抗战时期陕甘宁边区政府发行建设救国公债的动因及政策解析

牛子谦，哈战荣

(中央财经大学 马克思主义学院，北京 100081)

抗日战争时期，特别是1941年进入战略相持阶段以后，由于国民党实行严密经济封锁，日寇频繁轰炸破坏，加之自然灾害严重，陕甘宁边区政府遇到了严重经济困难，甚至财政危机。陕甘宁边区政府通过发行公债、征收救国公粮以及发行边币等方式，以期渡过经济危机。发行建设救国公债就是其中涉及面广、影响最大、收效也最为显著的财政金融手段之一。分析陕甘宁边区政府在抗日战争战略相持阶段发行建设救国公债的财政原因，回顾公债的筹备与发行过程、使用成效及偿还方式，为我们在新时代用好公债这一政府调节经济的重要手段，平稳应对财政困难，促进国民经济平稳运行有着至为重要的意义。

1 1941年前后抗日战争进入战略相持阶段陕甘宁边区的财政危机状况

1941年后，日本调整侵华战略，对陕甘宁边区进行频繁轰炸，国民党调整对共产党的态度与政策，企图实行严酷的经济封锁政策，加之陕甘宁边区自然灾害频发，非生产人数激增，陕甘宁边区政府财政压力骤增，一度面临极其严峻的财政危机。

1.1 国民党政府对陕甘宁边区实行严酷的经济封锁

1937年7月，国共正式进行第二次合作，国民党为了联合共产党一致抗日，按照协议规定，国民政府给边区政府以及八路军每个月60万元经费(法币，1法币兑换1元银元。下同)。但由于国民党军队在战略相持阶段不断受挫，中国共产党力量又快速增长，两军实力差距的缩小使得国民党的核心战略由“联共”变为“反共”，并先后发起三次反共高潮。“皖南事变”爆发后，国民党停止了对共产党60万元军饷的发放；在边区周围，国民党还驻军50万，防止一寸皮、一粒粮进入边区，全面封锁了陕甘宁边区经济，恶化了边区的政治、经济环境，尤其给边区政府带来了巨大经济压力。

1.2 日军对陕甘宁边区进行多次轰炸破坏

抗日战争战略防御阶段，日军开始在正面战场上投入主力，希望以最快的速度将中国吞并。在战争的持续推进下，日本短期吞并中国的目标不但没有实现，还因战线延长拖延了战争时间，其侵华战略也随之改变，开始实施“以战养战”方针，对国民党使用“政治诱降为主，军事打击为辅”策略，将核心力量全部集中以围剿中共中央所在的陕甘宁边区，给陕甘宁边区的人员、房屋、牲畜造成了严重破坏，直接经济损失28.2126亿元。日军1938年1月至1941年8月对陕甘宁边区造成的破坏以及轰炸详细情况见表1。

日军的持续轰炸不仅使边区的正常生活受到了严重影响，而且导致了巨大的财产损失以及人员伤亡，边区经济受到严重影响，政府面临的财政困境也更加严重。

1.3 陕甘宁边区自然灾害频发

陕甘宁边区政府地处延安，该地属于黄土高原，农业生产条件恶劣；风多雨少，气候干旱，土地贫瘠，蒸发量大，农作物种类单一，产出也比较低。而且，延安本就频发旱灾、冻灾以及涝灾等自然灾害，“三年一小旱，五年一大旱”便是对恶劣气候状况的形象概括。特别是1940―1942年，严重的自然灾害频发(受灾详细情况见表2)，使边区群众的生产受到严重阻碍，同时也影响到了边区政府财政收入。

此外，难民的涌入进一步加重了陕甘宁边区的负担，加剧了财政危机。据统计，1937―1942年，河南、山西等地迁入4.6万户难民，陕甘宁边区难民人数达到20.3万人，这些都是需要安置的人口。1941年11月，边区第二届参议会上，林伯渠主席谈到，“政府在去年之前就计划拨粮1.1万余石，贩款为19万余元，今年的拨粮以及贩款分别为3千余石以及35万元”。边区经济发展虽然取得了一定成效，边区政府也作出了最大努力，但是人民的生活状况并没有太大改善。[1]自然灾害及需要救助人口的增加，都是边区政府财政困难的主要原因。

