从“协作”到“协同”:黄河流域环境司法治理的进路

韩康宁

(东北林业大学 文法学院,黑龙江 哈尔滨 150040)

1 问题的提出

法谚云“一条河川一部法律”,充分而深刻地说明了流域立法有着鲜明的特殊性。黄河作为中国第二长河,贯穿九省(区)和多类型地貌,党中央和习近平总书记在总结以往治理经验的基础上,对黄河流域生态文明发展提出了新要求,如何为黄河流域高质量发展奠定好法治基础,是司法机制所面临的历史性任务。全国人大常委会将黄河流域相关立法纳入2021 年立法工作计划,《黄河保护法》的立法定位是适用于黄河流域的综合法,为应对黄河流域违法行为特殊性的实践需求,流域环境司法协同是《黄河保护法》立法目标实现的重要保障。[1]黄河流域的生态环境安全关系到中国中西部地区的可持续发展,虽然在《黄河保护立法草案(征求意见稿)》第九十九条对黄河流域司法机制作出规定:国家加强黄河流域司法保障建设,黄河流域各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在依法查处黄河流域生态保护和高质量发展违法行为或者办理相关案件过程中,发现存在涉嫌犯罪行为的,应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。鼓励有关单位提供相关法律服务。但“协作”与“协同”不尽相同(见表1),黄河流域生态环境司法协同还存在着对流域整体性治理的片面理解,停留在司法协作的层面。现行有效的《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》,是构建黄河流域环境司法协同机制需要衔接的主要法律,其中对流域环境司法协同机制方面规定的缺失需要在《黄河保护法》中予以填补。[2]黄河流域环境司法协同在宏观领域仍处于起步阶段,区域经济发展的现实需求与环境司法裁判间的矛盾依旧存在,只有充分厘清黄河流域的环境治理现状,探究区域司法协同的价值理念和实践意义,准确把握黄河流域的司法发展走向,在《黄河保护法》中科学合理地设计环境司法协同机制条款,实现从流域环境司法协作到司法协同的有机转变,从而不断完善黄河流域环境司法协同机制。

表1 协作与协同对照

2 黄河流域环境司法治理的实践样态:“协作”疲软

2.1 黄河流域环境司法协作运行机制的现状

2.1.1 探索黄河流域环境司法协作机制

最高人民法院从黄河流域生态保护和高质量发展出发,探索黄河流域整体环境司法协作机制和相关务实举措,通过构建合作协作机制,促进黄河沿线各省区间有关部门加强协调联动和信息共享,在系统司法调查研究的前提下创新审判方式,为流域内法律适用和裁判标准的统一提供指引。出台了《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》,在黄河流域环境资源审判工作推进会上签署《黄河流域9省区高级人民法院环境资源审判协作框架协议》。

一些地方也积极探索区域间的司法协作机制,着重突出问题同治,司法机关间资源共享,共商司法举措,关注联合执行、调查取证、联系会议等方面的协作机制。例如,《淮河流域(河南段)11 个市检察院战略协作机制工作规则(试行)》《关于加强协作推动陕西省黄河流域生态环境保护的意见》等文件,对构建省内司法协作机制进行了规定。山东滨州五家沿黄法院联合签署《黄河流域生态环境保护司法协作机制框架协议》,构建市域内环境资源审判协作工作格局。黄河中下游通过签署《“三省五市”环资审判协作框架协议》,建立河北、山东和河南地区常态化协作工作机制。

2.1.2 探索统一流域法律适用和裁判尺度机制

司法机关立足黄河流域环境的特殊性需求,通过搜集、整理、公布和检索黄河流域内典型指导案例、完善相关法律法规的司法解释等途径来促进黄河流域司法法律适用和裁判标准的统一,从而强化司法协作保障水平。例如,最高人民法院贯彻黄河全要素系统保护理念,根据黄河流域司法保护特征,公布首批十起黄河流域生态司法保护典型案例,发挥司法审判职能。

在地方,河南、甘肃等地高院公布相应区域的生态司法保护典型案例,案例类型、地域广泛,为黄河流域干流和渭河、泾河、洮河等主要支流提供生态司法保护;《黄河上游川甘青水源涵养区生态环境保护司法协作框架协议》针对黄河上游构建内外协调联动、跨省区的环境司法协作机制,加强司法机关间沟通与协调,通过协商统一流域内裁判尺度。其次,以探索环资案件集中管辖路径促进统一法律适用和裁判尺度。河南省高院通过自主制定或联合省检察院、省公安厅等形式简化和统一流域内环资案件审判,先后出台《关于实行省内黄河流域环境资源案件集中管辖的规定》《关于实行省内黄河流域环境资源刑事案件集中管辖的规定》《关于实行省内黄河流域环境资源检察公益诉讼案件集中管辖的规定》等文件。

2.1.3 探索行政执法与司法衔接工作机制

司法机关牵头与相关行政执法机关创新方式、拓宽渠道,积极深化司法与行政执法协作合作。“两高三部”共同印发《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》、最高检与公安部联合印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。

