基于流程再造理论的水权落实流程化管理模式实践创新

吴 泽 张晓娟 骆浩生

(1.凉州区西营河水利管理处，甘肃 武威 733000；2.凉州区金塔河水利管理处，甘肃 武威 733000)

1 水 权

在石羊河流域的用水结构中,农田灌溉用水量占总用水量的86.0%[1],武威市作为石羊河流域重要的经济社会发展地区，其人口数量占流域总人口的 82.1%，灌溉面积占总体的 68.7%，成为该流域用水矛盾最突出、生态环境问题最严重的地区。所以发展节水农业，建设节水型社会，是解决石羊河流域水资源供需矛盾的当务之急，也是长久之计。

从2007年国家发改委、水利部批复实施《甘肃省石羊河流域重点治理规划》开始，石羊河流域通过工程措施和非工程措施对流域进行综合治理，约束性目标达成、用水结构得到优化、生态立市得到落实。特别是非工程措施方面，石羊河流域从总量控制到用水方式转变，从水权水价改革到制度建设，从工程节水到意识培养，努力破解水资源瓶颈制约问题，厉行国家节水行动[2-3]。

流域节水型社会建设的关键点就是建立以水权为中心的水资源管理运行体系。武威市为落实最严格水资源管理制度，深入推进国家节水行动，保障各行业用水安全，提高水资源利用率，从2005年甘肃省人民政府关于《石羊河流域水资源分配方案及2005—2006年度水量调度实施计划的批复》开始，经过15年逐年度《市、县(区)水资源使用权配置方案》的制定和落实，建立了以总量控制、定额管理为主的水资源管理体系，形成并规范了水权落实流程。区级、灌区、乡(镇)、协会和小组分级负责的五级水权分配落实机制，按照先确权、再计划，先申请、再配水，先充卡、再供水的顺序，将水权逐级明晰到渠系、机井和具体用水户，逐户颁发实名制水权证。实行水权属地管理，充分发挥乡(镇)政府在水权管理工作中的主导作用，乡(镇)政府对辖区内水权分配落实工作负主体责任，把调整种植结构、推进“设施农牧业+特色林果业”主体生产模式、推行节水灌溉技术与水权落实有机结合。在灌溉用水过程中，灌水小组必须按轮次提出用水申请，经用水户协会审核后，由乡镇水资办审批，乡镇水管站核对后分轮次刷卡充值供水。每轮次灌溉前，水管站根据乡镇水资办审批情况，向用水户协会下发灌水通知、灌溉用水告知单，通过逐级审核、层层监管、轮次控制、供水台账登记、水权网格化管理、用水阶段性审计，实现水权的精细化管理和严格的过程性控制，逐渐形成了水管单位、乡镇水资源办公室和用水者协会三方联合的民主参与式管理。

2 存在问题

石羊河流域完整的水权流程为水权配置、水权分配、水权落实。从连续15年的水资源配置方案和方案的实际执行结果来看，石洋河流域在水权落实上存在以下问题。

2.1 在水权落实上具体的可操作方法有待健全与完善

《水资源使用权配置方案》定位在水资源管理运行的体系、制度、指标等层面，具体如何落实，特别是水管站如何把水供给用水户的 “最后一公里”，这个过程的控制、环节的细化管理，以及管理站、乡(镇)水资源办公室、用水者协会三方协同工作，还没有一个良好的、行之有效的方式和方法。

2.2 实播面积不实，给配水、供水造成诸多困难

在册耕地面积、水利普查面积、土地确权面积等数据均不同，这是由于水管单位登记的水权面积仍是20世纪80年代、90年代初的数据；近年高标准农田建设新增耕地面积不在水权面积之内；第一轮土地承包过程中，土质不好、土头薄、灌溉条件不便利的地块，实际面积都大于分配的面积。灌溉面积数据的不准确造成水权分配不彻底、存有诸多遗留问题[4]。

在实际的灌溉过程中，存在用水小组、协会虚报、瞒报实播面积的情况，主要分为两种情况：一种是实播面积小，上报的实播面积较大，则实际分配水权大，实际供水大于需求。养成用水户“刮风不浇、下雨不浇、夜晚不浇”的恶习，破坏正常的灌水秩序，造成水资源的巨大浪费，导致水价的杠杆作用未能得到充分发挥。另一种是实播面积大，而上报的实播面积小，除了历史遗留问题外，农户沿河塘、洼地平整的土地，拾取撂荒地种植等均未上报，分配的水量不够，超定额过多，造成亩均水费虚高的现象，给配水、供水造成诸多困难。