1.4 非生产人数激增，陕甘宁边区政府财政压力大

1936年10月长征胜利后，各路红军相继到达陕北，中国共产党的主张以及政策让很多知识分子、海外华侨以及青年学生深受鼓舞，他们纷纷来到延安，使当地人口急剧增长，财政负担更加严重。据相关统计，红二方面军、中央红军以及红四方面军到达陕北时人数有5.7万。抗战前后有600多名华侨奔赴延安[2]。随着我党在延安建立了陕北公学、抗日军政大学等高校，更多年轻人来到延安学习交流，延安的非生产人数不断攀升。毛泽东曾在1941年10月提出，延安要接纳知识青年600到1 000名[3]，但实际人数远远要比这个计划多，具体各学校毕业人数情况详见表3。

表3 1941年前后陕甘宁边区各学校累计毕业人数

从表3可以看出，当时陕甘宁边区各高校人数众多。这么多的人，只是确保满足每个人每天生活的基本需求，开支就很大，物资供应和财政压力不小。其实，除了众多的知识分子，还有不少海外华侨、青年学生相继来到延安，再加上留守兵团3.1万余人，陕甘宁边区非生产人数更多，财政压力也更大。就像毛泽东后来所回忆的：在我们边区，由于部队和机关的人数和边区人口相比较，所占的比重也非常大，假如我们无法自行生产，就会带来饥饿；如果过多地取之于民，也会让人民承受饥饿[4]。所以，亟需寻找办法解决边区政府的财政压力。

2 抗战时期陕甘宁边区政府建设救国公债的筹备与发行

为了减轻边区群众沉重的经济负担，带领边区人民渡过难关，毛泽东等中央领导人提出要在党内进行开源节流，号召党内自上而下将经济建设作为党以及民众团体的工作核心，边区政府以及党委的工作核心[3]。经深入讨论、多方论证，在所有措施中，陕甘宁边区政府认为发行建设救国公债是适合当时边区实情、最能有效解决边区财政危机的可行方式。

2.1 建设救国公债的筹备

首先，成立公债发行和推销组织。为了进一步保证公债发行工作的顺利开展，边区政府于1941年4月9日首先成立了边区建设救国公债发行总委员会，边区财政厅专门成立“边区救国公债发行委员会”，并聘请邓洁、叶季壮等15位同志为委员，各县区也先后成立相应的委员会。边区财政厅“边区救国公债发行委员会”主要负责公债的发行、推销及资金的回笼、督查等工作。

其次，制定详细推销计划。陕甘宁边区政府明确规定了债券名称、发行时间、发行额、公债面额、利率以及偿还期限等关键环节与细节。决定将债券名称命名为陕甘宁边区政府建设救国公债，并将债券设置为三种面额，每一张分成10条(备还款之用)，采取不记名方式认购，于1941年2月首次发行，拟发额度暂定为500万元，但由于现实发行中出现的一系列因素，导致最终实发额度大大超过拟发额度，达到618万元。

再次，边区政府对公债发行的分配计划和规模进行了明确规定。发行委员会在拟定发行公债总额的基础上，根据边区所辖区县的人数多少、经济发展状况等因素，分区县分配发行任务。公债的发行主要是为了实现专款专用，给予开发资金上的支持，于是陕甘宁边区政府在1941年2月根据边区建设实际情况，制定了500万元的公债发行规模，初定每年利息为7厘5毫。由于前期做了大量宣传和动员工作，公债发行效果比较好，边区政府在同年6月又增发了100万元的公债额，发行总额就达到了600万元。在群众的大力支持和踊跃购买下，公债发行情况比较好，实际发行公债618万元，超额完成了既定任务。

最后，明确了公债发行的对象、发行范围以及具体奖励措施。《细则》中明确提出，公债发行的主要对象是手中有余钱、相对富裕的群众，发行的对象完全没有阶层、职业以及行业之分，所有有购买意愿的群众都可以购买。发行范围为全边区。同时制定了自愿购买、积极鼓励的公债购买原则，严防强迫购买。公债发行前，向群众表明购买公债是用于发展边区经济、支持抗战。为了激发边区群众的购买热情，边区政府制定了相应的奖励措施：团体承购公债超过一万元，或者是劝募本公债在20万到30万之间者，一要明令褒奖，赠与荣誉旗；二要奖给牌匾。如果个人达到5 000元到10 000元之间的承购额，或者是劝募本公债超过1万到5万之间者，一要颁发奖状；二要登报表扬。[1]在该政策发布之后，边区政府在当年底对购买公债表现突出的团体和个人进行了表彰和奖励。