部分地方也发布了相关的工作意见和实施细则,山东省高院与黄河河务局发布《关于建立黄河流域生态保护与高质量发展服务保障机制的意见》,通过构建黄河流域案件绿色通道,促进信息互通,将环境案件集中审理,完善环境司法修复和生态环境损害赔偿机制;《甘肃省生态环境行政执法与刑事司法衔接工作实施细则》发挥公检法系统的职能优势,强化联动机制建设,开展执法协作,通过稽查考核、案卷评查等方式进行督导检查;《关于建立实施环境资源司法执法联动工作机制的意见》《宁夏回族自治区自然资源保护行政执法与刑事司法衔接工作办法(试行)》《关于建立部门间联合打击破坏自然资源违法犯罪工作机制的意见(试行)》对自然资源相关案件的管辖、移送、调查和审理作出了相应的细化规定。

2.1.4 探索黄河流域司法能动性机制

首先,司法机关立足辖区实际,有针对性地对环境资源审批进行改革,从而制定相应的改革工作方案和意见。例如,地方制定《内蒙古自治区高级人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》《关于为黄河流域(甘肃段)生态保护提供高质量司法服务和保障的意见》指导司法环境保护体制建设;山东省东阿县法院出台《环境资源审判机制综合改革试点方案》,以维护黄河和东阿黄河国家森林公园生态安全为中心构建环资保护联动机制,与县检察院等9 个部门联合制定《东阿县环境资源保护执法与司法联动机制工作方案》。

其次,司法机关及时审视流域内司法审判现状并进行客观分析,总结以往经验,发现隐性问题,提出具有针对性的建议,以备忘录、白皮书、绿皮书等形式向社会公布。例如,最高法发布《中国环境资源审判(2020)》(白皮书)和《中国环境司法发展报告(2020)》(绿皮书);地方发布了《甘肃环境资源审判(2019)》(白皮书)、《韩城-河津法院区域司法协作备忘录》等文件。此外,通过建立生态环境司法保护基地来推进公检法综合协作治理,探索黄河流域环境司法行为方式创新机制。例如,陕西省在黄河石川河阎良段探索黄河流域生态环境司法保护基地,形成了“执法+监督+审判”的公检法综合治理模式。特定司法机关联合相关部门在黄河特定区域内定期开展专项行动,全方位实现法律作用,助力黄河流域司法生态保护。例如,甘肃制定《开展黄河流域甘肃段生态环境保护联合专项行动实施方案》,并开展生态环境司法保护协作论坛,促进实务与理论交流;河南省检察院与黄河水利委员会牵头,整合沿黄九省(区)等相关部门力量,共同开展“携手清四乱,保护母亲河”专项行动。

2.2 黄河流域环境司法协作治理的问题与不足

2.2.1 滞后于《长江保护法》的革新:黄河流域环境司法建设进程缓慢

现行法律法规中对黄河环境保护的规定,以中央统一规划、各省(区)分别制定地方法规为主,但至今黄河流域有关环境司法协同的法律文件少之又少,如最高院与推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组办公室签署《关于建立推动黄河流域生态保护和高质量发展司法合作协同机制的合作框架协议》。整体上落后于中国其他流域(如珠江流域和长江流域)的环境司法协作与协同,2007 年珠江流域在推进珠江流域环境一体化治理的过程中,搭建了跨省(区)水资源保护与水污染防治协作机制,近年来长江流域制定了大量的政策性“意见”和“框架协议”,对长江流域的生态环境治理起到了促进作用。2016 年最高人民法院出台了《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》,为其协同治理提供了司法保障,并且在2018 年,全国人大常委会已经将《长江保护法》列入了立法规划[3],并在2020 年12 月26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上予以通过,其中第七十七条规定国家加强流域内司法服务建设,加强长江流域司法保障建设,鼓励有关单位为长江流域生态环境保护提供法律服务。长江流域各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在依法查处长江保护违法行为或者办理相关案件过程中,发现存在涉嫌犯罪行为的,应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。最高法公布《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》和相关典型案例贯彻长江保护法的实施,重点把握以下几个方面:第一,提高政治站位,把实施长江保护法作为贯彻习近平生态文明思想和重要指示精神的重要举措;第二,树立系统观念,在审判工作中要注重长江保护的整体性,坚持“一盘棋”思想;第三,坚持最严法治观,充分发挥刑事审判的惩治教育、行政审判的监督预防、民事审判的救济修复等功能;第四,完善司法机制,强化内部协同审判机制,构建全流域资源环境审判协作机制,健全外部协调联动机制;第五,加强法律宣传,以生动的审判实践推动全社会增强法治意识和生态文明观念。2020 年5 月,沪苏浙皖司法厅(局)共同签署了《关于建立长三角区域长江大保护司法行政协作方案》,从而推进长三角区域司法与行政间的协作运行机制;云贵川以“决定”+“条例”(《四川省人民代表大会常务委员会关于加强赤水河流域共同保护的决定》和《四川省赤水河流域保护条例》)的立法方式,成为我国首个地方流域共同立法,推进赤水河流域协作机制,深化立法、司法、执法、规划等方面的合作,维护赤水河流域生态安全。

