中拉共建“一带一路”合作：内涵、条件与前景

岳云霞

（中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007）

“一带一路”倡议是新时期中国对外开放的总纲领，在促进中国对外合作全面提升的同时，推动了全球多边合作与新兴经济体发展。以2017年11月中国与巴拿马签署《关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》为标志，中国与拉丁美洲和加勒比（以下简称“拉美”）国家逐步开启了“一带一路”共建合作，这使得此项倡议真正在地理上具备了全球性，尤其实现了对发展中国家（地区）的全覆盖。

一、中拉共建“一带一路”的内涵

自“一带一路”倡议提出以来，得到了越来越多的国际认同。截至2021年8月底，中国已与172个国家和国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件，涵盖亚洲、非洲、欧洲、拉美和南太平洋地区国家①。伴随“一带一路”的全球拓展，在其框架下的中拉合作也取得积极进展。不同于早期沿线国的名单式确认，拉美在“一带一路”中的共建行为确认经历了理念认同和实质参与两个阶段，实现了内涵的逐层突破。

（一）“一带一路”的拉美认同

“一带一路”倡议一经提出，即在拉美社会得到了较高关注。2017年的5月，《“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》提出“一带一路”向包括拉美在内的世界开放。拉美舆情对地区参与“一带一路”共建立即作出积极响应，对拉美主流媒体报道的分析显示，尽管尚有部分报道对“一带一路”倡议存疑，但拉美媒体对“一带一路”的报道积极倾向居多，认为其有助于促进经济发展，推进投资，能够对共建国的基础设施建设给予帮助。

此后，拉美舆情视野下的“一带一路”不断发生积极变化。对拉美主流媒体舆情的持续跟踪显示，拉美社会对“一带一路”倡议的关注度在不断上升，尤其是前两届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，地区主要媒体的报道数量均有大幅上升，且舆情出现明显变化。整体而言，“一带一路”的拉美舆情正在由正负各半转向中性偏正面为主，第二届峰会前后的有效报道中，70%已为正向报道或客观报道②。

目前，尽管拉美地区“一带一路”舆情中仍存在部分质疑声音，但是地区舆情已认同倡议符合拉美国家经济发展需要，从而更多倾向于报道“一带一路”与本国基础设施建设和经济发展相关的内容，并将关注焦点转向对华合作与交流，承认“‘一带一路’倡议不是一种威胁，而是一次机会”③。同时，拉美舆情愈来愈多地认同“一带一路”倡议的国际价值，肯定该项倡议“本着相互尊重和包容性发展的精神，将所有参与者的优势结合起来，为参与者带来利益；对于世界和平与繁荣而言，没有比为发展中国家，特别是最贫穷国家建设必要的基础设施更为重要的国际共识，而中国在基建方面拥有丰富的经验”④。

（二）“一带一路”的拉美参与

在日渐有力的舆论环境影响下，中拉共建“一带一路”制度环境建设取得积极进展，多边和双边层面的机制性认同均取得进展。在多边层面，2018年，中拉论坛第二届部长级会议通过了《“一带一路”特别声明》等重要成果文件，认同中国政府提出的“一带一路”倡议将为有关国家加强发展合作提供重要机遇，指明中拉优先合作领域包括对“一带一路”倡议的对接。

在双边层面，拉美地区以三种形式参与“一带一路”合作共建。一是普遍认同的“协议参与”，即签署共建“一带一路”合作文件。截至2021年9月，在24个拉美建交国中，中国同巴拿马、特立尼达和多巴哥、安提瓜和巴布达、多米尼克、玻利维亚、哥斯达黎加、乌拉圭、苏里南、格林纳达、委内瑞拉、厄瓜多尔、秘鲁等19国签署了共建“一带一路”合作文件（表1）。

表1 拉美国家参与“一带一路”共建情况汇总

二是拉美地区学者主张的“行动参与”，即官方参加“一带一路”国际合作高峰论坛，加入亚洲基础设施银行⑤[1]，加入“一带一路”相关合作机制，或在官方文件中明确合作意向。以未签署“一带一路”共建合作文件的拉美国家为例，巴西和阿根廷均是亚投行成员；阿根廷时任总统曾出席首届“一带一路”国际合作高峰论坛，该国是《“一带一路”融资指导原则》签署国；2018年，习近平主席对阿根廷进行国事访问期间，中阿发表的《联合声明》也明确提出，“‘一带一路’倡议将为中阿合作注入动力，中阿全面战略伙伴关系可扩展至‘一带一路’倡议”。与之相似，墨西哥连续派代表出席了两届“一带一路”国际合作高峰论坛，并加入了“中拉开发性金融合作机制”。

