公立高校引入PPP模式的探索

阮旭华

(福建农林大学，福建 福州 350002)

党的十九大将建设高等教育的“双一流”目标写入报告，当前我国正处于向高等教育强国跨越的建设进程中，高校要实现“双一流”建设内涵提升，基础设施和信息网络更新改造、设备和图书资料的购置、科技创新和优秀人才的培养，对高校来说十分必要。在经历了2020年新冠肺炎疫情后，短期内国家财力增长有限，对高校的财政支持难有显著增长，高校财务面临的最大瓶颈是资金短缺。PPP模式作为新型融资渠道，因其社会效益、项目建设需求等方面较为特殊，备受学者关注。但由于缺乏明确的政策指导、成本分担机制不明确、PPP项目选择不合理等原因，部分高校PPP项目的实施并未达到其目标。

1 PPP的内涵及高等学校PPP融资现状

1.1 PPP的内涵

PPP模式即公私合作制，鼓励社会资本与政府进行合作，以特许经营权的方式共同参与公共基础设施的建设。在合作过程政府以最少的财政投入实现公共服务产出，而社会资本以同样的资金获取稳定的投资回报。在理解PPP模式和其他模式的不同时，尤其需要注意PPP后期管理的环节，政府在后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期参与更深。作为时下常提及的社会资本承担的模式如BT、TOT等，如果没有属于完整周期内政府和企业全程管理的环节的项目，均不是PPP项目的表现形式。

1.2 高等学校PPP融资现状

社会资本与高校的合作中，早期多以BT项目的形式参与高校的后勤设施建设，并完成项目移交过程，这种建设—转让的形式，只是高校与社会资本开展的初期合作，并非PPP的形式。2013年以来，我国政府开始加大对PPP模式的推广应用，主要是医疗和交通领域，近两年在教育领域也有少数新校区建设项目尝试。当前，国内采用PPP项目开展融资主要集中在公共交通等领域，但在高等教育领域，PPP模式参与的应用案例极少，实施起来也存在诸多困难。

截至2021年3月，财政部PPP综合信息平台的资料显示，目前项目管理库中在库项目共有10 021个、项目金额154 545亿元，其中教育项目485个、项目资金2 804亿元(项目数量占比4.84%、资金占比1.8%)；而485个教育项目中，基本是针对基础和职业教育领域，高等教育项目仅60个项目金额618.9亿元，高等教育在PPP项目中的比重非常低。这60个项目中，公立本科的PPP项目仅占28个12.9亿元，可见高等教育领域运用PPP的项目运用率非常低。从PPP运作方式上看，现有完成以及在库的高等教育主要采用BOT方式。而回报机制中可行性缺口补助是目前教育PPP项目的主要回报机制，在高等教育PPP中有60%项目采用。从图1可以看出各省高等教育领域开展PPP项目的总量不大，最多的是浙江省和山西省，最少的是江西省和陕西省，开展PPP项目的体量与各地出台的支持政策极大相关。

图1 各省高等教育PPP在库项目建设情况

2 公立高校融资现状及问题

高等教育发展的近20年，公立高校资金不足的问题一直困扰着高校管理者。当前高校在多元化融资方面主要面临以下困境。

2.1 多渠道筹资面临困境

实现高等教育经费来源多元化是我国高等教育发展追求的目标。自政府引导、高校筹资和学术研究等角度，均期望实现该目标，但自1998年扩招的20多年来，公立高校最主要的资金来源却仍是财政拨款为主、学费为辅的“二元结构”，难以形成“多元”格局。从政府对高校实施银行贷款化债后，“十二五”以来许多高校因为校区建设、设备更新、平台建设又增加了银行贷款，形成了目前的“三元”结构。“十二五”以来我国公立高校财政拨款占收入比有了明显的降低，资金结构有所改善，但财政拨款还是最主要的融资方式。从教育经费统计年鉴的数据可以得出，公立高校财政拨款仍然是为主的，在经费总收入中基本维持在55%～60%。特别在新冠疫情后、财政紧平衡的经济背景下，高校大力推动内涵建设，对建设资金的需求不降反升。目前公立高校获得的财政拨款、事业收入等只能满足人员经费和日常教学科研需求，无法承担基础设施建设和教学科研条件改善投入。所以，日益增加的教育成本与稳定的财政投入、有限的居民收入之间，多元化程度低导致整体融资结构不合理，多渠道筹资面临困境。

