我国基本养老服务的概念阐析与政策意涵

胡宏伟 蒋浩琛

推动基本养老服务制度建设，是我国养老领域的重要制度创新，是在养老服务领域实现“保基本、兜底线、补短板、调结构”的重要制度内容，也是实现人人享有基本养老服务发展目标的重要举措。党的十九大以及十九届二中、三中、四中、五中全会，都对基本养老服务制度提出了要求，《“十四五”民政事业发展规划》进一步提出全面建立和加强基本养老服务制度，加快构建基本养老服务制度框架，建立基本养老服务清单制度①民政部：《民政部 国家发展和改革委员会关于印发〈“十四五”民政事业发展规划〉的通知》（民发〔2021〕51 号），http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=14980&mtype=4。。基本养老服务制度对于进一步合理界定家庭、政府、社会、市场的责任边界，稳定和引导合理预期均具有重要的战略意义，不断得到强化、深化、细化。与此同时，国家基本公共服务体系建设、乡村振兴战略、积极应对人口老龄化战略，也都为基本养老服务体系建设提供了历史性的发展机遇（顾严，2021）。

然而，在当前发展阶段中，依然主要由地方实践决定基本养老服务制度的运行情况，基本养老服务仍然存在内涵不清、外延不明、制度边界模糊、主体权责失度等问题，一定程度上阻碍了养老服务体系的发展和完善，也一定程度上影响国家战略规划的顺利推进。因此，亟待对基本养老服务概念的内涵、外延进行厘定，对基本养老服务的现实操作清单进行明确，从而充分发挥基本养老服务制度在保障全体老年人基本生存发展权保证全体老年人机会均等、规则公平地享受基本养老服务中的关键作用，为地方政策实践探索提供更为明确的指引，进而为我国基本养老服务体系建设和发展奠定基础。

一、基本养老服务的理论论争与实践探索

世界范围内的福利思想和政策实践特征各异、张力十足，但思想、实践的张力与共识并存，我国养老服务领域的政策实践即是在东西方渐趋共识背景下的重要国家探索。新时期，我国政府积极转变养老服务职能，以基本养老服务作为厘定政府在养老服务领域责任边界的重要标尺，引发广泛关注。学界对基本养老服务概念展开丰富讨论，地方亦形成基本养老服务制度的多样化政策实践。

（一）分野与共识：全球养老服务领域的福利思想趋势

无论从人群还是制度属性上而言，老龄制度均属于社会福利体系的重要组成部分（李璐等，2020），我国对养老服务的理论论争和概念阐释亦寓于社会福利的东西方政策实践和理论讨论潮流之中。

一直以来，学界对福利政策的关注主要集中在西方发达资本主义国家，西方社会福利思想主要包括两类进路（Harold & Charles，1958）。一类被称为制度主义福利，将福利和服务视作一种权利向全体国民提供，即普惠福利（Vogel，1999），通常采用普遍主义方法，瑞典、挪威等北欧国家是这一类型的典型代表（Dean，2002），国家在社会福利和服务的供给中扮演积极角色。另一类被称为剩余主义福利，只为有需要的部分群体提供福利和服务，是对“不幸者的慈善”，只有在家庭和市场力所不能及的条件下才由政府提供福利和援助（戴建兵、曹艳春，2012），采用选择主义方法进行提供，代表国家包括美国、加拿大（Dean，2002）。

纵观西方社会福利的理论争鸣和实践发展，可以看出两类福利思想在分野、张离之后逐渐出现融合趋向，在制度主义福利与剩余主义福利的天平上不断向中间移动，并趋于达成共识。国家不应当是福利的单一提供主体，而是与社会力量合作，每个主体都承担各自能够承担的社会福利工作，分担原本应该由国家承担的责任（王永茜，2019；Rodger，2012），即政府不应当大包大揽所有的社会福利和服务，也不应当仅仅充当“拾遗补缺”角色，而是在二者之间寻求某种程度上的平衡，即明确个人与国家的权责分配，明确政府、社会、家庭等多元主体在社会福利责任中的范围和内容。依据安德森在《福利资本主义的三个世界》中对福利国家类型的划分，可以看出在自由主义和保守合作主义之外，社会民主主义得到更多的认可和实践（Andersen，2008）。

与此同时，随着东方世界社会福利政策的发展，东亚福利体制也引发学界的关注，这一体制“既是全球独一无二的，又混合了全球福利国家的主要特点”。东亚福利模式最突出的特点在于其生产主义的特性，即社会政策服从和服务于经济发展目标，经济增长亦决定着国家、市场和家庭之间的福利责任分配（王小兰，2020）。基于此，东亚福利模式批评福利国家的理念，更加倾向剩余主义福利模式（江华、吕学静，2012），具有政府主导社会福利制度、社会福利公共支出低、强调以家庭为中心的突出特征，亦因“精英主义”而导致弱势群体被排除在福利制度之外而产生制度覆盖率低、不公平等问题（韩克庆等，2011）。

