矿山生态修复市场化方式实践进展与深化路径研究

刘向敏，余振国，杜越天

(中国自然资源经济研究院环境经济研究所，北京市通州区，101149)

矿山生态修复是生态文明建设的一项重要内容，自2000年以来，中央财政投资实施了一系列矿山生态修复工程，带动和引导地方财政和社会资本投入，历史遗留矿山生态修复取得显著成效。同时，制定实施了矿山地质环境保护与土地复垦方案编制审查制度和矿山地质环境治理恢复保证金制度(目前调整为矿山地质环境治理恢复基金制度)，生产矿山由企业落实生态修复责任的约束监管不断加强，然而矿山生态修复工作依然任重道远。截至2018年底，全国矿山开采占用损毁土地约3.60万km2，其中历史遗留矿山占用损毁约2.27万km2，正在开采的矿山占用损毁土地约1.33万km2[1]。探索以市场化方式推进矿山生态修复成为解决修复资金短缺问题的重要途径。

本文系统地梳理以市场化方式推进矿山生态修复政策演进过程，基于地方实践总结矿山生态修复市场化方式典型模式与特点，分析矿山生态修复市场化运行机理与存在的“堵点”与“难点”问题，从“放、管、服”和各级政府自然资源主管部门职责角度提出政策实施深化路径，为政府相关部门进一步推进矿山生态修复工作提供参考依据。

1 以市场化方式推进矿山生态修复政策演进

1.1 政策思路初步形成

1989年《土地复垦规定》的实施，标志着土地复垦步入法制化阶段，但主要是从责任约束的角度针对复垦义务人做出的相关规定；2005年，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)提出探索通过市场机制多渠道融资方式对废弃矿山和老矿山加快治理与恢复；2009年，《矿山地质环境保护规定》(国土资源部令第44号)提出，国家鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山地质环境进行治理恢复。

这一阶段，初步形成了建立矿山生态修复市场化机制的思路，矿山生态修复基本原则从原来的“谁损毁/破坏、谁复垦/治理”，拓展为“谁损毁/破坏、谁复垦/治理，谁投资、谁受益”，社会投资修复对象主要是针对历史遗留和责任主体灭失的废弃矿山，但并未明确具体的激励措施内容。

1.2 政策措施不断明确

2011年和2012年，《土地复垦条例》(国务院令第592号)和《土地复垦条例实施办法》(国土资源部令第56号)开始实施，明确土地复垦激励措施，包括：按规定退还土地复垦义务人已缴纳的耕地占用税、赋予投资单位或个人复垦后的土地使用权或收益，对自行复垦历史遗留损毁土地的土地权利人进行补贴，以及对政府将历史遗留损毁建设用地复垦为耕地的可作为补充耕地指标使用和流转等内容；2012年，原国土资源部开展工矿废弃地复垦利用试点，将历史遗留工矿废弃地复垦与新增建设用地指标挂钩，激励地方政府对历史遗留工矿废弃地进行复垦，并于2015年发布了《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》；2016年，原国土资源部等5部委出台《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(国土资发〔2016〕63号)提出，鼓励社会资金参与，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式，明确加强政策支持，提出对矿山损毁土地进行调查变更，将符合条件的矿山废弃地纳入城乡建设用地增减挂钩试点，以及深入推进历史遗留工矿废弃地复垦利用等措施；2017年，《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)提出，支持绿色矿山企业及时复垦盘活存量工矿用地，与新增建设用地相挂钩。

这一阶段，矿山生态修复市场化方式的具体激励措施不断明确。从激励措施内容上来说，主要包括资源使用权激励、补充耕地和腾退的建设用地指标激励、资金奖补和退税激励等方面。从激励修复的对象来说，不仅包括历史遗留矿山，还包括生产矿山。其中，生产矿山主要涉及腾退的建设用地指标流转利用、退还耕地占用税等激励措施；历史遗留矿山主要涉及补充耕地和腾退建设用地指标利用、修复后获取土地使用权等激励措施，并在余留矿产资源方面提出了可依法开发存量资源，但对于开发资源的种类、处置方式等并未做出明确具体的规定[2]。