2.2 财政拨款仍是高校的主要经费来源

“十二五”以来，高等教育发展进入了新的时代，高等教育经费总量也持续保持高投入状态，教育经费的增长基本保障了高等教育的内涵发展。2020年国家对高等教育的财政性教育经费拨款实现了新的突破，达到40 046.55亿元，占国内生产总值的4.04%。自2012年以来，4%成果得到稳固。“双一流”建设以内涵式发展为主线，更注重对人才、学科、平台的投入，也同样意味着要进一步加大对高等教育经费的投入力度。近年来高校财政拨款和教育经费投入不断增加，财政拨款幅度均超过GDP的增长幅度。就地方高校而言，也同样是体现了地方政府对地方高校的重视，各地都从有限的财政盘子中安排高等教育经费来支持高校发展，地方高校财政拨款2018年较2008年增长了近4倍，已经达到5 046.9亿元。从这些数据可以得到国家对高等教育投入的重视，高等教育的财政拨款实现了大幅增长。

2.3 融资风险加大

受制于融资渠道的单一，高校的融资风险也展现出来——偿还性资金来源的金融机构和融资租赁公司高额的利息使其产生严重的财务危机。以10多年前的吉林大学为例，超20亿元的校园债务曾严重影响了学校的教学和科研活动。又如福建省高校2019年贷款余额有40亿元，“十三五”期间贷款余额并未下降。而贷款债务必然导致增加高校还本付息的压力，融资风险进一步加大。

2.4 社会捐赠的吸引力不均衡

近年来，高校捐赠收入占比逐年下降，对高等教育的捐款总量无明显增长。根据2019年教育经费统计年鉴(见表1)，2018年高校获得的捐赠收入明显增长缓慢，取得了51.24亿元捐赠收入，只占总收入的0.43%，在高校教育收入占比不及1%。相比2012年，只增加10亿元、增长了20%，这个比例低于高等教育经费总投入的增长率50%，而且捐赠占比较2012年下降了0.1%。同时也发现高等教育投入达到生均1.2万元的目标(2012年)以来，各地区(见表1)7年间总体上捐赠收入未有明显增长，不仅捐赠收入的增幅与GDP的增幅并未呈正相关，同时也反映区域捐赠收入占比不均衡，说明高等教育对社会资本的吸引力不足。财政部和教育部在2018年设置专项资金，对中央高校的捐赠，采取配比奖励的规定，引导和鼓励中央高校开展捐赠筹资，各地也结合财力及实际出台资助办法。从实施的两年看，成效并不十分显著。

表1 2018年捐赠收入情况对比 (亿元)

我国高校财政拨款和总经费投入虽然实现了双增长，但由于高校处于不断的发展中，高校现有的资金仍难以满足内涵发展的需求。从财政拨款比例居高不下，也说明不是政府财政性经费投入的努力程度不够。但在双一流建设的大背景下，高校是以政府主导的供给模式，一方面，双一流内涵建设亟需加大政府财政性经费投入，另一方面，非财政拨款经费筹集形式单一，筹资力度较弱，导致供给结构失衡和供给数量不足。

3 高等学校引入PPP的可行性

3.1 政府出台一系列政策支持推广

2015年5月19日，国家出台了公共服务领域推广PPP的指导意见》(国办发〔2015〕42号)，从国家层次提出要大力支持社会资本在公共服务领域开展项目合作。2020年财政部印发了《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》，为公立高校实施PPP提供政策支持。2017年至今，国家不断出台政策和激励措施，从财税等方面进一步激发民间资本投资公共领域，同时出重拳规范PPP发展，这些都表明政府对社会资本准入公共建设的重视，也是政府搭建平台解决社会资本发展和资金投向的问题。

3.2 PPP融资模式为高校的发展带来了机遇

高等学校作为为党育才、为国育人的前沿阵地，属于准公共产品，因此PPP融资模式在满足高校支出需求方面具有天然的优势，理应成为社会资本和私人力量投入教育领域的重要渠道之一，不仅可以缓解政府的财政压力以及高校建设的融资困难，使其专注于社会公共事务的规划管理和教学科研质量的提升，还能激发社会资本的活力，优化社会资源的配置。PPP融资模式作为新兴的融资模式，为高等教育的发展带来了机遇，从高校实践来看可以围绕以下几个方面开展。