2.3 镇政府对水权的监管不到位，用水者协会的主力军作用未发挥

石羊河流域综合治理存在明显的“重建轻管”，基层干部与农户对用水者协会对村组农户进行配水、管水、收费的认识不够明确，基层干部主动参与用水管水的观念淡薄。从而使取用水审批和监管力度减弱，水量、水费不能水过账清及时结算，镇、协会轮次台账不能建立，供、用水矛盾多，使得实际取用水和节水管理脱节。因此，在强化水权管理的同时，应强化监督考核。2021年武威市各级政府将水资源监督检查列入政府督查检查内容，将水权落实工作纳入年终考核，层层分解责任、落实目标，以便于工作执行和责任追究，各镇水资源管理办公室，对本镇水权进行监督管理。通过强化监督考核，充分发挥乡镇政府在水权属地管理工作中的主导作用，发挥用水者协会的群众管理与主力军作用。

3 管理模式

从整个水权的配置、分配、落实流程看，难的不是水权的配置、水权的分配，而是水权的落实。采用何种方式和方法破解水权落实 “最后一公里”存在的诸多难题，打破管理站、镇水资源办公室、协会各自为战，被动参与水权落实的格局十分重要。在水权管理落实中发挥水管单位规范管理、强化监管的主导作用，镇政府全过程全范围参与的主体作用，农民用水户协会和灌水小组的主力军作用，通过上下联动、部门配合、民主参与，实现水资源管理措施的有效落实具有十分重要的现实意义。

2018年通过在石羊河流域中上游的西营河灌区凉州区西营河水利管理处第二、第五管理站，金塔河灌区凉州区金塔河水利管理处西干管理站(凉州区西营河、金塔河水利管理处简称水管处；凉州区西营河水利管理处第二、第五管理站，凉州区金塔河水利管理处西干管理站简称管理站)3个地表水管理站进行调研，提出了一种基于流程再造理论的水权落实流程化管理模式，实现了水权的精细化管理和严格的过程性控制，从管理方法上破解了“节水优先”与“吃饭优先”的矛盾，把水权落到了实处，增强了节水内生动力。

3.1 理论依据

3.1.1 流程再造理论

流程就是一个把前后环节衔接、能有序进行的工作过程。水权落实业务流程化管理，就是根据水权在落实过程中的不同阶段，进行确权、分配、申请、审批、充值购票、供水、用水、轮次台账、审计、监管、归档的不同情况，依据《年度水资源使用权配置及用水总量控制方案》《水规制度》《水费收缴办法》等一系列政策、制度、管理措施，采用现代管理理念和方法，引入信息科技管理手段，对参与人员采取一定的方法和手段，对水权落实流程、执行行为以及由此产生的各种关系进行规范、组织、协调和控制等，制定有关管理规则，对水权落实进行全面管理的一种方法和制度，以实现对水权的动态化监督、精细化管理、过程性控制。

石羊河流域经过十多年的水资源使用权配置方案的制定与落实，各级政府和各级水管部门对水权落实业务流程管理模式进行了一系列探索，形成和规范了水权落实流程。但是，由于水权分配落实上，层级多，程序多，涉及内外许多方面和部门，仅仅靠配置方案中制度层面的管理和措施，并不能解决当前水权落实工作中面临的一些具体问题，也无法涵盖水权落实业务流程管理的全部内容。因此，运用流程管理理论，创新业务流程管理模式显得势所必然。

3.1.1.1 水权落实业务流程再造

业务流程再造理论(Business Process Reengineering,BPR)最初是由美国麻省理工学院计算机教授迈克尔·哈默与CSC Index公司董事长詹姆斯·钱皮提出的一种管理思想，主要精神在于充分利用信息技术，重新设计业务流程，压缩管理层级，突出水平方向的沟通，提高企业管理绩效。20世纪90年代以来，以美国为代表的西方国家相继将这一理论引入公共管理领域，政府等公共部门逐步开始在借鉴和发展现代企业业务流程再造理念和方法的基础上，对原有组织机构、业务流程进行重组，谋求组织绩效的显著提高，从而掀起了以“政府再造”为主要内容的公共管理改革新浪潮[3]。