东亚福利模式下的各国亦在不断寻找经济发展与社会政策相协调、相适应的发展模式，不断调整政府在福利制度中的角色定位和责任边界，并且在实践探索中逐渐呈现出向制度主义一端的移动，福利开支逐渐增加，普遍性福利持续扩大，国民福利需求和公共服务需求持续发展和快速扩张，并且呈现出发展性福利特征，力图通过社会福利投资成为促进社会发展的因素（韩克庆等，2011）。

可以看出，东西方的社会福利政策都呈现出由两端向中间移动的趋势，在制度主义和剩余主义之间、在普遍主义和选择主义之间、在国家、市场和家庭之间、在经济增长和社会发展之间，不断向中间寻求福利的“第三条道路”的平衡并日渐产生共识。中国基本公共服务均等化和基本养老服务的相关实践探索，也正是东西方社会福利服务探索的实践组成部分。我国政府的社会福利责任也经历了传统的、以维稳为目的的、向部分弱势群体提供的、低水平的补缺型社会福利制度，到新时期的、以需要为本的、适度普惠的、组合式的普惠型社会福利（彭华民，2012）的转变。也正是在东西方世界范围内对社会福利制度趋于共识的理论潮流和实践探索影响之下，以及新时期我国转变政府职能，转变福利发展方向的目标路径指引之下，基本养老服务在养老服务体系中的重要意义不断凸显，其作为界定政府在养老服务领域责任边界，理顺政府、市场、社会与家庭等多元主体之间关系的重要制度工具，引发学术关注和实践探索。

（二）维度与分歧：我国基本养老服务概念的理论讨论

从全球范围来看，基本养老服务在国外少有可以对标的概念，甚至可以被视为我国福利领域的特有主张。自2009年提出“基本养老服务”概念，我国学界进行了广泛的讨论，但围绕基本养老服务“服务谁、服务什么、谁来服务”等关键问题，仍存在一定的阐释差异和理解分歧，归纳如表1 所示。

表1 我国基本养老服务概念相关的主要观点概述

具体而言，关于“服务谁”，即服务对象的概念阐析，部分观点更加强调基本养老服务应以全体老年人为服务对象，目标是所有老年人公平享有、公平可及（白晨，2018；魏津生，2010）；另一类观点则强调对象的“选择性”，认为基本养老服务应当优先（甚至局限于）贫困、失能、高龄、孤寡、“三无”等特殊老年群体（李兵，2011；魏加科、牛飚，2014）。在此基础上，还有部分观点尝试将二者统一，认为基本养老服务的对象包括两个层面，应重点保障低收入、失能和高龄等群体，并保证所有老年人都有机会和能力获得最为基本的养老服务，以实现养老服务均等化为目标（龙玉其，2020）。

“服务什么”主要关注基本养老服务的服务范围，对“基本”的理解和界定决定了基本养老服务的内容。“基本”意味着十分重要甚至不可或缺（唐钧，2019），通常而言，基于需要调查的排序结果是确定基本养老服务内容和次序的重要途径，更多需要、排序更前的养老服务应是基本的养老服务（刘晓静、张楠，2013），但是，基于需要调查的群体统计逻辑也面临个体需要异质性的伦理挑战。基本养老服务的概念阐析呈现表述上的差别：有观点从种类出发，认为基本养老服务应包含生活照料、卫生健康等类别（栾秀群、陈英，2013）；有观点从服务满足状况的层次性方面进行阐析，认为基本养老服务应当着眼于满足老年人的生存、生理的较低层次需要（王阳亮，2017）；还有观点从服务内容的供给方式出发，认为居家社区的服务更加具有“基本性”（郝丽等，2015；潘屹，2015）；还有部分观点认为应基于要素视角分析，所有生产基本养老服务的要素都应被视为基本养老服务体系的重要内容（孙文灿，2016；龙玉其，2020）。

在“谁来服务”的问题上，政府在基本养老服务中的主导作用得到确认，但在政府责任边界，以及家庭、社会、市场等主体权责划分上依然存在一定差异，主要包含政府唯一主体、家庭主体、多元主体三类观点。多数观点将政府作为基本养老服务的唯一责任主体，认为基本养老服务应当由政府负责兜底，在现实中主要体现为“政府承担的”或“财政承担的”基本养老服务内容（李兵等，2015）。第二类观点体现需求溢出理论的思想，将个人和家庭作为基本养老服务供给的首要责任主体，认为只有个人和家庭才能触及和提供“基本”“日常”的服务，并且从我国现实国情和西方福利国家经验教训来看，当前阶段应进一步强化个人和家庭的基本养老服务责任（桂世勋，2017）。此外，还有多主体视角认为，基本养老服务应当由家庭、政府、市场、社会多方综合提供，虽然各主体的责任边界和出场次序略有差异，但是由于单一主体无法完全提供上述服务，必须通过多元主体方式才能实现稳定供给（孙文灿，2016；王阳亮，2017；李树丛，2019）。这体现出福利多元主义理论的思想。实质上，上述三类观点差异主要集中在政府和其他三类主体的责任边界问题，分歧的关键是对基本养老服务的界定到底是“溢出”家庭的、由政府承担的那部分服务，还是应当由家庭、政府、社会、市场等各方主体共同承担的服务。