三是实践中大量存在的“项目参与”，即进行“一带一路”精神⑥下的项目对接或规划对接。以未签署共建合作文件的拉美5国为例，中国与巴西、墨西哥、阿根廷等国形成了规划对接意向；巴西博索纳罗政府希望其“投资伙伴计划”与“一带一路”倡议对接；哥伦比亚提出以“哥中倡议”对接共建“一带一路”倡议；在巴哈马，属于“一带一路”项目范畴的大型海岛度假村项目已在建设之中。

可见，从政治共识与现实参与两个维度评价，“一带一路”合作共识与务实合作项目已覆盖中国在拉所有建交国。相对于其他地区，拉美在共建合作中已取得相对领先的进展，从而成为中国“一带一路”倡议的现实共建方。目前，智利、巴拿马等拉美国家已经主动将其自身发展规划与“一带一路”进行了整体对接，提出了“清洁丝绸之路”“数字丝绸之路”“绿色丝绸之路”“创新丝绸之路”等衍生诉求，中拉共建合作已经取得适应拉美地区特色和地区诉求的独特发展[2][3]。

二、中拉“一带一路”合作的内部条件

党的十九届五中全会提出要构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，强调要“实行高水平对外开放”，在更大范围、更宽领域、更深层次推进对外开放。中拉“一带一路”合作能够满足中拉发展的需要，还具备必要的制度性条件支撑[4][5][6]。

（一）“一带一路”下的中拉供需平衡

在“一带一路”框架下，中拉合作不仅能够满足拉方的诉求，还能适应中国当前对外合作的需要，具备实现双方供需平衡的条件。

第一，“一带一路”下的全面合作能满足拉美自身经济增长和发展诉求。2014年以来，拉美经济增长失速，地区经济增长率长期低于世界平均水平[7]。2020年新冠肺炎疫情冲击下，拉美出现了成为全球受冲击最严重的地区，GDP增长率为-8.1%（图1），地区失业率超过10%，有2 200万人口陷入贫困，贫困率增长至37%[8]。据拉美经委会预计，直至2023年，拉美地区的经济才能恢复至2010年时期的水平。在内生增长动力有限的情况下，对外合作是拉美走出危机的主要支持，中拉共建“一带一路”，有助于支持拉美国家经济增长和扩大就业，成为其摆脱困境的重要选项，贸易、投资与基础设施合作是其三大核心诉求[10-[12]。

图1 全球经济增长率对比（%）

第二，中拉“一带一路”合作下的贸易畅通能够满足中国生产与消费需求。农业和食品业、化矿金属业及机电仪器和交通工具业三大产业是中国进口规模最大的部类，而前两大产业中，拉美地区在总进口中均占据较高份额（表2）。中国自拉进口产品承担了双重角色：一是作为直接或间接消费品。2020年，在中国的总进口中，拉美在大豆（63.72%）、糖（57.97%）、肉（39.34%）、水果（23.31%）、植物产品（22.65%）、鱼类（20.80%）、贝类（16.46%）、蔬菜与水果制品（9.97%）等产品中占据较大份额，促进了国内食品消费多样化，保证了食品供应链的稳定，并在中国确保粮食安全中发挥了较大作用；二是作为工业原材料。同期，在中国总进口中，拉美在木浆（32.54%）、矿砂（34.47%）、铜及制品（22.09%）、树脂（16.10%）、棉布（12.82%）、钢铁（9.23%）、锡（8.68%）、树木（8.21%）、木材（8.01%）、石油和沥青（7.51%）等产品中份额较大，为中国生产和出口提供了重要的原材料和半成品⑦。在“一带一路”框架下，拉美在提供农产品和食品方面，还具备进一步扩大空间，满足中国的生产需要和多样化消费需求。

表2 中国进口构成及拉美占比（%）

第三，拉美具备担当中国对外投资合作的现实能力。中国在拉美地区直接投资分布于多个领域，通过在电力、铁、铜、锂、铌等战略资源领域的收购，以及在可再生能源、电动汽车等新兴领域的收购，中国在拉美投资明显发挥了连接资源和市场的作用。目前，拉美是中国第二大投资目的国，中国投资大多取得了良好的经营业绩。未来，拉美具备联通全球主要市场的自由贸易网络、新兴经济体中相对较高的购买力以及相对成熟的供应网络，能够为中国投资提供市场。同时，拉美对世界出口中相对较高的化学制品、运输工具等制成品的出口比例（图2），表明拉美具备一定生产制造能力，能够为中国投资提供配套产业[13]。因此，拉美具有承接中国投资和产能转移的动力与能力，“一带一路”框架下的中拉投资合作具有稳定扩大的基础性条件。