多年来，石羊河流域水权落实部门的水权落实管理模式，基本沿用传统的行政管理方式，在体制内，以其权威性、稳定性、规范性、强制性和控制力，对确保水权落到实处发挥了一定的积极作用。但是，近年来，随着信息技术的迅速发展以及用水户对供水单位、协会的认可度、满意度大幅提升，使原有的水权落实管理模式弊端逐渐显露。而流程再造理论针对的正是这种强调层级的金字塔形组织模式中存在的如官僚主义、机构臃肿、人浮于事、效率低下等种种弊端，利用企业运作机制和企业家的精神理念进行的变革创新，从制度设计的初衷和目标来看[5]，可以作为一种现代管理理念运用于水权落实管理模式创新实践中。

从流程再造理论的具体内容进行考察，流程再造的核心在于整合不同职能部门和人员承担的多种程序，进行整体流程的优化，实现服务的协同化和系统化[6]。水权落实直接涉及政府、水管单位、协会、用水户等多个单位、部门，实行流程管理就是要打破职能部门的界限，严格遵循水权落实的原则，侧重对水权落实重点环节和部位的管控，同时给予适度的宏观控制，使各个环节既分工合理、衔接紧密，又互相配合、有效制约，从而保障水权落实工作的高效有序运作。

3.1.1.2 水权落实流程管理模式的主要内容

业务流程管理是一种动态管理模式，是规范水权落实行为、加强水权落实力度、提升政府及水管单位公信力的根本性举措。从性质上讲，业务流程管理是政府、水管单位内部监督和管理，是主动性的工作管理监督，也是对各部门参与水权落实全过程的监督。 基于流程再造理论的基本要求以及水权落实实践的长期探索，完整的水权落实流程管理模式应该包括：统一的制度规范、细化的水权落实程序、明确的工作标准、动态的过程监督、信息化的管理技术。

3.1.2 质量管理定律

质量管理定律，对工作进行科学的分析，在调查研究的基础上，就其工作内容(What)、责任者(Who)、工作岗位(Where)、工作时间(When)、怎样操作(How)以及为何这样做(Why)，即“5W”“1H”进行书面描述，并按此描述进行操作，达到完成职务任务的目标。据此，对水权落实流程再造完成后，对流程每个环节的负责人、工作内容、完成时限、如何完成等逐一明确细化，使之操作更具体，有的放矢。

3.1.3 便函与类便函式公文应用

便函与类便函式公文不仅具有格式简单、多不编发文号、内容针对具体事务性问题和制作程序简便等特点，而且该类公文具有办事的凭据作用和查证事实的证物意义等，使人不能对其漠视与轻弃。且因其基本无备份的特点，又要求对具有特殊意义的该类公文予以珍视、妥存。利用便函与类便函式公文的这些特点，以及便函与类便函式公文具有的互通情报、交流信息的基本功能，将轮次供水过程的放水通知、用水申请、配水通知书、农业灌溉供水通知单、水量结算单、轮次用水量水费告知卡用便函的形式，统一格式、内容、封面，进行分类统一印制，对供水、用水过程的环节信息传递、数据同步、业务监控和水权落实业务流程进行持续升级优化，从而实现跨部门、跨人员与用水户的业务运作，不但涵盖了传统工作流的流程传递、流程监控范畴，而且突破了传统工作流技术瓶颈，使之步骤分明、过程清晰、环环相扣，起到连接环节的桥梁与纽带作用。一方面，便函的公文效力，使得开出者和接受者对函件所传递的信息倍加重视；另一方面，函件的存根对发生的行为有据可查，不是空口无凭。同时，也方便对其进行整理、归档，以便日后查证。

3.2 水权落实流程化管理

流程化管理是一种科学规范的管理模式。水权落实流程化管理所强调的管理对象是业务流程，其核心在于以流程为导向建立的组织模式，注重连贯性，以全流程的观点来取代个别部门或个别活动的观点，通过合作管理保证目标的高效达成。依据《凉州区2021年水资源使用权配置及用水总量控制方案》以及配套的政策、办法、制度和各灌区已经形成的水权落实流程，对现有石羊河流域水权落实流程进行再造。