此外，对基本养老服务的关注，还包括对其保障水平的讨论，一类观点认为基本养老服务就应该是兜底性的服务，政府和财政应当着眼“兜底”水平（李兵等，2015）；另一类观点则认为基本养老服务应当包括“兜底”和“普惠”两个部分，二者体现的是兜底线和适度普惠之间的统一（龙玉其，2020）；亦强调对生产和供给便利性的关注，将基层生产和供给养老服务的便利性作为关注点，认为方便生产、便于供给、成本较低的养老服务才是基本养老服务，强调只有这样的基本养老服务才能够在基层实践中予以推广（山东经济战略研究编辑部，2014）。

实质上，无论是上述关于基本养老服务“服务谁、服务什么、谁来服务”的关键问题，还是关于保障水平、生产便利性等基本养老服务的其他方面，观点的差异和分歧的原因和关键都是对基本养老服务的概念、内涵和定位的认知和理解不同，因此，在当前学术论争的背景下亟待进一步厘清基本养老服务的概念，从而更好地展开探讨、指导实践。

（三）实践与讨论：我国基本养老服务制度的地方探索

基本养老服务的关键性和重要意义越来越得到强调，各级民政部门积极推进基本养老服务体系建设，将基本养老服务体系建设纳入构建新发展格局中统筹考虑和谋划，基本养老服务的地方实践探索不断涌现。然而，由于缺乏基本养老服务的概念共识以及明确的政策操作，导致基本养老服务在各地具体政策实践中也出现异质化倾向，当前仅有少数地区如广州市等出台基本养老服务清单明确基本养老服务边界，多数地区在养老服务规划、基本公共服务清单等中未对基本养老服务作出相应规定。部分地区的基本养老服务实践归纳如表2 所示①民政部：《探索建立覆盖全体、普惠均等、权责清晰、保障适度、可持续发展的基本养老服务体系——全国基本养老服务体系建设推进电视电话会议交流材料摘编》，http://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202109/20210900036888.shtml。。

表2 我国部分地区基本养老服务实践

依然聚焦“服务谁、服务什么、谁来服务”三个关键问题，在基本养老服务的服务对象中出现两种实践走向：一是兜底走向，具体实践中，北京市明确将城乡特困老年人等三类老年人纳入本市基本养老服务对象；天津市以收入、身体状况、日常生活需求作为筛选条件，聚焦经济困难的高龄、失能等老年群体。另一种则是普惠与兜底结合走向，如“兜住底线、确保基本、普惠均等”的基本养老服务“广东实践”，在设置两类资助对象的同时，也面向全体老人提供服务。

在“服务什么”的问题上，各地基本养老服务实践的内容，同样呈现两个层次。兜底层次的“基本”内容主要表现为：天津市聚焦基本生活保障，重点强调助餐和医疗服务，为居家的服务对象提供就餐、就近取药、家庭养老病床等服务；贵州省通过制定基本养老服务清单对基本养老服务进行界定，主要涵盖保障老年人基本养老服务需求的生活照料、医疗保障等服务需求，在此基础上还包含普惠层次的内容，例如贵州省、上海市为老年人提供的免费体检和健康管理服务。

关于“谁来服务”，政府作为唯一主体的地方实践如北京市、天津市通过政府财政支出为基本养老服务对象发放津补贴，提供无偿或低偿服务；多元主体的地方实践如贵州省明确政府提供基本养老服务的主体责任，同时强化家庭成员承担赡养和扶养义务，也采取多种措施鼓励和支持社会力量通过多种方式提供基本养老服务；再如杭州市通过推动小微型养老机构提供服务，从而促进市场、社会、家庭等多元主体参与基本养老服务。

（接上表）

与理论界对基本养老服务“服务谁、服务什么、谁来服务”的探讨基本对应，实践中的基本养老服务也大体呈现以兜底为主和兜底加适度普惠的两类走向。各地在养老服务中其实有着较为相似的动作和实践，但是由于对基本养老服务的概念认定不同，加之缺乏国家层面的基本养老服务清单，导致各地对基本养老服务主体、保障水平、内容和形式的划分各不相同，各类养老服务和福利被零散地分布在养老服务相关的政策制度之中，在部分省份被归为基本养老服务的制度，在其他省份则可能被划分为其他养老服务制度，一定程度上造成了制度混乱和管理困难，不利于基本养老服务制度的健康发展和整体推进。因此，无论就理论层面还是实践层面而言，清晰界定基本养老服务的概念，尽快确定基本养老服务体系框架和清单制度，是推进基本养老服务体系建设的应有之义。

二、基本养老服务的概念界定与关系探讨

理论与实践均对基本养老服务进行了探索，并取得一定共识，本文尝试在汇总共识、归纳特征的基础上对基本养老服务进行概念界定，并就其中包含的若干重要关系进行讨论。

（一）基本养老服务的特征描摹

在上述理论论争和实践探索中，除分歧外，当前对概念、内涵不同视角的梳理也存在一定共识，可归纳为下文对基本养老服务各方面特征的描摹，特征描摹有助于界定我国基本养老服务概念。