1.3 政策体系逐步完善

党的十九大提出了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排激励社会投资主体从事生态保护修复；同年，自然资源部出台《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(自然资规〔2019〕6号)(以下简称“意见”)，从鼓励矿山土地综合修复利用和差别化供应、腾退的建设用地指标利用、合理利用废弃矿山土石料等方面较为全面地提出了以市场化方式推进矿山生态修复的一系列激励政策措施[3]。

这一阶段，具有较大突破的激励政策体现在3个方面：一是腾退的建设用地指标流转使用政策内容进一步拓展，明确了生产矿山和历史遗留矿山腾退的存量建设用地指标可在省域范围内流转，突破了工矿废弃地复垦利用政策中仅适用历史遗留矿山和县域内流转的规定[4]，以及城乡建设用地增减挂钩政策中仅适用于复垦农村土地的条件，明确了生产矿山腾退的存量建设用地与自用新增建设用地挂钩使用的具体要求；二是对余留矿产资源的使用做出具体规定；三是在鼓励矿山土地综合修复利用和差别化供应方面做出较为具体的操作规定，其中包括修复为建设用地或农用地使用，集体经营性建设用地修复入市、修复后发展旅游产业相关土地按现用途管理等激励措施。总体上，针对涉及土地、矿产政策等存在的束缚和障碍进一步拓宽了渠道[5]，增加了政策参与主体的范围，让市场主体更多参与到对资源收益潜力的发掘中，矿山生态修复的产业导入特征逐步明显[6]，社会主体对收益预期更加明确。

2 地方实践的典型模式与特点

2.1 基于政策参与主体的典型模式

从社会投资主体角度分析，在资本投入回报的利益驱动下，社会投资主体对于政策的利用主要体现在2个方面：一是获得资源使用权，主要包括社会企业取得国有建设用地使用权、社会企业取得集体建设用地使用权、矿山企业取得景观资源使用权等典型模式；二是获得资本投入资金收益回报，主要包括社会主体投资修复获得投资收益、政府引导出资修复撬动金融资本投入等典型模式。前者以取得资源使用权为目的，投资主体参与修复过程，收益在后续利用土地的过程中产生，主要利用的是矿山土地综合修复利用和土地差别化供应政策中关于修复取得资源使用权的相关激励政策；后者以取得资金投入收益回报为目的，投资主体不直接参与修复过程，也不后续利用资源，收益在修复完成后直接取得，主要利用的是腾退的建设用地指标激励政策和土石料利用政策，以及政府主导修复后出让土地的相关激励政策。

地方政府具有多重职责定位，其既是历史遗留矿山的修复责任主体，同时是激励政策的主导实施主体和受益主体，并对生产矿山生态修复进行监管；矿山企业作为土地使用权利人具有双重身份定位，其既是生产矿山的生态修复责任主体，也是激励政策的受益主体；社会企业(个人)主要是受到了投入修复的收益回报吸引，自主选择参与到历史遗留废弃矿山或者生产矿山的修复中。此外，历史遗留废弃矿山可能涉及到集体土地，村集体(农民)可通过集体经营性建设用地入市等方式参与到矿山生态修复与后续利用中，获得修复利用收益。总体而言，在责任约束前提下，地方政府和矿山企业分别对历史遗留废弃矿山和生产矿山具有较大的政策参与积极性。其中，地方政府的大力推进和合理规范是政策实施的基础。