以石羊河流域西营河灌区为例，把流程分为灌溉前、灌溉中、灌溉后，然后对每一步骤进行细化，西营河灌区水权落实流程化管理见图1。

图1 西营河灌区水权落实流程化管理

3.2.1 灌溉前

3.2.2 灌溉中

整个灌溉过程，每一灌溉轮次均通过二协议、一水规、六便函、二台账、一平台，送水到田间地头、跟水作业，安全有序供水、用水，水权监督到位，切实强化了水权使用的过程性控制，坚决杜绝乱用水权、超用水权现象的发生。

a.二协议：分别是《灌溉用水安全协议》《管理站协会斗、农渠道管理与维护协议》，两个协议在站管会上签订，确保灌溉行水安全。

b.一水规：在站管会上讨论通过《管理站水规制度》，保障良好的灌溉秩序。

c.六便函：ⓐ放水通知：水管处给镇的放水通知、水管处给管理站的放水通知、管理站给农民用水户协会的放水通知；ⓑ用水申请：灌溉用水申请、增配水量申请、水量转接申请；ⓒ配水通知书；ⓓ农业灌溉供水通知单；ⓔ水量结算单；ⓕ轮次用水量水费告知卡。对特别重要的配水通知书、农业灌溉供水通知单、水量结算单带编号。

d.二台账：水权总量控制台账(灌溉台账)、水费结算台账。镇水资源办公室、管理站、协会的两个台账在轮次灌溉结束后3天内同步完成。

e.一平台：水权交易平台。充分发挥各级水权交易中心的作用，适时公开交易水量、水费，严格水权交易逐级审核、层层监管、次次登记机制。水权交易流程遵从轮次用水流程：镇政府下达各用水协会增配水量调剂通知→镇水资源办公室提出售水方、购买方向→增配水量申请→镇水资源办公室审批→配水通知→管理站→供水通知→协会。

3.2.3 灌溉后

a.上报岁修计划。灌溉结束后，管理站、协会根据各自的工程管护渠段，及时进行隐患排查，对破损的渠段、桥涵、建筑物、工程设施设备等进行统计，登记造册，编制岁修计划，上报水管处统一维修。

b.上报本年度用水情况、申报下年度水权。协会和管理站对本年度的用水情况进行说明，并根据本年度的用水情况，做好下年度的用水计划及申报下年度的用水量。

c.组织对协会的晋等及考核。管理站根据镇村级水管员考勤、工作台账及平时协会的运行状况，组织对协会的晋等及考核，进一步加强农民用水户协会自身能力建设，充分激发协会的参与意识，继续完善和规范达标晋级机制。

d.整理归档资料。管理站指导镇水资源管理办公室和用水者协会，完成对水资源落实资料的年度整理归档，以备妥善保存和日后查找使用。管理站资料归档分3部分：ⓐ水资源配置与落实资料汇编；ⓑ政策、制度、预案、宣教培训、河湖管理、工程管护等资料汇编；ⓒ农村饮水安全工程资料汇编。

4 取得的效果

4.1 创新性

a.思想理念的变革创新：流程再造理论有一个显著特点，就是利用企业运作机制和企业家的精神理念进行的变革创新，作为一种现代管理理念运用于水权落实管理模式创新实践中，形成一种新的管理模式，即水权落实流程化管理模式。该模式强调部门协调工作、全员主动参与水权落实全过程管理，以此开创了水权落实管理的新局面。

b.技术和方法创新：水权落实流程化管理每个环节通过函具有的互通情报、交流信息的基本功能，通过QC质量管理对每个环节的工作要求、内容等统一规范，对部门之间的信息共享、信息传递、数据同步、业务监控和水权落实业务流程持续升级优化，突破了传统工作流技术瓶颈。

c.内容创新：包括统一的制度规范、细化的水权落实程序、明确的工作标准、动态的过程监督、信息化的管理技术5个方面的内容，为水权的精细化管理和严格的过程性控制打下了坚实的基础，对保障石羊河流域用水安全提供了有力支撑。

4.2 科学性

a.科学量化考核指标，绩效考核定量化，权责明确化。石羊河流域各级政府和管理单位，进一步强化了监督和考核机制，根据上级的标准考核体系，将本单位各项工作管理进行了科学的细化量化，细分成分项和任务，实现了工作考核内容指标化、工作考核要求标准化、工作考核步骤程序化、工作考核数据化。责任落实到每一个人，按照定岗定责的原则，对日常工作进行了量化考核评定，有效发挥了工作人员的职能作用。

b.充分利用信息技术，提高了工作效率。充分利用信息化技术、科技手段，智能建立台账，台账设置不同的级别安全认证与权限管理，有效保证了不同用户对数据的安全性和差异性要求。开发了水权证打印系统，如西营水管处第二管理站5000多用水户水权证可在3天内打印完毕，具有省时、省力，质量、标准高，效率倍增的特点，同时降低了错误的发生。

