需求型政策工具缺失

需求型工具包括政府采购、外包、贸易管制，与供给型和环境型政策工具相比，需求型政策工具作用的发挥更直接和有效（黄新平、黄萃、苏竣，2020）。然而，在三类政策工具中，需求型政策工具占比最低，存在不足与缺失，这表明各国政府当前主要通过加大供给和营造良好的政策环境为资本投入提供助推力，却忽视了从需求侧拉动养老服务的发展。在需求性政策工具中，政府采购占比高，体现了政府购买服务在推动养老服务发展方面的必要性；通过数据分析发现，中国政府使用贸易管制（44%）政策工具比例较高，甚至超过政府采购，这与现阶段中国养老体系不健全，养老机构、养老企业、养老金融业发展起步晚有关，政府通过对养老市场的贸易管制，可以从需求侧有效激励相关企业参与养老服务供给，推动养老行业良性发展。

总的来说，供给型政策工具适中，环境型政策工具外溢、需求型政策工具缺失体现了各国养老政策方案的指向性和趋同性，也展现了各自的特色。分析四个国家养老政策改革的经验和教训，我们可以发现：在人口增速放缓且老龄化程度不断加重的过程中，公共养老体系很容易陷入困境，养老政策的可持续性面临严峻考验。在这种情况下，日本和美国的养老政策实践具有借鉴意义。以日本、欧洲国家为代表的社会保险模式：国家和社会提供养老，依靠政府的大额投入，发放养老补贴、建设助老设施；以美国为代表的商业保险模式：国民依靠自己的经济能力和意愿选择适合自己的养老保险和形式，市场化程度高，养老机构主要为民营，自费比例高。对于中国来说，综合发达国家应对老龄化问题的措施，可以借鉴其优点并综合国情，支持助老科技发展，培育金融养老、住房养老、机构养老、社区养老等多种模式，加强宏观调控的同时引进市场力量，为培育高端养老人才、新型养老机构、重点养老城市奠定基础，并逐步发展成具有中国特色的养老方案。

（二）Y 维度：基于ERG 需求理论的中外养老政策比较分析

根据ERG 需求理论的分类，本文对中国、美国、日本、加拿大四国养老政策条款进行界定和统计，最终统计出中国政策条款中可以体现ERG 需求理论的有97 条，美国24 条，日本18 条，加拿大44 条。统计结果如表4 所示。

表4 基于ERG 需求理论的中外养老政策分析结果

根据统计结果，四国在养老政策的规划布局上总体兼顾了老年人的生存需求、相互关系需求和发展需求，这表明四国政府已初步建立起支持养老服务发展的基本政策框架。就三大需求的满足比例看，四国养老需求满足中以生存需求为主，相互关系需求和发展需求满足较少。这表明当前各国政府更倾向于关注老年人的生命健康、住房安全和财产权利，以加强养老的物质基础，并为养老服务持续稳定发展营造良好的发展环境，但缺乏对老年人获得社会关注的政策支持，可能导致老年人满意度降低、精神养老需求得不到满足等问题。

1.生存需求占比较大，各国主要关注安全保障和医疗健康问题

老年人的生存需求主要体现在日常护理、生活照料、饮食出行、住房安全、财产保障等，中国的政策关注生存需求占比最大（60%），其次是日本（50%），美国（46%）和加拿大（39%）较少，但都远超过其他两项需求的占比，这说明各国都非常重视对老年人基本需求的满足。然而老龄化历时长、老龄化程度高的发达国家生存需求方面占比略低，这是因为经过多年磨合，发达国家老年照护医疗系统及养老金制度较为成熟，社区和机构养老被老年人普遍接受，形成集“产学研”一体的智能养老服务产业体系。利用互联网及智能设备有利于提高老年人的独立生活能力，以及有效应对高龄老人的疾病预防和长期护理。例如，美国《支持老龄化人口的新兴技术》中强调了智能技术（物联网、大数据等）在养老行业中的应用，对老年人独立生活、认知、通信和社会连接性、行动交通、医疗保健起到了重要作用。相较而言，中国是刚刚进入老龄化的国家，老年人口基数大、分布广，养老保障未完全覆盖，养老产业还处于初级发展阶段，老年人的生活环境和健康水平是第一要务。因此，中国政府将老年人作为特殊群体进行关怀，采取的措施主要包括加强对农村老年人的养老服务，培育、支持养老机构改革发展，家庭社区适老化改造等。

2.相互关系需求的满足体现各国在养老政策中的文化趋向性

相互关系需求关注老年人社交、娱乐需求，分为“老有所乐”和“老有所学”两个方面。“老有所乐”指的是老年人在人际交往和文娱活动中的亲情需求、交往需求、游戏需求、旅行需求；“老有所学”指的是老年人的求知需求，即拥有获得知识的能力和途径（唐艺，2020）。在相互关系需求的满足程度上，加拿大（32%）和美国（29%）占比较高，中国（23%）和日本（17%）占比较低。可能的原因是在如中国和日本一类的典型东方老龄化国家，深受东方群居文化影响的老年人多数选择可以满足较多社交及娱乐需求的居家养老，政府更着重于培育积极老龄化观念，推进老龄化社区建设。例如，2019年中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中对开展积极应对人口老龄化综合创新先行先试提出明确要求；2021年国家发展改革委办公厅、民政部办公厅、国家卫生健康委办公厅联合发布《关于建立积极应对人口老龄化重点联系城市机制的通知》，提出鼓励有特点和代表性的区域，探索多领域、多维度的系统创新。不同的是，西方国家老年人在社交娱乐方面的需求主要是通过机构和社区养老等社会养老模式得到满足的，西方文化影响下的老年人生活独立性较强，政府需要通过多元化政策营造老年文化氛围，加强适老智能设备应用以满足老年人社交娱乐需求。