2.2 地方实践分析

目前，河北省、安徽省、江西省、重庆市、贵州省、甘肃省、新疆维吾尔自治区和宁夏回族自治区等地制定出台了落实《意见》的相关政策文件，并从不同层面进行细化、补充和推进。总体来看，相关激励政策引导的矿山生态修复市场化方式受到自然社会条件限制，由于各省(市、自治区)所处的自然地理位置、社会经济条件及矿山特点不一，政策在实施过程中发挥的激励效果有所差异。例如，西藏自治区和青海省等地具有地广人稀的特点，矿山大多处在偏远地区或生态红线范围内，市场经济活跃程度相对较低，以市场化方式推进矿山生态修复的可行性不强；重庆市和云南省等地具有矿山点多面广、分布偏远、生态环境脆弱、修复治理成本高、恢复周期长等特点，不具备修复成耕地或进行矿山土地综合利用的条件，且产生的废砂石难以外运，吸引社会资本投入的难度较大；而在社会经济条件较好的浙江省和江苏省等地，建设用地指标紧缺，矿山土地修复再利用的机率则相对较大。具体到各项政策如下所述。

(1)矿山土地综合修复利用政策运用灵活多样。在实践过程中，矿山土地综合修复利用与社会经济发展、矿山区位、周边景观等条件密切相关，除了从资本投入回报角度总结的典型模式外，在土地利用方向角度，形成了以社会资本参与的“矿山生态修复+产业园”“矿山生态修复+生态农业”“矿山生态修复+人文旅游”等模式；在出资运营角度，形成了企业全资投入运营、企业和政府共同出资合作运营等模式；在资本投入主体角度，形成了第三方社会企业、矿山企业等投入模式；此外，集体所有的废弃矿山还出现了以土地作价入股与企业合作的矿山生态修复投资模式。

(2)腾退的建设用地指标激励政策因地而异。在建设用地指标有需求且相关政策实施渠道相对通畅的地区，指标激励政策具有良好效果。如重庆市在地票制度基础上完善矿山生态修复腾退的建设用地指标交易及收益分配方式，明确矿山企业自行修复的地票收益归该矿山企业，委托其他投资主体修复的地票收益按双方约定执行[7]；江西省规定历史遗留废弃矿山损毁的非耕地修复为耕地，经验收合格后可用于耕地占补平衡，生产矿山和历史遗留矿山废弃建设用地修复为农用地的，节余指标可在省域内调剂使用，并可作为质押、抵押物向开发性金融机构、政策性银行申请融资贷款，社会资本投入的按协议约定取得各类指标流转收益，不直接参与土地指标流转交易[8]，为了避免一个矿山生态修复多头立项问题，还建立了“1+N”的管理方式；江西省和安徽省规定矿山生态修复为林地的，经验收合格可申请获得年度建设项目使用林地定额奖补[8-9]；甘肃省规定社会资本投资的生态修复项目产生的补充耕地指标、腾退的建设用地指标在满足投资主体的需求后，节余指标可进行跨区域交易，指标交易的净收益可按一定比例(不超过50%)奖补投资方[10]。

(3)土石料利用政策严格规范有序推进。在土石料利用方案上，安徽省、江西省和新疆维吾尔自治区均规定方案中应明确土石料利用或回收量、回收(修复)期限及生态修复责任等内容[8-9,11]；在土石料利用政策涉及矿种上，江西省规定对一类和二类矿种废弃露天矿山修复时，土石料利用方案中原则上不得动用一类和二类矿种矿产资源；在矿山废弃土石料利用方案和生态修复方案审查实施方面，安徽省规定由市级自然资源主管部门会同经济和信息化、生态环境、应急、林业等有关部门审查同意后实施；重庆市规定可将矿山废弃土石料利用方案和生态修复方案通过区县公共交易平台公开招投标，确定社会投资主体组织实施；浙江省编制了“浙江省露天开采矿山生态修复工程台阶控制技术参数表”，根据岩石硬度系数确定台阶段高、平台宽度、台阶坡面角和最终边坡角，通过台阶控制技术参数严格控制开采规模，防止地方以生态修复为名进行大规模土石料开采；江苏省宜兴市通过限定余留资源利用总量，并由自然资源规划主管部门负责监理招标的方式，建立资源处置、监管和施工三者分立、各司其责的模式，有效制约废弃土石料合理利用[12]。