图2 拉美产品份额：中国市场VS.世界市场

第四，拉美具有承接中国基础设施建设能力输出的强烈诉求。“一带一路”倡议的重要内容是基础设施的互联互通，中国在相关领域拥有相对成熟的技术、经验和人力优势[14]。拉美则因基础设施比较落后，运输、仓储等生产性服务成本占企业生产成本比重高，压缩了制造业利润空间，抑制了地区工业发展。为了改善基础设施，巴西已启动两轮“物流投资计划”，阿根廷在推动史上最大规模基础设施改造计划，乌拉圭将在能源、道路、通讯、港口、铁路、民生工程等领域推进基础设施投资计划。然而，据美洲开发银行测算，拉美每年在基础设施领域的投资缺口约为1 500亿美元[7]。由此，在“一带一路”框架下，以基础设施建设投资为重点，将中国优势产能和技术引入拉美，能够实现中拉双赢。

最后，拉美可能成为人民币“走出去”的试点区域。人民币国际化是中国新一轮对外开放的重要载体，具备在拉美地区推行的条件。一方面，拉美主要国家汇率波动风险大，引入人民币计价和结算，有利于规避汇率风险，促进中拉贸易和投资的便利化；另一方面，拉美是中国21世纪以来中国对外经贸合作增长最快的板块，中国在该地区成功推进多个本币互换项目，并设有地区性清算银行，因而，具备承载人民币国际化的交易规模和操作经验，能够成为可能的试点区域[15]。特别是在“一带一路”框架下，中拉产能合作，以及基础设施互联互通建设等，为中国引导更多拉美国家使用人民币结算提供了条件，有益于形成产品流、资金流循环互动的良好局面。

（二）中拉共建“一带一路”的机制性支撑

“一带一路”倡导的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通不仅需要中拉双方形成思想共识，具备合作基础，还需要扎实的机制保障。中拉双方近年来积极推进合作机制，为双方共建“一带一路”提供了制度环境。

在多边层面，中拉整体合作机制为中国在拉美区域的合作创造了条件。2015年第一届中拉论坛举办以来，中拉在论坛框架下成功地举办了中拉基础设施合作论坛、中国—拉美企业家高峰会、中国—拉共体高层学术论坛、中拉论坛融资合作研修班等活动，促进了中拉之间在多领域的沟通顺畅。同时，拉美国家与中国同为世界银行、IMF、WTO等传统治理体系的成员，在G20、金砖国家组织、新开发银行、亚洲基础设施投资银行等新兴治理体系中也有交集。中拉双方面临的发展挑战具有一定共性，对国际规则调整的诉求也具有很大一致性，因此，双方具备国际合作的基础，能够在国际规则的变化中寻找最大公约数，共同维护核心发展利益[16]。

在双边层面，中国与拉美国家之间签署了多种形式的合作协议。截至2021年9月，中国在拉美签署了19项“一带一路”双边合作文件，3项自贸协定，10项避免双重征税协定⑧，11项双边投资保护协定⑨，还有多种专业性双边协定，并建有多个双边经贸混委会机制。同时，拉美33国中已有24国对华提供免签、有条件免签或落地签待遇，极大地便利了人员流动。这些双边协议有助于靶向消除合作障碍，提升贸易和投资便利化水平，为共建“一带一路”提供了制度性条件。在第三方合作层面，中国具备在拉美推进高效合作的基础。目前，中国是加勒比开发银行和美洲开发银行的正式成员，是美洲国家组织、拉美议会、联合国拉美经委会、拉美一体化协会和太平洋联盟观察员，还与南方共同市场建立了对话机制。通过区域多边机制的建设，中国有条件“同相关域外国家和国际组织在拉美和加勒比国家开展三方发展合作”，推动中拉合作中的多方共赢。

三、中拉“一带一路”合作的竞争环境

在中拉共建“一带一路”合作不断深入的同时，拉美地区市场环境正在发生变化，而中拉合作的内外部因素也在发生变化，中国对拉合作除了面临结构性摩擦等自身“成长烦恼”外，还越来越多地受到拉美固有发展边际条件的限制。