2.2 建设救国公债的发行

边区政府非常重视公债的发行工作，针对发行工作作了一系列精密筹划，然而，在实际发行过程中，因为基层负责部门以及相关人员缺乏重视度，导致工作没有做到位，因此，前后分别采取“摊派式”以及“自由认购”两种方法。虽然资金回收也存在被挪用的现象，然而最终都被完全收回，超额完成任务。

第一种是发行初期的“摊派式”发行模式。针对此次公债发行，边区政府所采取的原则为“积极鼓励，自愿购买”。然而，因为边区存在普遍的经济困难，经常会开展各种征集募捐活动，所以一开始这一原则与实际情况不符，因此，各级政府纷纷通过“摊派式”方式，即政府结合地区的发展情况来对各区县进行公债数额的分配，然后再在乡镇统一配发。经济水平好的区县、乡镇摊派较多，反之则少。将陕甘宁边区五个不同经济发展水平的地区的摊派数额依次列出，直观进行比较，详见表4。

表4 陕甘宁边区不同经济发展水平地区的摊派数额

各区县也同样通过这种方式对各乡镇进行合理数额的分配。然而，个别县区为了使任务最短时间完成，达到资金的快速回笼，在村镇以及个人之间强加摊派，导致群众难以承受，怨言四起，部分地区接连爆发纠纷、冲突事件。公债发行两个月后，为了避免这些事情再次出现，边区政府推出了自由认购模式，进一步推动公债销售及发行。

第二种是纠正后的“自由认购式”发行模式。边区政府纠正了“摊派式”发行模式之后，采取了群众自由认购的方法。具体来说就是通过各区县的中心城市，让各团体和机关相继举办购债竞赛以及购债大会，并及时做好宣传和解释工作，吸引更多的团体和机关进行购买。在这种认购模式中公营工厂、政府机关、各地工会以及商会等发挥着主力作用，具有很强的模范效应。“自由认购式”中各大典型团体组织购债大会的推销数额详见表5。

表5 “自由认购式”中典型团体组织购债大会的推销数额

截至1941年底，在边区政府的极力催促下，各地的资金实现了快速回笼，达到总额405.003859万元。后在各级主管以及负责人的极力催促之下，在春节前后，即1942年1月末，618万元的公债全部收回，虽然在时间上晚了4到5个月，然而，任务仍然超额完成。

3 抗战时期陕甘宁边区政府发行建设救国公债筹得资金的使用及成效

本次公债发行根据相应的计划执行，而且款项也有具体的用途。边区工农业投资以及建设使用500万元，剩下的118万元用于政府的日常经费开支。之后也按期举行了公债的偿还工作。这一措施不但使边区拥有更多发展资金，而且能够防止通货膨胀。事实证明，陕甘宁边区建设救国公债的发行的确保障了边区政府的基本开支，解决了边区工农业发展所需的资金问题。

3.1 发行公债筹得资金的使用方向

一是保障了陕甘宁边区政府的基本开支。随着国民党对共产党态度的转变，党中央所在的陕甘宁边区政府变成了国民党封锁的重点对象，维持中央机关运行的基本经费都成为问题。为了解决财政危机，边区政府一方面增发货币，一方面增加了向边区银行的财政性借款。公债资金的回收保障了党中央和边区政府的基本开支，减轻了边区政府的财政压力，在公债资金大量回收的1942年，财政性借款进一步降低。在1942年6月边区银行统计的财政性借款占比为48.2%，较1941年6月的61.7%下降了13.5%。可见陕甘宁边区建设救国公债的发行在关键时刻解决了边区政府的基本经费需求，在支持党中央和边区政府渡过难关中起到了关键作用。