4.3 实践性

石羊河流域经过十多年的水权配置与落实实践，不断探索与优化升级，已经形成和规范了一定的水权落实流程。在此基础上，引入现代企业管理思想和方法，对现有流程进行再造，选择大小灌区、管理方式有区别的管理站，经过2018—2020年3年的试点尝试，水管处一线管理站站长、业务骨干全程参与流程再造过程，形成了基于流程再造理论的水权落实流程化管理模式，同时，2021年在其他管理站进行了推广，具有良好的实践性。

4.4 效益性

水权落实流程化管理模式实践具有良好的经济效益，通过对试点西营水管处第二管理站2018—2020年3年灌溉用水与水费情况进行对比分析可发现：ⓐ各年度实行分时到户的灌水小组的灌溉定额和水费明显低于实行分时到组的灌水小组，实行分时到户的灌水小组数量呈逐年上升趋势；ⓑ各年度实行分时到户的灌水小组的水费拖欠情况明显低于分时到组的灌水小组，特别是2020年管理站全面实施流程化管理后，拖欠水费情况明显减少，减轻了清欠水费压力；ⓒ2020年第二管理站的水费总收入在扣除水费调高价格后，超历年最高收费年份280多万元，水费收缴水过账清，应收尽收，直接经济效益显著；ⓓ用水户节水意识的增强，节水主动性的激发，推进了以水资源管理指标限制为前提的节水倒逼机制，促进形成了节约用水、产业结构调整和保护生态的合理水价体系，促进了石羊河流域武威市“全国节水型社会建设示范区”的建设，为推动经济社会与生态文明建设协调发展提供了重要的参考。

4.5 示范性

水权落实流程化管理模式，实现了管理手段和方式的转变，简化了业务流程，减少了烦琐的工作量。水权落实流程再造，重点遵循标准化、实用性，以责任人推动式管理，行使流程规定的职权，承担流程规定的责任，遵守流程的制约规则，倒逼工作人员主动工作，确保流程运作的优质高效，使管理精准化、过程可控制、服务个性化水平得到全面提升。项目参与者均为长期在一线工作的管理站站长和业务骨干，使水权落实工作具有全面性特点，可操作性强，实用性强，具有很强的推广示范作用。

4.6 规范性

将标准化的各项要素目标转变为过程管理目标，按照标准化的要求进行日常管理，切实推动了水权落实管理工作规范化，为水权落到实处提供了有力保障，也从根本上提高了水权落实管理工作的效率、质量、效益和水平。

5 结 语

本文基于流程再造理论对石羊河流域水权落实流程进行再造，形成了一种科学规范的管理模式，从管理方法上破解了“节水优先”与“吃饭优先”的矛盾，解决了水权落实 “最后一公里”存在的诸多难题，打破管理站、镇水资源办公室、协会各自为战，被动参与水权落实的格局，强化了水管单位、乡镇水资源办公室和用水者协会三方联合的民主参与式管理，为实现水资源管理措施的有效落实，为水权的精细化管理和严格的过程性控制打下了坚实基础，对保障石羊河流域各行业用水安全，提升灌溉供水保证率和灌溉服务保障能力，提高水资源利用率，二次优化水量配置和调剂余缺提供了有力支撑，对深入推进国家节水行动，促进石羊河流域武威市“全国节水型社会建设示范区”的建设具有十分重要的现实意义。石羊河流域水权落实流程化管理模式在3个试点管理站经过2018—2020年3年的尝试实践，得到了完善，更加贴合实际，实际应用效果显著，2021年在试点灌区水管处下辖其他管理站进行推广。建议在大面积推广水权落实流程化管理模式时，首先建设示范点，根据示范点的运行成效，编制操作性极强的《水权落实流程化管理模式使用手册》，然后制定切实可行的推广方案进行推广，由点到面全面实施。水权落实流程化管理模式在具体实施过程中，需要采用一系列信息化技术、科技手段，这就要求要加强对人员的相关业务技能的培训与学习。