黄河流域缺乏中央对其司法改革的宏观部署,导致流域内审判机构开展环境司法工作时固守行政区划管辖设置下的管辖制度,《黄河保护立法草案(征求意见稿)》中第九十九条对司法机制的相关规定依然停留在流域环境司法协作的层面,主要是针对公检法机关间违法行为线索的移送;虽然流域内个别法院积极探索全流域环境保护的司法改革途径,但是地域壁垒限制跨区域司法协作联动,阻碍了流域司法协作服务生态治理功能的显现,无法长期推进黄河流域司法协同的实质性进展。黄河流域环境司法协作的主体范围较为狭窄,缺乏协同自觉性。由于中国流域环境司法协同仍处于初级阶段,只在个别流域(如长江流域)进行探索,虽取得了一定成效,长江流域整体经济水平较高,财政资金充裕且受“共抓大保护,不搞大开发”战略的影响,使得长江全流域开展以法院为推动者,检察院、行政机关为参与者的环境司法协作,但是黄河流域整体经济发展水平不高,缺乏宏观的政策指引。

2.2.2 忽视黄河流域整体性要求:流域司法专门化程度不高

黄河流域环境司法协同要以生态环境司法专门化为前提,《环境司法发展报告(2019)》数据显示,中国现阶段环境司法专门化体系基本建成,根据环境审判机构、环境审判机制、环境审判程序、环境审判理论和环境审判团队“五位一体”的专门化发展目标,环境司法专门化体系呈现稳定、健康的成熟态势,但是黄河流域整体生态环境司法审判机构专门化不足,环境审判队伍建设有待加强。

首先,在黄河流域内审判专门化机构尚未建立,且黄河流域环境资源审判机构设置力度不足,截至2019 年12 月,全国共有26 个高级人民法院设置了环境资源审判庭,宁夏高院未设置专门的环境资源审判庭,且流域内多个省份尚未建立覆盖全省的三级法院环境资源审判组织体系。由于起步较晚,不同于传统审判部门(刑事、民事、行政)积累的实践经验,符合黄河流域生态环境审判的专门机构尚未建立,间接限制了黄河流域环境司法协同的发展。

其次,黄河流域生态环境审判队伍建设不足,随着“中部崛起战略”和“西部大开发战略”的实施,黄河流域经济增长的同时,生态环境纠纷案件也随之增加,而流域环境案件类型繁多、责任认定复杂、因果关系难以确定且全方位涵盖三大诉讼[4],审判结果涉及对人的侵权损害赔偿、生态环境损害赔偿、行政处罚等,这就要求审判人员具有丰富的环境领域知识。但在审理中,多数审理法官从民、刑庭抽选,由于缺乏相应学科背景和审判经验,无法完全认定流域环境案件的复合性,增加了流域环境案件的审理难度,降低了审判效率。

2.2.3 环境司法信息共享渠道不畅:司法内部协同审判机制弱化

黄河流域生态环境司法体制建构的形式化明显,缺乏司法信息共享机制建设的科学化、智能化和人性化。首先,司法部门与相关国家电子政务信息共享顶层设计不完善,法院数据集中管理平台对云计算和大数据技术的运用深度和广度无法满足黄河流域多要素多层级的信息搜索需求,生态环境信息化与流域内各级法院业务的融合深度不够,无法准确高效地实现黄河流域法院司法信息资源的统一业务协作管理和与社会单位间的信息共享;其次,黄河流域协作机制下部门间信息检索共享启动程序不明确,专门的实施部门有待确立。《环境保护法》第二十一条与《水污染防治法》第二十一条都规定了地方政府可以就跨行政区域生态环境治理问题开展自主协商与协调,但是具有明显的宣传意味,具体 “何时启动”“如何启动”边界模糊,缺乏统一的实施部门[5],使得黄河流域环境司法协作难以落实。

黄河流域生态环境共享信息内容较为空泛,由于以往共建黄河流域环境应急机制,以及针对黄河“减负修复”中主要把工作重心放在黄河流域环境治理上,环境犯罪、公益诉讼、行政处罚等内容的协作和信息共享制度不多,大多都是些原则性的内容,可操作性不强。公安、法院、行政机关的信息壁垒依然存在,对黄河流域生态环境信息共享保障机制建设不足,流域内的环境司法协作在各方自愿的前提下推动和发展,没有强制性的制度制约或绩效考核的行政压力,简单的以电子化信息共享服务系统建设指标评价信息共享水平,间接地阻碍了司法效率和司法能力的提升。

2.2.4 流于形式且缺乏联动衔接机制:外部协调联动机制不健全

黄河流域外部司法协作主要通过法院、检察院各部门间沟通得以实现。首先,协作深度不足,缺乏跨部门(行政部门、社会组织)协作,而环境司法案件往往牵扯的利益方众多,检察机关、行政机关、司法机关、环保组织和社会公益机构,甚至公众都有所牵连[6];环境刑事案件多与行政处罚有所瓜葛;环境民事案件与环境公益诉讼和生态环境损害赔偿案件缺乏衔接机制;环境资源纠纷中行政调解、人民调解等诉讼替代机制仍需多方参与,黄河流域环境司法协作主体的不完整,会造成涉及多领域、多利益方的复杂环境问题无法得到高效准确的解决。