二是大力支持了边区农业生产。长期以来，因为各种因素，边区农业基础非常薄弱。所以在农业生产的过程中，无论是基础设施还是购买的农具，或者是培育的青苗和种子等，都亟需政府的扶持和资金的大量投入。所以当时的边区银行用于农业支持的资金每年都在上升，也在很大程度上推动了农业的发展，尤其在边区银行放款量、增加耕地面积、扩大种植面积等方面都有了大幅度扩充，夯实了边区的农业基础调节，提升了边区的农业发展水平，扩大了边区的农产品供给，缓解了边区的吃饭等问题，成效比较明显。发行建设救国公债所筹措资金用于支持边区农业生产的具体分配与开支情况详见下表6。

表6 发行建设救国公债所筹措资金用于支持边区农业生产的具体情况及对比

三是大大发展了边区基础工业。边区政府将相应的资金分别用在农业和工业生产的支持上。1942年边区政府用于工业生产的资金支持高达387.5万元，相比1940年放款金额的3.5万元，增长了近110倍。从延安难民纺织厂发展变化可以看出，边区政府在运用筹措资金来增加企业生产的资金、机器设备的数量等方面起着至关重要的作用。1940年延安难民纺织厂仅获得10万元的资金支持，整个工厂只有4台机器，生产粗布这一单一产品，产量仅为1120匹。然而截至1942年，各项数据较1940年均有了跨越式增长。两年内分别获得边区银行25万元和75万元投资，机器设备增加了50多台，产品也由单一粗布扩充为西洋布、斜纹布、纱布、帆布等27个种类，产量也由1120匹提高到7524匹，一跃成为边区军队衣着供给的主要厂家[5]。

综上可以得出，投入的资金多，不但使企业能够正常运转，同时，产规模也能进一步扩大，提供的产品类型也不断丰富，使社会需求得以充分满足。除此之外，改善了人民生活，增加了就业岗位与机会，促使社会更加稳定。这些都是发行公债所产生的积极作用。

3.2 发行公债筹得资金的经济效度分析

首先，助推了陕甘宁边区工农业的恢复与发展。抗战爆发后，日军实行的“扫荡”与“三光”政策，使农村人口大量死亡，加上许多村民参军参战，造成农村劳动力严重匮乏。为了发展农业生产，陕甘宁边区政府及时发行建设救国公债，积极组织农民成立农业互助合作组织，并开展各种合作运动，以此来解决边区劳动力以及生产工具缺乏问题，并进一步提升劳动生产率。陕甘宁边区在1943年参与劳动互助组织的人员达到25%，1944年提升到45%，晋察冀边区也超过了28%。工业方面，陕甘宁边区政府开办了大量的小型石油、造纸、纺织、被服、兵工等工厂或生产合作社。中央在1940年提出工业生产必须实现半自给。在1941年提出“由半自给过渡到全自给”，大力号召人民自力更生，也在边区掀起工业热潮[6]。

其次，促进了陕甘宁边区的商业发展。边区政府通过运用发行建设救国公债筹得的资金，大力推动边区的商业发展。从商业政策层面而言，主要包括在抗日根据地内部自由贸易，发展合作社以及公营商业，针对外部进行贸易管理。抗日根据地的商业在陕甘宁边区最为完善和繁荣。通过以下表格对于抗日根据地的商业发展变化的汇总整理，可以间接看到陕甘宁边区政府的商业发展的上升进程，详见表7、8、9、10。

表7 抗日根据地消费合作社的发展状况

表8 抗日根据地供销合作社的发展状况

表9 抗日根据地公营商业的发展状况

表10 抗日根据地私营商业的发展状况

当然，除了以上几点之外，也逐渐恢复和发展了陕甘宁边区集市贸易。合作社、政府贸易机关以及大商贩高度结合，根据地各种土产得以顺利出口，从敌占区也贩来边区人民的日常生活用品，使敌人的经济封锁被打破，最大程度平衡陕甘宁边区和敌占区的贸易往来[7]。