第一，兜底性。兜底性是基本养老服务的首要特征，强调基本养老服务的对象应首先瞄准特困、低保等特殊人群和家庭，保障其最基本的养老服务需要。即使是强调普惠的观点也依然首先肯定了基本养老服务的兜底性特征。

第三，多元性。多元性强调基本养老服务应当是“私域”和“公域”的结合，应由包括政府在内的多个主体共同提供，多方并举、整合发力，重点处理好政府和其他几类主体的关系问题（张仲兵、武晓平，2014）。实质上，上述三类观点并非完全互斥，而是在各个主体之间具有一定的排序性。家庭是养老服务承担的首要主体，只有当家庭由于能力不足而无法提供一些基本养老服务时，政府为主导的各主体才有必要介入并提供部分基础性、兜底性的基本养老服务。所以，多元性特征也必然要求国家的基本养老服务政策秉持“支持而非替代”家庭，即既要支持家庭履行基本养老服务的义务，也要重视对部分家庭给予兜底性、支持性的基本养老服务供给。多元性还体现在生产要素方面，基本养老服务的生产和供给需要多种要素投入，包括基础设备设施、资金、人员等，这就要求用更为广泛的视角来考虑基本养老服务的生产和供给。

第四，多样性。失能照护是基本养老服务的核心内容，具有普遍性共识，同时，助餐服务、精神慰藉等方面在内的养老服务，也是老年人的基本服务需要。随着我国养老服务走向高品质、多层次，对于基本养老服务标准、水平和内容的界定也必然发生变化，将越发具备多样性的走向。

第五，可持续性。基本养老服务目标是保障人人公平享有最基本的养老服务，要求制度以及对应的服务具有稳定性和可持续性、长期性和公平性。同时，由于政府作为首要的基本养老服务供给主体，其财政加持的特征也强调基本养老服务具有可持续性。

（二）基本养老服务的概念界定

厘清基本养老服务概念的核心问题在于界定“基本”，如何认识“基本”是我国公共服务各领域面临的共同议题。在基本养老服务的概念界定中，需要厘清服务对象、服务主体、服务内容、服务水平、服务方式等多方面的要素。

具体来说，在服务对象上，基本养老服务的保障对象既要面向全体老人，又要优先保障经济困难、高龄、失能老年人等特殊老年群体；在服务主体上，应当具有包容性特征，兼有家庭友好、社会友好、市场友好的多重面向，充分激发多主体供给的优势，界定好政府与其他各主体之间的关系，强调多中心治理和多元主义供给，做到政府主导、家庭尽责、市场和社会参与的有机统一；服务内容上，基本养老服务应当以满足失能照护需求为核心，以助餐、助洁、医疗等基础生活需要为重点，防止出现冲击社会道德底线的现象；服务水平上，应以保障生活安全为底线，根据经济社会发展水平和财政承受能力确定并进行动态调整；服务方式上，基本养老服务应发挥公办养老机构主渠道作用，将政府购买服务与满足老年人基本养老服务需求相结合。此外，基本养老服务是一个有机整合体系，既需实现居家、社区、机构养老服务的场域整合，又需积极开展与失能失智照护、健康服务体系的横向整合，并包含与之相适应的设施、支付、评估和监管等体系，是“一揽子”的政策制度的集合。

基于上述判断，本文对基本养老服务应作如下界定：

基本养老服务是指建立在一定社会共识基础上，与经济社会发展水平相适应，以履行政府公共服务职能为取向，以满足老年人基本需要、提升老年人生活质量为目标，以家庭为养老服务供给的基础单元和首要责任主体，以政府为基本养老服务主导和兜底主体，充分发挥市场、社会多主体功能，以“人人享有、人人可及、兜底充分、适度普惠”为基本原则，面向所有老年人，以经济困难、身体失能、家庭养老能力不足等贫弱老年群体为重点关注对象，以提供基本生活照料、失能失智长期照护、精神关爱、紧急帮助等为主要内容，包含家庭、居家社区和机构等多种服务形态，以及与服务相适应的设施设备、规范标准、评估监管、人才培养、权益优待等要素的一系列服务、要素和政策的综合。

（三）基本养老服务亟待处理好的几个关系

基于基本养老服务的概念，其中包含不同主体之间、不同内容之间、不同水平之间、不同生产和供给方式之间的若干关系，需要进行确认、明晰并在实践中予以重视。

由图4可以明显看出，经过退火处理后，薄膜的上转换荧光强度较未经过退火处理的样品相比，上转换荧光强度明显增强，这说明薄膜经过退火处理后，可以有效的提高薄膜内部的结晶度。