由于环境公益诉讼的起诉主体多为社会组织、政府部门、检察机关,水域环境污染因水体的流动性造成影响范围较广,会出现跨区域的特征,倘若没有协同制度的支持,就会出现推诿责任和恶性诉讼竞争的现象。在黄河生态修复中,地方政府扮演着不可或缺的角色,只有流域的地方政府相互协同,才能实现黄河长远的生态环境安全。最后,黄河生态损害赔偿诉讼中,需要政府、法院与检察院间以行政磋商的方式开展协作工作,检察机关行使监督职能。黄河流域环境刑事诉讼中,由于诉讼法规定实行集中管辖或者专门管辖,侦查、起诉阶段公安与检察院的职权范围固定,会给案件的审理造成掣肘,尤其黄河重点生态区生态保护和修复重大工程中,需要运用司法手段来维护和促成黄河流域生态环境安全和稳定,针对各主体的执行、查控、惩戒行为进行联合性的规制。[7]综上所述,黄河流域切实有效的环境司法协同,需要对负有流域司法保护职责的相关主体进行统筹的制度安排,多维度保护黄河流域生态环境。

2.2.5 受制于行政区划和审判层级:集中管辖的协同机制不健全

只有完善的法律基础才能为环境司法协同创新和协同流程良好运行提供可能。

首先,现阶段黄河流域环境司法协同以流域内相关区域的法院以自主协商为主,在环境公益诉讼案件等复杂的环境纠纷中,为了避免地方保护主义影响司法活动,基本采取的是集中管辖,运用专门力量进行解决。但我国现行的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》没有对环境案件的跨区域集中管辖制度进行明确规定,《行政诉讼法》中第十八条第二款规定:经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。为黄河流域环境行政案件提供了法律支撑,在实际操作中主要通过指定管辖来实现,指定流程也较为固定,只运用于个案之中。

其次,黄河流域环境司法体制的顺利构建,离不开司法合理管辖的支持。黄河流域涉及范围较广,涵盖青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东九省(区),司法保护是保护黄河流域生态环境的最后屏障,但现行法律体系中,普遍没有司法协同的法律规定或司法解释,想要实现黄河环境司法合理机制,需要打破现有制度的束缚。

最后,黄河流域环境司法协助需要统一环境案件裁量标准,中国现行《立法法》赋予设区的市人大及其常委会可以就环境保护相关事项制定地方性法规。黄河流域的环境保护标准主要由生态环境部和省级政府制定,社会经济的差异化也会造成环境保护标准的差异化,执法和司法领域会受制于环境保护标准,为环境司法协同制造了障碍。

2.2.6 环境司法行为方式的创新探索不足:流域环境责任方式的协同匮乏

黄河流域环境司法协同机制建设不足,流于形式且缺乏落实机制,不能有针对性地多元化解黄河流域环境司法纠纷。黄河流域管理相对滞后。

首先,行政与司法缺乏有效衔接,导致化解纠纷的司法模式僵化。黄河流域产业结构不合理,直接导致环境违法案件逐年增加,案情复杂。黄河水利委员会长期开展流域纠纷排查活动,省级水利纠纷涉及行政区域众多,在具体治理过程中,受地方保护主义影响,致使各部门优先考虑当地利益、趋利避害[8],影响黄河流域各行政区域的协同关系。黄河水利委员会在解决省际流域纠纷时,主要指导各区域水利工作、行政水利监察和水利执法,但是对于跨区域环境纠纷案件的环境司法程序没有作出明确规定,流域司法纠纷的化解形式也较为僵化。

其次,针对黄河流域生态环境相关案件的处理缺少分类施策,没有因地制宜地从黄河流域实际出发充分落实流域司法功能。黄河流域上中下游地理特征和人文属性差异明显,在三江源、河口三角洲和黄土高原等重点生态功能区域,缺乏对新时代“枫桥经验”的有效借鉴,对人民调解委员会、行政与司法调解间的能动契合运用不到位,无法多角度促成当事人自主自愿解决纠纷,从而高效地维护黄河流域生态系统稳定。

最后,对诉源治理存在理论认识偏颇和实践操作错位,尚未形成流域党委政府主导、部门多方参与,着重增强调解技能提升的组织结构,对法院在诉源治理中的功能局限性无法有效化解,诉讼程序和非诉讼程序间的能动衔接机制不畅,无法发挥出司法审判终局性作用;黄河流域主体间利益冲突呈现多元化和复杂性特征,而在司法活动中,诉讼无法满足多样化的纠纷类型解决需求,仲裁机构参与纠纷解决的积极性不够。