3 运行机理与面临问题

3.1 运行机理

市场化是把特定对象按照市场原理进行组织的行为[13]，随着相关激励政策的实施与推进，矿山生态修复市场化已不仅仅局限于单纯购买修复服务。矿山生态修复具有较强的正外部性，政府可以通过政策干预建立市场交易机制[14]，促进社会资本投入。在以资源使用为收益来源的修复模式中，涉及政策主要为矿山土地综合利用和差别化供应，矿山生态修复的市场化方式是依靠修复后所提升价值的资源供求来推动运行，主要受到区位、资源品质及资源稀缺性等因素的影响，具有显著的资源使用权市场交易属性。但在修复环节，会受到修复方向和资源使用潜力挖掘等因素的影响，修复方向的不确定性决定了资源收益的不确定性。政府干预相对较弱，干预内容主要为提供相关管理与服务。

在资本投入取得资金收益回报的修复模式中，涉及指标利用的矿山生态修复市场化方式是依靠政策性指标供求来推动运行的，亦可称之为是生态资产的使用权交易[13]，会受到建设用地指标紧缺的影响，但本质上其收益来源则是一种政策性收益[15]，是在保护耕地的基本国情下通过城乡建设用地增减挂钩等政策的实施而产生的，会受到指标利用政策规定的适用范围、指标流转范围以及修复方向等因素的影响，政府干预相对较强；涉及土石料利用的矿山生态修复市场化方式是依靠不完全的土石料供求市场机制来推动运行的，即产生的土石料量及销售量是由土石料利用方案和生态修复方案来决定，而不是由市场对于土石料的供需来决定。根据土石料利用方案和生态修复方案，产生的土石料首先应满足矿山生态修复的实际需要，但确有剩余的土石料进入市场后，其销售价格会受到土石料市场紧缺性的影响，当土石料市场供不应求时，极有可能出现借矿山生态修复之名而盗采土石料的问题。由于土石料销售具有特定的使用条件，需要在政府严格监管下利用，因此土石料利用政策的市场化运行程度也相对不高，并且需要政府在一定程度上进行管控干预。激励政策实施的政府干预程度和内容见表1。

表1 激励政策实施的政府干预程度和内容

3.2 面临问题

相关激励政策的实施虽然取得了一定成效，但在推进过程中，政府干预的指标激励政策和土石料利用政策有待完善，同时，矿山生态修复市场化运行基础环境还有待进一步优化。

3.2.1 指标利用政策应用途径与支持力度需进一步明确

(1)补充耕地指标入库交易路径待打通。生态修复部门是督促矿山开展生态修复的主管部门，但涉及的指标利用政策参照城乡建设用地增减挂钩或工矿废弃地复垦利用政策执行，2项政策都有各自的项目管理要求，且在管理职能方面涉及用途管制、耕保等其他部门，部门沟通衔接不畅，导致矿山生态修复腾退的建设用地指标入库难。

(2)对于废弃矿山，政策支持力度有待适度增强。在浙江省和江苏省等社会经济发展条件相对较好的省(区)，建设用地指标相对紧缺，对政策适用的修复方向亟待拓展。废弃矿山生态修复为耕地的难度较大，且成本较高，相对于增减挂钩产出指标，多数矿山修复为耕地的收益也较低。因此，有些矿山不适宜修复为耕地，激励效果有限。而将废弃矿山修复为农用地，虽然不含耕地占补平衡指标，仍能置换出大量的规划建设规模指标[4]，但《意见》中的指标利用政策只适用于修复为耕地。

(3)对于生产矿山，目前还未建立起相应的指标激励实施路径和收益分配机制。由于生产矿山生态修复监管方面存在监管后延和验收被动性等不完善之处，导致部分矿山企业生态修复义务履行不到位。指标激励政策出台后，矿山企业将存量建设用地修复为耕地的积极性大大提高。但由于生产矿山生态修复的义务与激励界限不清，修复后土地使用权退出机制不健全，国有农用地使用权能否出让缺少相关的法律规定，在地方新增建设用地指标不紧缺、耕地后备资源较充裕的情况下，地方政府与矿山企业之间的利益达不成一致，地方政府推动政策实施的积极性并不高。