首先，拉美经济具有外向化特征，其内部决策机制和政治形势受外部利益集团较大影响。近年来，为了降低外部风险，拉美国家致力于对外合作多元化战略，尤其注重与以中国为代表的亚太地区的关系，但仍难以打破不同层次的“依附”。在当前合作形势下，拉美已形成了新的“依附”格局。在贸易领域，美国提供了主要的制成品市场，特别是进口了拉美半数以上的金属和矿产品制成品及半制成品，成为其工业化的重要支撑；中国则提供了主要的大宗商品市场，占拉美金属和矿产品原材料出口的42%，巴西、阿根廷、乌拉圭三大大豆出口国出口的七成以上⑩。在投资领域，欧盟是拉美最大的资金来源地，欧盟企业的投资集中于电信和汽车部门，是拉美与全球价值链之间的重要关联。拉美对中、美、欧的高度依赖加大了其利益平衡的难度，也使其在政治和经济决策上具有一定摇摆性。

其次，拉美基础设施建设领域竞争激烈，利益博弈复杂。经合组织的报告显示，电力不足、水资源缺乏、交通基础设施薄弱以及缺乏5年以上长期融资的基础设施，是造成拉美生产率低下的重要原因。长期经济低迷加之新冠肺炎疫情的财政超额开支使拉美地区各国政府面临财政限制，难以使用公共财政资源扩大投资规模，仅能依赖外部融资实现基础设施领域投资，现已形成中、美、欧和拉美本土竞争的局面。中国企业作为后来者，面临多重扰动因素，须适应欧美范式下的国际工程招标模式和工程标准，还须满足当地业主、同业竞争者、环保组织、社区等多层次诉求，对项目运营和管理提出较高要求。

再次，美国对拉干预加大了中拉合作的外部压力。2018年以来，美国对拉经济政策呈加强趋势，在一定程度上对“一带一路”倡议形成对冲之势。一是美国推出了“美洲增长计划”，以能源、基础设施等作为重点领域，现已同阿根廷、玻利维亚、巴西、厄瓜多尔、智利、圭亚那、牙买加、苏里南、乌拉圭、危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯等12国签署了合作谅解备忘录。二是美国将“经济繁荣网络”的“可信赖伙伴”联盟由东亚向拉美地区拓展，加强了与墨西哥和哥伦比亚等拉美国家在数字经济、能源和基础设施、研究、贸易、教育、商业等领域合作。三是美国改组建立了国际发展金融公司，加强了对拉美地区项目投资与合作。四是拜登政府上台以来，加大了对“一带一路”倡议的国际围堵。2021年6月，在美国主导下，7国集团同意启动“重建更美好世界（B3W）”，宣称建立以价值观为导向、以市场为主导、高标准和透明的基础设施合作伙伴关系，以帮助到2035年缩小发展中国家40万亿美元的基础设施缺口。此外，在疫情冲击下，美国还提出了“重返美洲”等新倡议，强调制造业近岸外包概念，意在加大对拉美各国的“拉力”，冲抵中国在地区影响力。

由此，中拉共建“一带一路”在中拉合作的整体框架下面临着双重失衡挑战：一是多维度合作失衡，经济合作领先且合作机制先行，其他领域合作的跟进略显滞后；二是多利益方协调失衡，中国在拉快速发展，不可避免地打破了地区旧“稳态”均衡，引发美欧及拉美当地利益集团的关注与警惕。因此，推动中拉合作优化升级、创新发展的关键在于通过以政治共识、人文认同以及国际合作的强化促进内部多领域合作均衡发展，以博弈与合作寻求外部合作环境的新“稳态”，从而突破发展对拉关系的现有边际制约，拓展双方共同利益的新边界。

四、中拉“一带一路”合作的未来方向

“一带一路”是新时期中拉合作的总纲领，能够推动双方合作形成贸易、投资、金融和基础设施项目的良性互动与共同发展。中拉发展诉求有一致性，能够利用“一带一路”合作解决现实发展困难，但双方合作面临一定的内部与外部竞争。拉美面临的最大挑战是经济增长的内生动力不足，需要足够的外部支持，需要多边主义的全球经贸合作环境，这与中国的国际诉求相近。然而，中拉合作也面临一定现实困难，双方均应对共建“一带一路”合作能产生的风险对冲价值予以新评估，最大化共同利益。为此，在后疫情时代的合作中，中拉双方需要在如下方向形成合力。