3 黄河流域环境司法协同治理的生成逻辑

3.1 黄河流域自然流域特征要求:系统完整性理念

流域环境司法协同是指在流域范围之内的各司法机关之间、与行政机关之间就生态环境司法活动的公正高效运行而建立的协同合作机制。黄河流域既是一个自然生态主体,又是一个互通的经济社会系统。首先,黄河是由各种水文要素共同构成的流域生态环境,对流经涵盖区域具有重要的生态功能,黄河上中下游间、各支流间、径流两岸等各环境要素相互作用,共同构成了黄河流域的空间整体。其次,黄河流域依托独特的自然水文资源形成了经济产业带,所以应当用整体主义理念去治理黄河,中国现代的行政区域划分,人为割裂了黄河的流域整体性,但并不意味着可以在宏观黄河环境司法协同治理中忽视其整体性,当前我国以行政区划来划分流域管理结构和环境司法管辖,司法保护的“碎片化”与黄河流域“整体性”间的矛盾凸显,无法从根本上满足黄河流域环境司法的需要。

黄河流域作为一个庞大的以自然生态系统为基底,囊括社会、人文、经济等各要素的系统整体,间接导致黄河流域环境纠纷涉及的利益主体和区域多元化。个人利益、企业利益与社会公共利益都以黄河环境为物质载体进行诉求博弈,从而在黄河流域内的不同行政区域产生环境纠纷,这也就表明在黄河流域生态治理和环境纠纷解决机制上不能以偏概全。习近平在全国生态环境保护大会上作出了“山水田天湖草是一个生命共同体”的论断,生态环境系统构成要素多元且作用关系复杂,各个要素间相互影响,往往牵一发而动全身,所以要统筹兼顾,从整体上把握黄河环境治理,进行一体化保护和利用,从而全方位、多领域开展黄河流域生态文明建设。

3.2 黄河流域违法行为的主要特征:特殊性与关联性

黄河流域由于其独特的流域特征,在我国流域环境治理中一直是重要且复杂的环境治理难题。总的来说,黄河流域生态环境系统庞大且治理难度大,治理周期长,区域各利益主体关联度高且分歧较大等,但是污染物会随着环境介质在黄河流域流动和交互传输,造成生态损害和危害的动态性流动,并不以人为意志而转移。通过对裁判文书网和北大法宝中涉及黄河流域的司法案例的检索与整理,得出黄河流域生态环境违法主要涉及类型为:动植物资源和历史遗址保护的刑事案件,水土等环境介质污染所引发的环境侵权私益诉讼、公益诉讼和生态环境损害赔偿案件,还有检察机关提起的行政公益诉讼和相对人起诉的行政案件。黄河流域有关人民法院现阶段主要按照环境要素进行司法保护,从而发挥环境资源审判职能,但若贯彻习近平生态文明思想,推动黄河流域生态保护和高质量发展,则需要过渡到黄河流域生态系统司法保护,直至黄河流域全流域环境司法保护。

黄河流域生态环境的独特性与介质流动性,使得生态环境违法行为具有关联性和危害后果扩散性。首先,黄河上中游地区“水资源争夺”行为的危害特殊性。由于黄河径流量较少与流域用水需求加剧间的矛盾日益凸显,在中下游区域缺水时期,上中游个别地区和单位忽视全流域利益,通过水库违规截水等手段收敛局部利益;黄河上游地区损坏水土保持能力的关联性,黄土高原尤甚,在先天水土流失和后天区域超强度资源开发的共同催化下,致使上游自然生态环境脆弱敏感,并对下游生态安全构成河道淤积、河床高悬威胁。其次,黄河流域单位个体阻碍防洪管控的特殊性。行政执法部门在防洪实践中遭遇诸多掣肘,乱占滥用河道滩地等屡禁不止,上下游、左右岸间防洪管控受制于区域管辖;黄河流域水体污染受损的危害特殊性,上游个别地区的生态污染行为,加剧了农业、工业和生活用水污染突破黄河流域自我净化能力的损害程度;黄河流域生态系统服务功能受损后果的特殊性,以及黄河流域特有的地理位置,对整个生态系统有着不可替代的功能,但黄河流域水资源过度开发致使河流水生态功能受损,大量湖泊、湿地退化从而影响生物多样性。[7]

3.3 黄河流域司法协同保护基础:协同治理之理论

黄河流域环境司法协同以协同理论为实施基础。协同理论是指探究不同系统中存在共同特征并加以有序整合的一般原理。[9]主要包括协同效应、伺服原理与自组织原理。协同理论最早应用于行政管理领域,现已逐步应用到其他领域。[10]司法意义上的协同,起初主要是为了符合民事诉讼中追求和谐司法的社会性要求,从而充分调动司法机关和其他司法主体的主观能动性和重视主体间的交互影响作用,不断使其协同推进民事诉讼行为合理且高效行进的机制措施[11],中国的社会主义法系强调司法的独立性和消极性,所以协同理论在司法领域中的应用仍处于探索阶段,并面临诸多掣肘,不同的司法体制运行模式之间存在差异,不同的司法主体之间角色定位不同,以至于难以形成良好的互动性,从而相互制约无法发挥合力。黄河流域环境问题日益显现并出现扩张化趋势,就要求环境司法部门进行协作协同,促进黄河治理目标的实现,黄河流域环境司法协同以协同理论为基础进行制度安排,既满足了“协同效应”,即司法系统自组织现象的有序运行的内驱力,又符合“伺服原理”,即保证以黄河环境整体性为主线进行司法活动,从而妥善解决黄河流域环境整体性与碎片化保护间的矛盾。