第一，处理好家庭、政府、社会、市场之间的关系。处理好四者关系的根本出路是规范、明确各方的权责边界和责任范畴，其重点是厘清政府的权责边界和定位，明确政府与其他主体的关系，为政策创新和资源投入奠定必要基础（李树丛，2019）。在四者关系中，最为重要的是处理好政府和家庭之间的关系，这关乎基本养老服务的首要责任主体。当前，学术界和政策界日趋形成共识，即家庭是最为基本、首要的养老服务供给主体，政府承担的养老责任应当是“溢出”家庭的责任，是一些家庭由于贫困、能力不足等原因而无法供给的那部分基本养老服务。政府的定位是家庭支持、家庭补充，而不是替代家庭。当然，社会（如互助养老、慈善）或市场（服务购买）也可以提供家庭无法生产的这部分服务，此时并不需要政府出场承担兜底的服务供给责任。此外，作为“元治理”的核心，政府应鼓励社会力量通过公建/办民营、政府购买服务、资本合作等方式参与基本养老服务供给；也应为互助养老等社会力量发挥作用给予支持和规范，充分整合、利用好互助养老、志愿养老等服务力量。

第二，处理好兜底、普惠和高品质之间的关系。这一关系本质上是“基本”和“非基本”之间的关系，既要看到基本养老服务的兜底性特征，也要看到基本养老服务在基础性、普惠性等方面的特点；同时，应充分认识到我国养老服务需求正在走向高品质、多样化的发展阶段，应将适度普惠福利作为指引我国基本养老服务发展的主要方向（龙玉其，2020）。在新时期，基本养老服务应当包括兜底性养老服务和一部分普惠性养老服务。之所以部分普惠性养老服务也应属于基本养老服务，一方面是由于部分基本养老服务具有公共产品和准公共产品的性质，以公共产品形态供给更有效率，如老年优待、公共适老设施等；另一方面，随着养老服务需求迈向多层次和高品质，部分普惠性的养老服务逐渐成为刚需，将这些普惠性养老服务纳入基本养老服务范畴符合社会发展实际。

第三，处理好生活照料、失能失智照护、精神慰藉等服务内容的关系。按照需要的迫切程度来确定基本养老服务的内容，是较为理想的路径。一方面，养老服务需要具有综合性、整合性，服务内容不宜完全切分；另一方面，不同养老服务内容的确也需要多寡和次序的差异。在各类调查中，失能失智照护、基本生活照料、精神慰藉是被广泛提及的养老服务需求内容，被认为是最为迫切的基本服务需要，但也不能简单地依据统计逻辑来判断基本养老服务的范畴，统计上需要频次最高的服务并不一定是基本养老服务。

第四，处理好生产便利程度和需要次序之间的关系。基本养老服务的提供大致有两套思路。其一是从供方角度考虑，将容易生产、供给的服务作为基本养老服务内容，另一则是从需方角度考虑老年人需求的迫切程度。将二者的逻辑进行整合，综合确定基本养老服务内容范畴更具科学性。基本养老服务内容的确定，既要考虑老年人需要的迫切程度和频次，同时，也应与地方资源条件、服务供给能力紧密连接，基于需要和供给能力综合确定基本养老服务的供给内容、水平、方式等。这一点在经济社会发展相对滞后的农村地区尤为必要。当然，针对一些具有需要刚性、极为重要的基本养老服务，应避免由于地方财力局限而无法供给，应积极通过上级政府转移支付、多元筹集支持等方式，确保必要性、刚性的基本养老服务得到供给保障。

第五，处理好服务供给与要素支持之间的关系。从服务性质的视角来看，服务既包括产品，也包括生产服务的要素。建立基本养老服务体系，应着力处理好各类服务以及相应生产要素之间的关系。从当前各地方的政策实践来看，已经公布的地方基本养老服务清单基本上是一个涵盖服务和各类要素的综合性清单。考虑到福利服务的整合性、系统性特质，建议在基本养老服务体系，特别是基本养老服务清单确立的过程中，将最基本养老服务，以及直接与之密切相关的各类要素投入，都视为基本养老服务的范畴。

第六，处理好基本养老服务和社会救助综合改革之间的关系。基本养老服务制度是我国积极应对人口老龄化战略的重要制度基础，也是厘清政府边界、夯实政府责任、引导社会预期的重要制度创新，应是一项独立、系统的制度安排，与现行的社会救助制度密切相关，部分内容具有重合性；但也有明显区别，二者是两个相对独立的制度体系，不能相互替代，社会救助的服务内容不能面向所有老年人提供，且更偏重与贫困和生存直接相关的服务。

第七，处理好静态性与动态性之间的关系。基本养老服务在服务内容上应以保基本作为重点，在经济社会条件允许的前提下，逐步进行动态调整。不“拔高预期”、不“吊高胃口”，根据经济发展水平、城乡居民收入增长情况、财政保障能力、重大技术创新应用等因素，适时、适度、动态调整基本养老服务保障内容（李志宏，2021）。