3.2.1 助力后勤平台建设。 高校的后勤保障主要有宿舍、食堂、校园环境建设以及宿舍门禁系统、一卡通系统等硬软件投入。目前多数高校特别是地方高校，在后勤建设和管理上比较薄弱，仅能满足基本的运转和管理。随着创建平安校园、智慧校园的推广实施，高校在硬软件建设上都存在优化空间。PPP模式引入高校后勤建设和管理，不但能够实现建设智慧化后勤管理平台，在对平台的后期维护方面，也能发挥社会资本专业优势，减轻高校的负担。高校作为社会资本的需求方，具有稳定的现金流，目前以后勤平台作为项目建设的市场条件成熟，是高校最适宜使用PPP模式的项目，也是最吸引社会资本的高校项目。如学生宿舍门禁系统建设和升级项目，住宿费收入回报资金确定；又如高校安防系统项目，门禁和监控的硬软件设备也具有成熟的市场机制，项目价格在谈判阶段就基本上可以确定，这对高校而言项目建设合同价也好测算，对社会资本方而言，也有利于付费现金流和保证回报的稳定性。

3.2.2 助力科研平台建设。 双一流建设进程，科研能力和科研成果无疑是非常重要的指标，也是高校综合实力的重要标志。当前，高校主要通过对外争取科研经费和学校支持来保障科研的开展，但研究经费不足和科研管理不科学，已经成为制约高校提升科研水平的重要原因。高校应根据科研平台建设的目标，积极开展与行业企业的合作，建设标志性的科技创新平台，发挥高校优势，促进产学研的深度融合。如实验室、自动温室等研究设施项目，从建设效果来说属于具有一定科技含量的先进的研究设施，在实施过程中投入符合高校目标的先进的科研设备，在后续管理中要加强实验室设施设备的维护，这些可以借助社会资本的资金优势和管理优势；高校则由科研项目使用人(或政府)付费，并通过以及开展对大型仪器设备的共享服务，以使用场所及设备开展付费服务，建设科研平台的高校往往具有科研优势，对项目而言科研项目的使用付费是一种稳定的现金流。PPP模式达到管理和使用的分离管理，助力高校掌握双一流发展的先机完成科研平台的搭建，助推高校教师专心于科研和教学业务。

3.2.3.助力教学平台建设。 PPP模式引入教学领域，也同样具备优势，通过建设及改善高校教学条件，促进高校专注于教学方法的改革，以立德树人的理念培养出优秀的学生，达到提升高校教学质量的目的。PPP模式则可以从打造高校教育信息化平台入手，构建虚拟仿真实验室，助力高校加快线上资源库的建设，实现构建数字化和个性化的教学平台。社会资本方同样具有资金和专业的优势，如组织完成信息技术领域的专业人才介入开发，由社会资本方负责全程设计、管理和维护；高校与企业行业合作，共同推进线上平台及实训平台建设，高校和社会资本方之间确定付费使用的权利和义务，同时也能对外开放，获取信息共享的使用费。对社会资本方而言，高校自身的稳定和专业影响力，也是一种稳定和看好的回报机制。

4 发展高等学校PPP模式的建议

4.1 积极出台教育PPP的政策支持

财政部发布了有关农业、旅游业、养老服务业等领域的指导意见，而在高等学校PPP模式教育方面的政策法规却较少，有关PPP融资模式和项目的制度框架和法律法规不完善，高校PPP融资模式的发展没有清晰的思路和方向。目前针对医疗、路政等行业，国家均出台了规范的指导意见。因此，建议政府部门做好顶层设计，出台专门针对教育类PPP的行业实施规定，并成立职能部门，对高校PPP项目的审批流程、监督管理、各参与方的权责、争议或纠纷的解决与途径等相关事务和问题予以说明和规范，提供财政、金融等一系列政策红利，放宽高校PPP项目的参与限制，引导社会资本或潜在参与方积极参与。

4.2 推进高等教育动态的成本分担机制

高等学校引入PPP模式融入的资金主要助力高校用于学生宿舍、食堂、绿色校园以及学校安保系统等软硬件投入，以及对科研平台及重点实验室设备和高校信息化平台建设等等。高等教育成本实行成本分担机制，在政府、高校、个人三方之间，本着谁收益、谁分担的原则，按比例承担。现有的教育成本分担比例中个人不超25%，这与城乡居民收入水平和GDP的发展不相适应。一方面，PPP融入的后勤资金需根据受益者进行科学分摊，另一方面，应推进对教育成本的分担的改革，形成高等教育合理动态的成本分担机制。