3.2.2 土石料利用政策实施需严控严防与合理推进

土石料利用政策在实施过程中，主要面临着以生态修复为名实施非法采矿的风险。一方面，矿山修复过程中产生的废弃土石料方量较难控制，由于缺少相关标准，在当前土石料市场供小于求的情况下，很容易出现不按方案治理的过度修复行为，监管难度较大；另一方面，出于对土石料利用盗采风险较大的顾虑，在无法科学界定矿山生态修复和“以治代采”的界限及合法处置等问题的情况下，部分市、县政府对矿山生态修复土石料利用政策持保守观望之态。此外，为了降低土石料利用政策的风险，在运用过程中必然会严格审批，出现了因矿种差异、矿石数量、经济价值等区别较大，审批环节复杂，社会资本投资方积极性不高的现象。

3.2.3 矿山生态修复市场化运行基础环境有待优化

(1)国土空间规划编制需大力推进。目前国土空间规划编制工作还未完成，各地在编制县级矿山生态修复实施方案时难以准确把握政策界限，落实“宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”的修复思路有一定难度。此外，部分地区矿山用地多为点状分布，对于分布在生态空间范围内的矿区，国土空间规划总体是按生态用地保护进行规划，很难对矿山用地多元化综合开发利用在空间上做出具体安排。

(2)土地产权有待明晰。土地调查中已明确为建设用地的土地，因矿山开采时未办理合法用地手续，限制了矿山土地综合利用。如重庆市和浙江省，虽然部分矿山具备综合利用条件，但因无合法用地手续，且按照现行规定无法进行确权登记，后续开展综合利用困难，修复成耕地等农用地也不能产生建设用地增减挂钩指标，引进社会企业投资动力不足。

4 政策深化推进路径

政府相关部门的积极推进和合理规范是政策实施的基础，资源使用和资本投入收益回报是政策发挥作用的关键。应从各级政府职责角度进一步完善相关政策、优化市场化运行环境，提高社会资本投入收益预期，增强政策激励效果。

4.1 完善腾退建设用地指标激励政策应用途径

4.1.1 加强历史遗留矿山指标激励政策差异化实施和统筹推进

(1)实施指标利用差异化管理，充分发挥指标激励效果。一方面，在部级层面深入推进，进一步加强指标利用管理，对于指标入库交易难的问题，也可在国家层面单独设立矿山生态修复新增建设用地计划指标及奖励指标，明确废弃矿山生态修复项目类型，理顺增减挂钩、工矿废弃地复垦与矿山生态修复的项目关系；另一方面，由省级层面大力推进，对于指标入库难的地区，省级自然资源主管部门应通过部门间协作，打通政策实施渠道，统筹矿山生态修复、城乡建设用地增减挂钩与工矿废弃地复垦利用管理，并进一步探索建立统一的指标储备库与交易平台[2]，对于指标激励政策实施顺利且有需求的省份，可先行探索将矿山生态修复为耕地的要求拓展至农用地或未利用地，实现矿山生态修复和规划发展空间的置换释放。同时，针对指标利用政策有进一步需求的情况，建议从废弃矿山生态修复的实际情况考虑，适时在国家层面将“历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用”扩大至“将历史遗留矿山废弃建设用地修复为农用地，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用”[4]。

(2)加强部门协作，统筹推进指标激励政策实施。根据《贯彻落实<自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见>部内分工方案》，实施涉及生态修复、调查监测、确权登记、空间规划、用途管制、耕地保护、权益、开发利用等管理部门，建议在省级层面统筹职能，建立生态修复部门统一管理的工作机制，将矿山生态修复所涉及的项目管理权限进行整合，方便地方在废弃矿山生态修复立项、验收及后续的生态产品交易，形成完整的管理链条[4]，并明确矿山修复腾退建设用地指标使用等政策实施的具体工作程序。