三、当前基本养老服务体系建设的主要任务

基本养老服务体系是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要内容，是保障全体老年人基本养老服务需求的服务制度，是与养老保险等制度相互衔接、互为支持的老有所养的制度安排①民政部：《央视关注：民政部全面启动基本养老服务体系建设》，http://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202109/20210900036991.shtml。。基本养老服务体系建设是我国养老服务体系发展、成熟、定型的重要和关键内容，当前基本养老服务体系的建设面临几项主要任务。

（一）尽快确定基本养老服务概念框架

一方面，应在加快推进理论研讨、实践探索基础上，进一步对我国基本养老服务的概念进行深化，尽快出台官方概念和定义，为国家和地方基本养老服务制度建设奠定基础，本文对基本养老服务的定义是兜底与适度普惠地结合。另一方面，应在明晰概念的基础上，从国家层面明确基本养老服务体系框架，夯实国家基本养老服务体系的“四梁八柱”，具体包括服务内容、服务标准、资格条件、供给方式和支出责任等一系列框架性内容，形成国家层面的“一揽子”制度安排，兼顾兜底线和适度普惠，内嵌于国家基本公共服务体系。

在现有基本养老服务体系的框架中，应重点关注一些基本内容。一方面，应当继续夯实现有特困、低保老年人的基本养老服务供给，提升供养标准、改进供养服务质量；另一方面，落实经济困难老年人护理服务补贴等多项制度，探索建立低收入老年人养老服务梯次精准供给机制；同时，应加强适度普惠养老服务的供给，通过完善制度建设、增加资源投入等多种途径，增强家庭支持、推进社区赋能、提质改造养老机构，提升个人、家庭的自我养老服务能力，提升居家社区和机构的养老服务供给能力；还需继续推进“城企联动普惠养老专项行动”②中国政府网：《城企联动普惠养老专项行动正式启动》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/23/content_5367959.htm。，吸引城市政府和企业来自愿参与，扩大普惠性养老的服务供给。

（二）尽快确立国家层面基本养老服务清单

为进一步将基本养老服务的概念和体系框架变成规范的公共政策内容，有必要尽快推动出台国家层面基本养老服务清单。一方面，要结合公共产品、福利治理等理论和理念，并结合基本养老服务的概念和特征，尽快确定基本养老服务清单的筛选原则和标准，为选择基本养老服务项目提供依据。另一方面，应在多地基本养老服务清单实践基础上，依据基本养老服务确定的基本原则和标准，尽快制定国家层面的基本养老服务清单，地方可参考和高于国家层面清单。清单内容应包含兜底性、适度普惠性养老服务，以及与服务密切相关的要素和资源投入。清单应体现家庭支持、鼓励社会主体参与、缩小城乡差异等面向，同时，应明确清单中政府财政支出责任，并确定不同层级政府财政责任分担机制，形成中央与地方共同承担基本养老服务财政责任的良好格局，特别是要加强中央对中西部和相对落后地区的财政转移支持。

（三）尽快建立和完善综合评估体系

由于基本养老服务兼有兜底性和适度普惠性，确定基本养老服务的受益对象需要进行资格评估，需要建立对应的评估制度和指标体系。现有社会救助制度主要依据经济维度评估指标，护理保险和补贴则需要进一步考虑身体健康状况（失能失智程度）等评估指标，而基本养老服务体系则需要进一步考虑家庭维度评估指标，特别是考虑家庭的照料服务供给能力。所以，基本养老服务的服务对象应按照经济状况、失能状况和家庭状况三个维度来确定，将服务对象优先聚焦于经济困难、失能失智且家庭照护能力不足的老年人。

因此，应在继续完善现有家庭经济状况评估、收入核查制度基础之上，尽快确定融合多部门共识的失能失智评估和服务需求评估标准体系。此外，在老年人家庭照料能力评估中，需要进一步界定配偶、子女的照料责任，要综合考虑其他家庭成员直接或间接提供服务的能力，以及相应服务的可及性和成本。需要进一步建立和完善相关评估人才培训体系、工作规范等方面的内容，并将评估结果与基本养老服务获取资格和水平深度关联，为基本养老服务精准高效供给奠定基础。

（四）着力补齐养老服务体系短板

“十四五”时期是我国养老服务体系建设的重要战略机遇期，有必要通过一系列的战略举措和资源投入，加快补齐我国养老服务体系短板，为基本养老服务供给奠定体系基础。应继续加强兜底性养老服务供给，也要加快适度普惠养老服务体系建设，还要高度重视居家社区设施配建落实，提升居家社区养老服务能力提升，并将农村互助养老和基层养老服务体系建设作为重点内容。

此外，可以探索县（区）域内养老服务联合体建设，将县（区）域作为我国养老服务体系建设的重点内容，在一个空间、层次、资源、需求都适宜的范围内考虑基本养老服务的供求平衡。县（区）域内养老服务体系基本为三级体系架构，社区（村）、街道（乡镇）级养老服务网络是基本养老服务生产和供给的主要载体。应在县（区）域内，着力打造横纵整合的养老服务网络，既要着力建立社会性质的纵向养老服务联合体，实现县（区）、乡镇（街道）、社区（村）、家庭养老服务网络的纵向连接，通过家庭适老化改造和家庭养老床位建设，将专业服务直接纵向延伸到家庭。同时，应着力夯实县（区）域内横向养老服务网络的建立和发展，鼓励区域内统筹各类养老资源，鼓励连锁、品牌化发展，鼓励大型养老服务机构运营县（区）域养老服务设施。