司法系统内部各部门间相互合作,从而减少不必要的内耗,提高司法系统整体的运行效率。[12]也就是说,黄河流域司法过程中对环境案例进行分类,划定相关审判机关、检察机关、行政机关和其他部门在不同司法协同环节中的角色分工和职权边界,形成合力,共同应对黄河流域环境司法问题,避免不必要的社会和司法资源消耗,从而实现对黄河流域环境整体、流域内居民和社会发展的有效保障,为黄河流域生态保护和高质量发展提供公正高效的司法保障。这也就对黄河流域环境司法治理的理念、机制和行为方式等方面提出了更高的要求。

3.4 环境司法专门化的进化形态:环境司法流域化

流域环境司法是环境司法在流域中的具体体现,也超越了传统环境司法仅关注生态环境保护的定位。流域内多元、多层次利益诉求的关联与冲突、利益关系的对冲与调整及其产生的利益识别与衡量,构成了流域司法专门化的内生动力和必然要求。[13]中国行政区划分级设置直接影响了司法体制和地方司法机关的设置,一直有着“分工负责,互相配合”的区域司法协作传统[14],黄河流域生态系统有着特有的生态服务功能,其所涵盖的自然资源有着浓厚的公共性特征,内部各环境介质的区域间流动会产生交互作用,从而影响流域整体生态功能的实现。

首先,黄河流域司法机制是对区域生态系统完整性司法协作的延伸与发展,将其具体运用于黄河流域的环境治理中,理顺区域司法协作的运行脉络,有助于从宏观上把握黄河流域环境司法的基本规律。区域司法协作主要经过由传统司法协作阶段过渡到新型司法协同阶段。[15]

其次,应对环境介质的流动性需要从宏观角度进行司法保护。我国司法机关初期在跨区域协作时主要受制于《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》的相关规定,在诉讼阶段以调查取证和协助执行为协助内容,且以省级司法管辖区和地理位置相邻的基层司法部门为协作主体。之后,中国司法改革的推进赋予了地方司法部门较大的自主权,司法协同的范围与领域也随着现实案件的需要呈现扩展化趋势,不再拘泥于三大诉讼法的协作范围,而是根据社会发展需要和司法案件的诉讼目标划定协商内容,自主开展司法协同。

最后,黄河流域生态系统涵盖的自然资源具有公共性和流动性特征,所以区域司法协作的地理区域由省内向省外扩展,协作领域由诉讼领域向司法全阶段转变,为黄河流域司法协同提供了逻辑参考和实践基础,不单提高了司法机关的运行效率,也实现了司法资源共享,协商确定裁判力度,共同维护黄河流域内公众所期待的生态环境。

4 黄河流域环境司法治理模式的进化:走向“协同”

4.1 规则协同:黄河流域司法协同立法基础完善

在黄河流域司法协同机制的具体实践中仍有很多问题,需要结合黄河流域自身特点和实践需求,在整体保护主义理念下,运用协同理论,从实际出发做好制度的顶层设计,完备制度内容,增强司法主体的协调性,确保黄河流域司法协同的顺利推进。黄河流域环境污染治理与生态保护的分散性与黄河流域自然生态的整体性是黄河流域生态治理所面临的主要矛盾。

首先,司法是黄河流域生态治理的有效手段之一,应加强黄河流域内各地方法院将协调对接工作贯穿立案、审判、执行等流程,从而提高黄河流域治理效率与效果。黄河流域司法协同将黄河环境整体性和全面解决黄河流域环境纠纷进行有机统一。

其次,黄河流域所跨省份应创新环保立法方式,青海、内蒙古、河南、山东、陕西和山西等作为黄河主要的流经区域或者长段流域重合区域的省份,要协同推进黄河流域的统一立法和划定环境保护标准,实现黄河流域上下游、左右岸协同治理,制定出符合黄河流域现实需要的相关法律,黄河流域内各相关法院要针对重大疑难和社会影响巨大的案件协商探讨法律适用问题。最高法和地方法院要及时对黄河流域内环境司法案例和审判经验进行整理和归纳,对其中具有共性的典型案件的法律适用规则和裁判标准进行公布,或者制定司法解释,为黄河流域的环境司法协同审判提供细化操作指引,黄河流域各省人大或者人民政府应能动地行使立法权,建立沟通机制,协同立法,打破目前分割立法的现状,由中央牵头对黄河全流域进行一体化立法,尽快形成《黄河保护法》,为黄河流域环境司法协同治理提供参考。

最后,针对黄河流域生态环境司法的执行过程,要健全一体化宏观指挥体系,立足于黄河流域生态环境治理需要,深化区域司法协同,为流域内异地法院之间调查取证、查封冻结或送达文书等程序性事项提供司法协同指引。

4.2 主体协同:黄河流域环境司法的专门化建设

黄河流域司法专门化应围绕司法机构的专门化、审理人员的专门化、机构独立行使职权的专门化等三方面进行推进。[16]