第一，中拉共建“一带一路”合作须调整内外失衡问题，要积极开展多种层次的合作，降低各类风险。一方面，中国对拉战略应着眼长远，探索多元合作方式，与各派政党均保持良好沟通。同时，为了应对政府更迭后可能的项目变动风险，中国对拉战略应当展现出相应的灵活性，在保持合作的前提下，可对项目进行适当调整，甚至适度缩减大项目。另一方面，可加强第三方合作，适度分割部分项目交由地方企业实施，并与美洲开发银行、拉美开发银行等地区性金融机构开展实际项目合作，与联合国拉美经委会、拉美一体化组织等以及区内重要的智库等开展对话、合作研究等。此外，在设施联通方面，“走出去”的中方企业应充分借助在本地基础设施一体化制度安排的力量，如“南美洲基础设施一体化倡议”“泛中美一体化与发展计划”等，与其实现多层次合作模式的有机整合与对接。通过虚实结合的“三方合作”，增进拉美对华了解和信任，规避信息不对称产生的误解。

第二，中拉共建“一带一路”合作的推进应与时俱进，要对前沿项目和主要国家予以足够的支持，以局部布点盘活地区整体合作。在新冠肺炎疫情持续期间，中拉之间食品、医药产品、游戏等文化类产品贸易均出现逆势增长，电子商务也有较大跃升，这表明中拉之间在相关领域出现了新的合作诉求，中拉应及时通过“健康丝绸之路”“数字丝绸之路”等填补这些空白，并通过加强医疗、卫生等领域的新合作，适应双方发展中出现的新问题。

第三，中拉共建“一带一路”要投诸于“耐心资本”，以长期合作克服的短期风险。中拉合作处于前所未有的复杂环境中，中拉双方应以“耐心”资本应对短期风险，在战术上适时调整具体合作项目的推动节奏，规避短期极端风险；在战略上则要促进中拉合作的长期均衡，在“一带一路”倡议的整体框架下，实现“五通”合作领域的平衡，形成经贸合作与其他领域合作之间的良性互动，规避双方合作中出现的系统性风险。

第四，重视沟通，以认同消融中拉共建“一带一路”的障碍。彼此认知不足是约束中拉“一带一路”合作深入发展的深层原因，为此，在交流层面，中拉之间应该建立长期直接的政府、智库和媒体合作机制，实行开放的、多层次的交流和对接，尽可能建立起信息互通平台，避免受到外部舆论干扰。在合作实施层面，中国应注重对拉美文化的认知，应加强对拉美法律环境的调研和法律人才的培养，严格遵守东道国法律法规和政策规定，高度重视东道国法律，积极承担相应的社会责任。

注释

① 《“朋友圈”扩大172国和国际组织签共建“一带一路”合作文件》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=170887644 7804448353&wfr=spider&for=pc。

② 作者核算。考察范围涉及：Kiosko世界综合媒体数据库涵盖的阿根廷10家媒体、墨西哥7家媒体、秘鲁4家媒体、哥伦比亚5家媒体、智利5家媒体、玻利维亚3家媒体、委内瑞拉6家媒体、巴拿马4家媒体、厄瓜多尔4家媒体、萨尔瓦多3家媒体、古巴4家媒体、巴拉圭3家媒体、尼加拉瓜3家媒体、洪都拉斯2家媒体、危地马拉3家媒体。本文认为对“一带一路”的客观报道能够真实描述该项倡议的主张和进展，在舆情情绪上偏向正面。

③ https：//www.clarin.com/politica/mauricio-macri-g20- bastonero-dificil-negociacion-cedieron_0_qxGp5ij0Q.html

④ https：//www.clarin.com/brandstudio/foro-mundial-180-paises- reunen-beijing-promover-desarrollo-conectividad_0_NLr5JHrOa.html

⑤ Serrano等将此种形式视为拉美国家参与“一带一路”国际合作的具体表现。

⑥ 从实际操作来看，一般认为符合“一带一路”五通建设要求的项目即为“一带一路”项目。

⑦ 根据WITS数据核算。

⑧ 与阿根廷签署的“避免双重征税协定”尚未生效。数据来自国家税务局“我国签订的避免双重征税协定一览表”，http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810770/ index.html。

⑨ 数据来自商务部条法司“我国对外签订双边投资协定一览表”，http：//tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml。

⑩ 根据国际贸易中心TradeMap数据计算，https：//www.trademap.org/Index.aspx。