完善我国养老服务体系，补齐我国养老服务体系短板是一项系统、持续、复杂的工程，还包括加强公办养老机构的公益性定位、强化养老服务的质量监督管理、加强养老服务人才队伍建设、推进医养结合等多方面内容，需集中社会各方力量、整合各方政策资源、调动各方积极性，完善和夯实制度建设及治理机制，为基本养老服务供给奠定基础。

（五）支持其他主体参与基本养老服务供给

首先，政府应界定好自身定位，改变越位、错位、缺位并存的局面，平衡“有限政府”和“有为政府”定位，提升政府善治水平。政府应重点保障高龄、失能、孤寡、经济困难老年人的养老问题，同时，探索做好低收入、灾难性照护负担家庭的养老服务保障；政府回归规则制定、资源投入和效果评估的角色定位，通过完善转移支付等方式协调好区域间、层级间的基本养老服务保障责任划分；在兜住底线和适度普惠保障基础上，积极规范地引导家庭、市场和社会发挥作用。

其次，要在明确、规范家庭养老责任的基础上，建立更系统和有效的家庭养老支持政策，包括落实家庭照护喘息、照护假期、鼓励就近居住等各类政策支持，以及一系列的照护补贴优惠等。要通过家庭适老化改造、家庭床位建设、居家社区养老服务能力提升等途径，提升家庭养老的能力和条件。要在道德和舆论约束的基础上，探索子女不履行养老责任的惩罚机制。

再次，政府要规范和支持互助养老发展。通过政策支持和财政资金支持，鼓励幸福院、时间银行等互助养老形式，夯实设施设备基础，着力建立和完善机制，提升互助养老的可持续性和有效性。同时，政府还要鼓励慈善等社会力量在基本养老服务保障中发挥积极作用。

最后，要高度重视发挥市场在资源配置中的基础作用。要充分利用市场的效率优势，推动基本养老服务体系建设。一方面，要继续深化放管服改革，加快公办/建民营养老机构改革进度，完善社会力量进入养老服务领域的支持和规范机制；另一方面，要鼓励各类市场组织和机构发育发展，促进行业规范、高质量发展。

（六）加快推进筹资和支付制度建设

除了财政资源投入之外，还应重视保险、津补贴等筹资机制的建设，特别是以照护保障为核心的筹资体系。一方面，要在继续扩大试点的基础上，缓步推进长期护理保险制度试点，统筹城乡发展，将农村居民也纳入护理保险制度保障范围，着力解决贫困等特殊老年群体的长期护理保险参保问题。另一方面，在长期护理保险制度尚未普遍建立之前，可以在落实地方各类津补贴制度的基础上，进一步整合各类津补贴，聚焦刚性、迫切的基本养老服务，优先保障特定人群的基本照护服务需要。

四、国家基本养老服务清单建议方案

在明确基本养老服务内涵、厘清基本养老服务主要任务的基础上，需要进一步对其外延进行阐述和操作化说明，即建立基本养老服务清单。通过基本养老服务清单，对服务的类型、对象、内容、方式、责任等进行明晰，从而为基本养老服务提供一个可选择的平台和完整性框架。可以说，基本养老服务清单是基本养老服务的操作化，基本养老服务制度的核心和关键即是建立基本养老服务清单。

（一）基本养老服务清单的筛选原则

要确定基本养老服务清单的具体项目，就要求有清晰的原则和标准。对于各类公共服务，乃至家庭、邻里、社区服务，是否隶属于基本养老服务的范畴，是否需要纳入基本养老服务清单，要有统一的原则标准去衡量。在基本养老服务中，需方是全体老年人及其家庭，尤其是贫困、失能，以及家庭照护能力不足的老年人。而供方涉及家庭、邻里、社区、机构、市场、政府等多主体，在供方体系中要着重从政府视角去审视基本养老服务清单的具体项目。

从需方角度来看，需要考虑基本养老服务的公平性、可及性和迫切性原则。其中，公平性是基本养老服务均等化的直观体现，基本养老服务是保障老年人基本生存权的重要制度安排，要确保不同人群能够公平获取基本养老服务。这种公平性一方面要求加强对困难老年人的兜底保障，另一方面要求注重城乡间、地区间养老资源的合理配置，加强对贫困地区、农村地区、边远地区基本养老服务设施的建设，整合社会养老资源。此外，公平性还体现为要提供一些普惠性的福利保障，如健康体检、交通出行费用减免。