首先,在司法机构的专门化上,黄河流域司法治理想要实现回应型司法的能动转向,就需要对司法主体进行有机整合,通过设立黄河流域生态环境专门法院、检察院和黄河流域统一公安机关等专门化机构来推进黄河流域环境司法建设。中央办公厅、国务院办公厅公布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,为黄河流域环境生态司法专门化机构设置提供了指引,应以黄河流域环境资源专门审判机构建设为实体基础,整合流域内涉环境资源案件,对受案范围和具体审理程序进行统一划定;黄河流域在现阶段可以组建黄河流域环境司法协同委员会作为常设机构,对黄河流域内的环境司法协同进行统一指导,对司法决策和判决进行评估和督导,形成常态化、持续化的环境司法协同。

其次,在司法机构独立行使职权上,黄河流域司法专门化机关应组织黄河流域各省份高院、检察院共同组成联席会议,定期针对黄河流域治理过程中产生的司法保护与协同问题进行磋商,对重大疑难案件的法律适用问题进行讨论,指导各区域政策的应用,对难以达成共识的司法协同问题及时上报上一级主管部门。黄河流域各省份应共同确定环境司法协同的程序与内容,对黄河流域司法协同的启动、运行、反馈和监督程序作出详细规定,规避现行协同的临时性、应急性缺陷。以保护黄河流域生态环境为根本遵循,全流域利益主体与责任主体对涉及黄河整体环境利益的事项进行合作与协同。[17]加强对协同主体的考核、问责,明确黄河流域环境司法协同的考核标准与问责流程,确保黄河流域生态文明建设将环境司法协同纳入其中;构建黄河流域文化传承发展的司法服务创新机制,将黄河流域生态环境与黄河文化资源进行复合型保护,强化知识产权法庭的建设,逐步形成知识产权同行政、民事、刑事涉及的环境资源案件“三合一”归口审判机构建设。

最后,在审理人员的专门化上,黄河流域融合内部培训、外部吸引等方式提升流域环境司法队伍的专业性和复合型。在内部对司法人员进行流域环境司法理论知识与实务经验的培训与交流,也可外聘相关环境法学领域专家担任陪审员、咨询人员;在外部要加强同法学院校和研究所的联系与合作,通过课题合作、人才交流(聘任、挂职)、培训讲座等方式进行人才引进。

4.3 内部协同:流域环境司法机关内部协同机制

黄河流域环境司法机关要同时加强同级法院之间的横向协同与不同级别法院间的纵向协同。黄河流域应该在现有的司法部门内部协同的基础上,加强不同主体间协同沟通机制。加强智慧法院建设,促进黄河流域上下游、左右岸、干支流各司法机关之间的协作与沟通,以区块链为技术支撑,云计算和大数据应用平台为媒介,从而实现流域内各司法部门信息资源互联互通,提升审判质效。黄河流域司法协同面临着法院、检察院与公安三机关同级和不同层级间沟通不畅的困境,各省份司法机关应明确职权边界,加强与检察机关和公安机关的沟通与衔接,形成互通、互相监督的联动机制,从侦查阶段的证据收集与确认、起诉阶段的审查与督导,到审判阶段的监督与执行都需要做好衔接与配合。[18]黄河环境刑事案件中要妥善处理好公检法间的协同关系,重点打击严重的黄河环境污染犯罪案件,特别是跨区域的环境案件,各部门应对因果关系的认定和法律的适用展开沟通协商,充分衡量各方利益诉求;着重解决黄河沿岸群众关切的环境公益诉讼,必要时可以和社会公益组织进行对接沟通,回应群众关切。

保障黄河流域立案标准的一致性,保证各诉讼主体享有较为平等的诉讼权利;使不同原告就相同流域环境案归一个法院统一受理,由于《民事诉讼法》对提起公益诉讼的主体没有地域限制,但流域环境具有流动性,同一个环境案件拥有多个管辖权的法院,会造成司法资源的浪费,影响司法效率。为了实现对黄河流域中重点区域和河段的全覆盖,河流沿线可以根据自身需求设置环境资源审判庭、合议庭,必要时可以设立黄河环境资源审判庭,促成专门管辖,将所有涉及黄河生态环境领域的民商事案件、行政案件甚至刑事案件统一交由黄河环境资源审判庭管辖,人员组成在黄河流域各省份相关部门的充分协商下确定。

4.4 外部协同:流域各部门间沟通协调机制衔接

最高人民法院可以联合最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部等相关部门,从宏观角度构建部门间的司法协同。推广线上结合线下的移动微法院,形成多维度立体化的诉讼服务渠道,加强黄河流域司法机关与行政机关间的沟通与协同,流域间的司法协同应将治理体系与法治体系统一起来。环境司法与生态执法互为表里,黄河流域的生态环境离不开行政机关的生态执法,使司法机关与行政机关形成合力,运用司法大数据维护黄河流域生态环境安全,针对执行、查控、惩戒进行联合性的信息化建设。