3.发展需求占比少，敬老爱老用老的社会环境尚未形成

发展需求指的是老年人通过扮演一定的社会角色，继续参与社会发展，以实现自我价值和人格尊严的需求（唐艺，2020）。在发展需求满足程度上，日本（33%）、加拿大（30%）和美国（25%）都远超中国（18%）。这说明发达国家致力于营造“老有所为”的氛围，老年人一般通过参加社会公益活动或者其他有偿经济活动的形式来获得发展需求满足；同时这些国家注重加强对老年人就业的财政支持和文化引导，如加拿大在《国家老年人战略》中提出将解决年龄歧视、虐待老年人和社会隔离作为国家优先事项。中国则主要强调弘扬敬老养老助老的社会风尚，但缺乏对老年人价值认同的培养以及参与社会活动的鼓励。

综上所述，生存需求占比大，相互关系需求体现文化趋向性，发展需求占比少是当前各国养老政策的特点。发达国家在“老有所乐”“老有所用”方面较为侧重，老年人作为社会不可或缺的群体，扮演着经济蓄力及供需产出的双重角色。在这些国家，老年人既是“银发经济”的主要推动者，带动老年旅游、养老服务、老年医疗卫生等第三产业发展；又是新一代“打工人”和“创业者”，延迟退休、退休返聘、老年副业等老年社会用工的广泛性和接纳程度远超中国，这与其自由主义文化和社会受教育水平息息相关，老年人不再只是社会福利的受益者，也可以成为社会效益的创造者。因此，我国应该更加重视老年群体潜力的发掘，加快老年人权益保护，加强老年教育、老年科技氛围的营造，辅之以适老科技及助老医疗产品的产学研开发应用，将成为中国老龄化产业和“银发经济”发展的必由之路。

六、政策启示

本文以中国、美国、日本、加拿大四国应对人口老龄化政策为研究对象，通过构建政策工具理论及ERG 需求理论二维分析框架，对养老政策进行组合分析，明确了我国当前促进养老发展战略中存在的主要问题，针对这些问题，本文认为我国未来养老发展政策的设计应从以下几个方面进行调整与完善：

（一）平衡政策工具使用，注重供给型、环境型投入及需求型引导

在环境型政策工具方面，应注重养老政策顶层设计，充分发挥政府的引导作用，提高政策目标的针对性；加强养老立法，推动养老服务走上规范化、法制化、制度化轨道；树立能促型政府理念（Neil Gilbert，1998），从老年服务的直接提供者转向老年服务的营造者、出资者、购买者、管理者和服务质量的监督者（王辉，2015），建立健全政府购买养老服务的渠道，实现“政府－城镇－社区－机构”四级养老联动，促进公共养老服务的均等化。在供给型政策工具方面，应加强适老信息化建设，主要体现在“智慧平台”“智慧产品”“智慧服务”三个方面。统一规划建设“互联网+养老服务”大数据服务平台，建立不同部门行业数据共享融合机制，加快养老智能产品的开发与推广；另一方面要促进助老服务的多元化与精准化，加强为老服务队伍建设，实现老年人养老需求和供给的匹配。在需求型政策工具方面，应充分发挥市场作用，推动养老企业良性发展。健康养老产业发展存在着投入资本较大，而回收期、盈利平衡期较长等特点（张博，2019），政府应健全市场机制，除了资金投入外，还应配套人力、物力、技术等要素，开发建立完善的“银色市场”。

（二）关注老年人需求层次，注重精神慰藉和消费赋能，创建爱老敬老用老的社会环境

其一、满足老年人刚性需求。推进医养结合，借鉴发达国家的“整合照料”模式和“长期照护”政策；加大对老年产品研发体系的财政投入，重视康复辅具、电子呼救等产品的研发和运用；通过完善养老保险制度等提高老年人的养老服务购买力，培育壮大老年用品消费市场，同时注重保护老年消费者的权益，做好监管工作，避免科技养老产业无序发展（田杰，2015）。其二、培育养老服务新业态。一方面，通过政策引导家庭养老为基础，弘扬传统文化，维系养老传统；另一方面，顺应经济变革趋势，结合我国老年人的养老习惯，积极发展社区养老服务，加强社区养老服务设施建设，发展机构养老（杨宜勇、韩鑫彤，2020）。同时，采用PPP 等模式鼓励民营企业、社会资本、私人力量进驻城镇社区，与社区养护医服务站协作，探索延长养老产业链；打造“物联网+养护医”的养老模式，推进“交通连接+信息畅通+心理健康”老年社交网络建设，逐步弥合银色数字鸿沟。其三、树立积极老龄化观念，发展老年事业。“积极”是指老年人不断参与社会、经济、文化、精神和公民事务（代丽丹，2013）。世界卫生组织将健康老龄化定义为发展和维护老年健康生活所需的功能发挥的过程①世界卫生组织，《关于老龄化与健康的全球报告》：https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/106 65/186463/9789245565048_chi.pdf;sequence=9。。政府可以通过提供工作激励的方式，延长老年人的工作年限，以增加劳动力供给，减少人口老龄化带来的财政负担；为老年人提供参与社会活动的机会和找到有意义的社会角色，尤其要避免将老年人边缘化和孤立老年群体的活动；营造良好的就业环境，鼓励企业“用老服务”，为老年人提供更多就业岗位；发挥老年志愿者和老年大学的作用，让老年人在力所能及的岗位上发挥余热、造福社会、成就自我。