4.3 创造条件积极拓宽高校PPP项目

各级政府应从政策上引导金融机构积极参与到高校PPP项目中，通过政策优惠、放宽金融机构投资高校PPP项目的限制等方式，形成公开的信息机制，为社会资本和金融机构投资高等教育指出明确投资方向，提高社会资本和金融机构在高校PPP项目中的活跃度。高校可以通过与金融机构合作，将校办企业、科研实验平台、学生收费期权等资产进行证券化，运用各种金融工具为PPP项目提供资金供给。在高校PPP项目参与方式上，金融机构还可以尝试与产业公司合作，共同作为社会资本方参与高校PPP项目，弥补自身项目建设和运营管理方面的不足。应该综合利用各类金融机构的资金运作优势，充分地发挥资金实力雄厚、资本运作能力强等优势，降低高校PPP项目融资成本和融资风险。

4.4 高校应积极挖掘资源，提供多样化的收益项目

高校要积极挖掘融资资源，对学校自身的建设项目进行分类评估，总结项目特点、盈利点及风险点，提供多样的收益项目。对前文所述的高等教育最适合开展PPP的三大类后勤平台建设、科研平台建设、教学平台建设等应进行成本及效益分析。具体分析各类基础设施和平台的收益情况，对经营收益较少的项目，要进行分类分析。由于PPP项目支持的重大项目金额达到上亿，高校要将需求的若干项目排列组合进行“打包”，再选择适合的PPP模式开展融资，以进行不同收益之间项目的平衡。如教学办公类基础设施产生的经营收益较少，宿舍类收益较平稳，对学校的建设项目通过收益平衡来组合项目，以实现PPP项目的融资。

4.5 高校要慎重选择合作伙伴

PPP 项目涉及的实施主体一般都是三方以上参与的，涉及的主体对象有公共管理部门、社会资本、开展咨询的机构以及参与提供资金的金融机构等。高校要慎重选择合作对象，特别是参与建设和管理的社会资本方。从出发点说社会资本是以盈利为目的，高校是非营利单位，社会资本方开展合作的动因就是投资回报。高等教育PPP项目投资期限长，运营管理中还要符合高等教育的特点。因此，对社会资本的资金状况、管理经验、企业文化等方面要客观分析评价，擦亮眼睛选择合作伙伴。

4.6 高校应加强项目风险管理

高校要正确应对市场经济业务过程中的风险，运用多种方法进行风险评价和预警，对PPP 项目实施全过程的运营进行规范和约束。PPP项目从项目识别开始到移交涉及多个工作环节，当前教育领域较少有成功范例可借鉴。因此，高校自身更要重视对PPP项目相关知识的学习，加强PPP业务流程、法规的学习。运用科学的风险评价方法，对PPP项目开展风险评估。重点可放在以下两个方面：①前期立项评估，主要是融资风险测试，检测是否有足够的资金投入保障；②PPP 项目应有法可依有章可循，通过合同约定进行风险分配，从明确各方责、权、利，降低各合作主体的风险成本。

4.7 加强教育PPP监管

教育PPP模式因商务结构复杂，决策难度高，在决策PPP项目时必须十分审慎，在项目建设运营过程中要加强监督和管理。①接受社会监督。PPP 项目由政府职能部门审批，更要避免不公平不公正的利益输送，保障 PPP 项目的公共属性及公共公众利益。教育PPP项目具有特许权，容易导致项目成本和运营成本人为虚高，形成特许绑架，造成工程价格畸高，服务质量差，工程及资金效率低下，影响政府公信力，阻碍教育 PPP 模式健康发展。②健全监管机制。作为经济人的民间资本，为了追求自身利益最大化，也有可能在项目建设中偷工减料，导致项目建设和运营的质量与标准很难达到设计效果。因此针对教育PPP项目必须健全监管机制，从行为主体、操作流程等方面明确监管责任，使监管机构能依法监管，保证教育PPP项目持续规范运行。③建立PPP问责机制。开展全程跟踪监督，对项目是否按审批的概算执行，工程造价是否充分遵循市场价格进行严格的监管，防止随意增减建设内容和改变建设标准。严格把握PPP项目验收标准和验收程序，对项目建设质量和服务出现严重问题者给予严肃问责。形成高效及时的纠偏纠错机制，对管理不善、运营低效造成损失的失职人员以及决算远远超过预算的行为依法依规严厉惩处。