推动黄河流域生态环境司法部门与检察、行政、公安部门间的协调联动,不断加强证据的收集与固定、纠纷的调和与化解、裁判的执行与监督等程序的有效衔接,逐步搭建起由流域内各级党委领导的诉源治理的规范化建设,形成以政府为责任主体、加强民主协商促进公众参与而形成社会协同效应的黄河流域生态治理体系,积极运用数据互联技术,不断挖掘诉源治理的信息化价值;在保证黄河流域生态环境司法以审判为中心的前提下,树立问题意识,及时与相关部门进行沟通,适当性地提出司法建议,在协调联动的动态过程中合力促进黄河流域生态保护和高质量发展。

4.5 管辖协同:流域环境司法集中管辖适用改革

黄河流域内跨行政区划的案件要坚持集中管辖和归口审判。黄河流域环境司法应扩充《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》中司法协作的内容,突破委托送达、代为调查取证和协作执行等传统协作内容,采取列举与限制的组合立法方式,给予流域环境司法一定的自主权,从而提高黄河流域司法系统协同的积极性。只有坚持整体主义理念,尊重自然规律,在黄河环境司法的过程中,打破各区域司法部门及相关部门的部门主义壁垒,将集中管辖融入协定管辖之中,将环境案件划入专属管辖范围,从而明确黄河流域环境司法的法律依据。最高人民法院应针对黄河流域司法协同实践中遇到的共性疑难问题妥善评议,在达成普遍共识的基础上颁布司法解释,实现司法尺度的统一。

对现有的知识产权、行政、涉外等领域集中管辖的机制进行体系化总结,立足于黄河流域生态保护和高质量发展的现实需求,寻求以解决流域生态违法案件为核心的契合性集中管辖机制,进一步理顺以集中管辖法院内部为主导,会同非集中管辖法院间的机制协调。针对流域、林地、河口三角洲等具有跨省级行政区划的重点生态功能区,要探索构建跨省集中管辖机制;特别是对国家公园等具有公共性的自然资源区域,要立足于黄河流域生态系统的功能完整性,注意各环境要素的介质流动的交互影响,从而规划以自然保护地为主体单位的集中管辖,突破行政区划壁垒。还要坚持根据现阶段黄河流域监督体制的重点,将涉及流域生态修复、水安全和流域生态质量、流域生态环境风险、流域生态环境空间开发与管制等领域的案件作为受理重点。

4.6 责任协同:流域环境司法承担责任方式协同

环境司法协同主体应把工作重心放在黄河整体环境的保护上来,多元化化解黄河流域环境纠纷。

首先,建设“一站式”多元解决纠纷机制。黄河是一个环境整体,具有社会与自然的双重属性,影响因素众多。可在条件成熟时,设立黄河流域生态环境法院统一流域环境裁判尺度,从根本上杜绝地方保护主义;设置黄河流域生态环境检察院,对流域司法案件进行统一监督,助力黄河流域高水平发展;设置黄河流域统一的公安机关部门,及时发现流域环境污染事件,迅速开展侦查工作,以应对黄河流域环境案件的复杂性,以及涉及主体多元性、牵扯区域广泛性等难题。[7]

其次,加强黄河流域诉源治理规范化建设,汇集多部门联动构建体系化诉源治理力量。将党委政府的政治优势、司法部门定分止争的专业化和权威性优势与社会群体的资源优势进行有效整合,形成协调主体的培训与指导的统筹兼顾组织格局,黄河环境司法协同应注重黄河环境的特殊性,运用科学技术妥善进行环境规制;并且在黄河流域生态环境司法工作中引入“枫桥经验”,坚持党的领导,将其作为贯穿黄河流域环境生态社会治理基层主线,牢牢依靠群众,将其作为司法与社会治理契合的根本路径,及时化解群体类纷争。

最后,黄河流域环境司法要推进深化“分调裁审”机制改革,推进环境资源案件在程序上繁简分流、在社会影响性上轻重分离、在审判流程上快慢分道,以黄河流域资源案件的高效结案促进流域生态治理的时效性进展;夯实调解程序的人民调解委员会和司法、行政间的联动工作机制。

5 结论

黄河流域是囊括自然生态环境、社会、经济、文化等各要素的有机整体,司法作为维护黄河流域生态系统长治久安的最后一道防线,黄河流域需要深化环境司法系统改革,尊重黄河流域的整体性,推进黄河流域司法从“司法协作”到“司法协同”的有机转变。黄河流域生态文明建设离不开环境司法协同的保障,制定中的《黄河保护法》作为综合流域法,需要健全流域司法协同机制,对征求意见稿中的第九十九条进行合理扩充。黄河流域环境司法协同机制是对协同理论的能动利用、区域司法协作的延伸,对流域法治一体化的再现。黄河流域环境司法协同在宏观领域上仍处于探索阶段,区域经济发展的现实需求与环境司法裁判间的矛盾依旧存在,只有充分厘清黄河流域的环境治理现状,探究区域司法协同的价值理念和实践意义,准确把握黄河流域的司法发展现状,才能完善黄河流域环境司法协同机制。在《黄河保护法》中贯彻流域环境司法协同理念,着重构建完备的司法协同条款,进而实现构建司法协同机制的目标。