可及性可以包括“可获得性”“空间可达性”“可负担性”“适切性”和“可接受性”五个潜在面向（Penchansky & Thomas，1981）。可获得性衡量与养老相关的资金、设施、人员等物力与人力资源能否满足老年人养老需求，对基本养老服务的数量、频次、规划配置等提出了基本的要求；空间可达性是指在空间布局、地理位置上的便利程度，衡量服务输送过程需要克服的空间距离、时间成本和经济成本；可负担性关注服务的收费标准、收费方式与老年人支付能力间的匹配程度，主要用以衡量服务价格的合理性，以及政府等主体承担基本养老服务供给的可承受性；适切性是指老年人对养老服务的提供方式、组织管理形式等情况的满意度，衡量的是老年人需求与养老服务供给的适配度，养老服务要尊重需求、考虑偏好、重视服务质量；可接受性是指老年人对服务提供主体的满意度，衡量的是老年人对服务内容、人员、环境等的态度，是服务质量的重要维度和评价内容。

迫切性原则。基本养老服务清单要聚焦老年人最迫切、最需要解决的问题。老年人的养老服务需求具有多层次、多样化的特征，同时根据需求层次理论，又具有阶梯序递进的规律。在当前阶段，基本养老服务清单不能将老年人各种需求全部纳入，而是应当聚焦于老年人普遍需要的、最迫切的基本需求。需要强调，老年人基本生活所必须的服务很多都可通过家庭全部或部分提供，养老服务清单要对这些服务予以明确，对家庭责任予以阐述，而对于溢出家庭的迫切服务，则需要政府动员社会力量和公共资源予以回应。

从供方角度来看，则需主要遵循基础性、可测量性和可持续性原则。首先是基础性原则，主要是以政府财政压力和社会负担作为重要的出发点。政府的财政支持是保障基本养老服务长期持续供给的主要资金来源，因此，要实现基本养老服务制度的健康平稳发展，就必须以社会经济发展水平和政府财政能力作为参考依据，在当前阶段，应优先筛选具有基础性特征的服务项目。

其次是可测量原则，基本养老服务清单是基于成本收益分析法的一种科学的规划设计和制度安排，包含成本可测量和收益可测量两层含义，成本可测量性是指对基本养老服务供给中产生的资金、人力、时间等成本的准确评估，是衡量财政负担和进行制度规划的关键要素；收益可测量性是对基本养老服务的供给效果、服务满意度或产生的社会收益，能有大致的估计，并以此作为监督控制和反馈调整的重要参考。

最后是可持续性原则，含义相对更加广泛。一是资金的可持续，基本养老服务清单应按照“尽力而为、量力而行”的原则，基于严格的测算结果确定清单内容和服务水平，既要控制费用的过快增长，又要避免过于“保守”的给付方式制约老年人基本养老服务需求的满足；二是制度的可持续，基本养老服务清单制度要保证其效力的持续发挥，真正提升老年人在基本养老服务获取上的幸福感、获得感和安全感；三是服务的可持续性，随着我国老龄化程度的不断提高，养老服务需求也会不断增长，这对社会的养老服务供给能力带来了很大的挑战，养老服务清单要着眼未来，制定相关配套举措，助力养老服务的发展，保障服务供给和服务体系运行的可持续性。

（二）基本养老服务清单的内容选择

如前文所述，我国部分地方已经开展了基本养老服务的政策实践，并且出台了地方层面的基本养老服务清单。考虑到各地方基本养老服务清单的差异性，未来有政策碎片和损害社会公平的风险，我国当前亟待出台国家版的基本养老服务清单制度，从而为全国提供一个基本的、参考性的、国家层面的清单，各地方可以在国家层面清单基础上，对清单内容和水平进行具体化和调整，从而探索适合本地的基本养老服务清单。根据上述基本养老服务清单的筛选原则，同时借鉴《国家基本公共服务标准（2021年版）》①中华人民共和国中央人民政府：《关于印发〈国家基本公共服务标准（2021年版）〉的通知》（发改社会〔2021〕443 号），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/20/content_5600894.htm。，本文尝试初步拟定当前阶段国家层面基本养老服务清单，内容如表3 所示。

表3 国家层面基本养老服务清单建议内容

基本养老服务清单应包含家庭养老服务项目、困难老年人保障项目、普惠优待服务项目、养老服务设施建设运营项目和养老服务人才队伍建设项目五个模块。清单既包含兜底性项目，又包含适度普惠性项目；既强调政府在基本养老服务中主导作用的发挥，又突出家庭养老服务功能的实现；既针对经济困难的特困老人、低保户和低收入家庭，又将失能失智、孤寡、空巢、留守老人纳入保障范围，也同时面向一般老年群体；既注重养老服务项目的供给，又重视养老服务设施的建设和项目奖补。同时，基本养老服务清单又额外增加养老服务人才队伍的建设，并将其作为配套政策，通过建立高质量的人才梯队，保障基本养老服务的专业和有效供给。

当然，随着经济社会发展水平的变动，以及老年人不断丰富与增长的养老服务需求，基本养老服务清单也需要进行相应的、动态调整，但始终需依供需双方的筛选原则而动，并且注重把握和处理其中的若干关系，通过调整基本养老服务清单制度，对基本养老服务外延进行精准化描述和可操作化设计。

（接上表）

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