4.1.2 明确生产矿山指标激励政策应用途径

首先，明确生产矿山履行生态修复的法定义务范围和指标激励政策的适用范围，明晰生产矿山存量建设用地修复方向的确定依据，强化指标激励政策应用的合理性；其次，建立生产矿山腾退的建设用地指标企业自用和在省域内流转使用的收益分配机制，探索形成政府、企业利益共赢的指标激励政策实施模式；最后，建立完善生产矿山土地修复退出机制和国有农用地有偿使用制度，加强补充耕地的后期管护与利用。

4.2 加强废弃矿山土石料利用政策风险防控

(1)在部级层面推进相关基础工作。完善矿山生态修复相关法律法规，为市场化推进矿山生态修复提供法律保障。尽快制定发布规范统一的土石料利用方案和矿山生态修复方案编制技术要求，规范废弃矿山土石料利用。

(2)在省级及以下层面加强监督管理，严守废弃土石料利用底线。在省级层面明确政策适用范围，即能够利用土石料政策的矿山仅为地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山，不包括生产矿山。利用矿种仅限于土石料，不包括其他残留矿产资源[4]；建议由县级自然资源主管部门会同生态环境、应急管理等相关主管部门在做好生态环境影响评价、安全生产评估等基础上，“一矿一策”同步编制废弃矿山土石料利用方案和矿山生态修复方案，并在土石料利用方案中，通过科学预测，明确土石料开采规模，限定土石料利用总量和项目实施期限，方案须经地方县级自然资源、生态环境和应急管理等各相关部门联合审查同意后再实施，并报省厅备案；在实施环节，可由县级资源主管部门负责矿山生态修复工程监理招标，建立资源处置、监管和施工三者分立、各司其责的管理模式，有效监督废弃土石料合理利用。

4.3 优化矿山生态修复市场化运行基础环境

(1)在部级层面推进相关基础工作和政策支持力度。明确历史遗留矿山生态环境问题的认定标准，部署相关调查工作，清楚掌握历史遗留废弃矿山现状，以及生产矿山废弃存量建设用地情况，建立完善全国矿山生态修复数据库平台，同时摸清历史遗留的采矿违法用地底数，研究出台相关处置措施；进一步加强对各地探索市场化推进矿山生态修复在政策层面和操作层面上的指导，适时组织召开现场会进行交流，加大宣传政策解读力度，总结印发探索利用市场化方式推进矿山生态修复的经验和成功案例。

(2)在省级及以下政府层面建立完善配套机制。加快推进编制国土空间规划，省级层面应充分衔接国土空间规划和国土空间生态保护修复规划。借鉴地方经验，鼓励各县级自然资源主管部门按照单个或集中连片多个矿区为单元，组织编制矿区生态保护修复详细规划，作为国土空间规划的补充[7]；建立矿山生态修复收益评估机制，完善修复成果收益分配机制，建议由县级自然资源主管部门根据矿山生态修复方案或结合第三方评估等方式对矿山废弃土石料、城乡建设用地增减挂钩指标、补充耕地指标等土地资源收益进行综合估算[16]；积极探索建立矿山生态修复碳减排核算机制[17]，不断拓展矿山生态修复成果市场交易内容。此外，地方政府相关部门应增加服务意识，对社会企业依据矿山生态修复激励政策办理相关手续时，应精简工作程序、提高工作效率，缩短资本投入收益回报周期。加强地方政府相关部门对生产矿山生态修复的属地化监管责任和力度，并做到权责对等，促进地方政府积极推进相关激励政策。

5 结语

深入推进矿山生态修复市场化机制是解决矿山生态修复资金短缺问题、推进生态文明建设的有效途径，在对以市场化方式推进矿山生态修复政策演进梳理的基础上，从政策参与主体角度总结了当前矿山生态修复市场化政策实施的典型模式，分析了政策实施的总体特征和各项具体政策实施的特点，进一步分析了矿山生态修复市场化运行机理及在指标利用政策、土石料利用政策和矿山生态修复市场化运行基础环境等方面存在的问题。在以市场化方式推进矿山生态修复的过程中，政府相关部门的积极推进和合理规范是政策实施的基础，资源使用和资本投入收益回报是政策发挥作用的关键，同时应构建和完善良好的政策运行环境，不断激励社会资本的投入。