最后，增加了边区政府的财政收入，建立了金融事业。财政税收方面，陕甘宁边区政府为了促进本地的财政金融发展，在大力发展农业、工商业的同时，又努力进行财政金融建设。1941年以后，随着革命队伍的壮大，特别是国民党政府实施经济封锁政策，陕甘宁边区政府财政遇到前所未有的困难。及时出台和发行建设救国公债的政策，使边区政府实现了真正意义上的自力更生，同时，统一了财政收入，将过去各自为政及各收自用的现象彻底消灭。成功建立取款报批以及预算制度，积极采用各种财政力量来促进边区发展。重点发展农业经济，兼顾商业以及工业，实现税收的统一，使人民负担大大降低，粮食能够自给自足。

4 抗战时期陕甘宁边区政府发行公债筹得资金的偿还及兑付

抗战时期，陕甘宁边区政府对于偿还发行公债筹得的资金，通过颁布《边区建设救国公债条例》制定了详细的要求和计划，一部分公债按照计划如期进行了偿还及兑付，少量公债由于边区财政状况向好等原因实现了提前偿还，大量公债由于战争环境、交通闭塞、人口迁移等一系列因素，延期至建国后才陆续偿还。直至1980年8月中央政府发文，规定债券款的收归统一由地方政府管理，公债偿还工作全部完成。

4.1 按照计划，如期偿还

1942年7月，边区政府发布了关于偿还1941年度发行建设救国公债第一期本息的公告，由此拉开了公债偿还的序幕。根据边区政府制定的《边区建设救国公债条例》中的规定:“本公债利率为周年七厘五毫。”“本公债偿限定十年还款期，从民国31年开始，每年七月份本息偿还一次，在民国40年七月必须全部还清。”[8]边区政府在1942年7月1日进行了第一期还本付息，提出持票者必须在12月30日以前进行税款的抵消，或者在市场上购买物品、偿还债务。同时，为了便利民众的债券兑取，政府又进行了贸易局以及金库等机关的设立。第二次还本付息在1943年。两次共还130余万元，未偿还金额在500万左右。

4.2 根据实际，提前偿还

在公债按计划兑付两年之后，接连出现群众凭借公债购买物品、缴纳税款时不被认可、被拒收的现象，部分群众也因出行不便、信息受阻等原因出现兑付困难，不兑债券或丢弃债券等行为。针对以上现象和行为，考虑到每年公债利息额度不高，且边区政府每年的财政收入、财政状况逐年好转，1944年，南汉宸、霍维德在边区的参议会上明确提出:“按照当前来看，提议在第三届公债还本付息的过程中(今年七月)一次还清所欠债款连同本年度应付利息(往后年度息票不计)五百万元。”政府于同年7月20日发布布告及命令，宣布了一次还清的决定。[9]于是在1942年和1943年两次还本付息的130余万元的基础上，1944年，边区政府将剩余债款494万元连同本年利息共约500万元一次还清。

4.3 保障民利，延期偿还

1941年前后，边区正处战争时期，交通不便、信息闭塞、人口迁移等一系列原因，造成了大量毁坏债券现象的出现，导致许多持有债券的群众未能按时兑款。新中国成立之后，中央人民政府针对没有完成兑换的债券进行了一些善后工作。相继于1953年12月、1958年7月、1980年1月发布多条公债偿还的通知及规定，规定边区公债根据当地粮食公司小米牌价收兑，每元可以兑换半斤小米[10]；提出如果边区公债超过还本付息的利息，可以把提取日作为截止日期。8月16日，又发布政府针对债权进行统一归还的处理方法[11]。通过这种方式完成了大部分公债票的收兑。

5 结语

抗日战争时期，陕甘宁边区政府发行建设救国公债，对于当时我国各项事业的建设和发展，对于边区政府成功渡过财政困难和经济危机，保证抗日战争由守到攻作出了重大贡献，产生了深远影响。发行救国公债、开展有奖储蓄运动等诸多措施具有探索性与奠基性，为边区的恢复与发展奠定了干部基础以及财政基础，为新时代党和国家制定科学有效的公债政策，促进我国经济平稳健康发展提供了宝贵经验。当下，中国特色社会主义进入新时代，党必须扎实推进各项工作，统筹做好宏观经济政策的有效衔接，汲取历史上成功发行救国公债的宝贵经验，制定科学合理的公债政策，集中利用好人们手中的闲散资金，充分发挥好社会主义集中力量办大事的巨大制度优势，加快构建新发展格局，为中国经济稳定恢复提供坚实支撑。