高校实验室的安全管理问题及优化——《以案说法——安全生产法》（连载一）

文/林鸿潮 赵艺绚

编辑 朱丽晶

2021年9月1日《安全生产法》（修正案）开始实施。本刊从本期开始转载中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、教授林鸿潮主编的《以案说法——安全生产法》一书的部分内容，以案例为依托，深入浅出地解读《安全生产法》的主要内容与执法实践。

事实概要

2018 年12 月26 日，北京交通大学市政与环境工程实验室发生爆炸燃烧，事故造成3 人死亡。

事故调查组认定，本起事故是一起责任事故。事故调查组确认，事故直接原因是：在使用搅拌机对镁粉和磷酸搅拌、反应过程中，料斗内产生的氢气被搅拌机转轴处金属摩擦、碰撞产生的火花点燃爆炸，继而引发镁粉粉尘云爆炸，爆炸引起周边镁粉和其他可燃物燃烧，造成现场3 名学生烧死。事故的间接原因是：事发科研项目负责人、事发实验室管理人员违规开展试验，冒险作业，违规购买、储存危险化学品；北京交通大学对实验室和科研项目安全管理不到位。

事故调查组建议，事发科研项目负责人李某对事故发生负有直接责任，实验室管理人员张某对事故发生负有直接管理责任，建议由公安机关立案侦查，追究二者刑事责任；对包括北京交通大学现任党委书记、副书记在内的12 人以及北京交通大学土木建筑工程学院党委给予问责处理。

高校实验室安全管理的主要问题

本案暴露出我国高校实验室安全管理中存在以下4 个重大问题：

对个别基本问题认识不清

由于高校并不是通常所理解的“生产经营单位”，因此在很长一段时间内，人们认为高校实验室安全管理并非《安全生产法》所规制的范畴，这种认识是错误的。

这涉及如何把握“生产经营”概念的基本问题。《安全生产法》第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称‘生产经营单位’）的安全生产，适用本法。”如果从字面意义上去理解，其中“生产”是指人类从事创造社会财富的活动和过程，“经营”是指从事营利性的活动。但这种形式上的理解却不能完全解释以下现象：一些典型的生产经营行为没有被纳入《安全生产法》的监督管理范围，一些非“生产经营”行为却被纳入《安全生产法》的监督管理范围。

例如，近年来十分流行的“网络直播带货”，是典型的经营行为，但由于不产生明显高于日常生活的公共安全风险，因此不受《安全生产法》规制。又如，储存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的科研机构、学校、医院等单位，虽然没有开展“生产”和“经营”活动，但由于其主要活动具有明显高于日常生活的公共安全风险，因此科研机构、学校、医院等单位虽然不是字面意义上的生产经营主体，却应当将其等同（或拟制）为生产经营主体进行监督管理。

对此，《生产安全事故应急条例》第34 条规定：“储存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的科研机构、学校、医院等单位的安全事故应急工作，参照本条例有关规定执行。”可见，在行政法规层面，已有将高校、医院等从事高风险活动的主体等同于生产经营主体进行监督管理的先例。

通过以上分析可以得出结论，对《安全生产法》有关条款中“生产经营”概念的理解，必须深入到实质层面。从实质层面上看，《安全生产法》所调整的“生产经营”与字面意义上“生产经营”的不同之处在于，前者是指从事产生明显高于日常生活的公共安全风险的活动，活动者如果只尽到日常在生活中的安全注意义务，采取和日常生活相同的风险控制措施，并不能控制风险，必须采取特殊的安全管理措施。按照这一标准，就很容易解释为什么高校实验室要被纳入《安全生产法》《生产安全事故应急条例》等生产安全领域法律、法规、规章的规制范畴。

高校实验室安全管理责任分配不明确

高校实验室的管理体系可以划分为3 级，分别是学校、二级院系、实验室。根据《安全生产法》（修正案）第4 条第1 款的有关规定，高校有义务建立健全全员安全责任制，三级管理主体应当按照“纵向到底、横向到边”的原则，负责各自职责范围内的安全管理事项。

但实际上，部分高校并没有建立起从学校到实验室的安全管理网络，甚至一些二级院系根本未设立分管实验室安全的相关岗位，亦无专职的实验室安全管理人员。再加上三级管理主体的职责范围并没有明确的边界，很容易造成三级主体之间职责定位不清晰、权责分配不统一、互相之间不联动的局面，最终酿成安全事故。

此外，本案还表明，科研和教学活动负责人也应当对实验室安全管理承担责任，事故一旦发生，科研和教学活动负责人往往对事故发生负有直接责任，但负责人和高校三级管理主体的安全管理责任应当如何分配却存在较大争议。

高校实验室安全管理制度不健全

目前，国内高校实验室因学科门类多样，使用性质不同，种类繁多，虽然绝大部分高校都制定了实验室安全规章制度，但普遍存在不紧密结合学科特点、更新缓慢，甚至全校共用一套安全规章制度的问题，造成实验室安全管理制度可操作性较低；大部分高校未确立实验活动风险管控机制，风险辨识制度、风险评估制度、危险源全周期管理制度、安全应急制度、实验人员准入制度等阙如；此外，定期检查制度、应急预案制度、应急演练制度、责任追究和奖惩制度等配套制度也未能很好落实。

相关部门的安全监督管理存在薄弱环节

目前，高校实验室的行政管理体制是：教育行政部门是高校实验室安全的主管部门，对高校实验室安全实施行业监督管理；应急管理部门对高校实验室安全实施综合监督管理；其他有关部门在各自职责范围内，对涉及实验室安全的事项进行监督管理。

按照《安全生产法》（修正案）第3 条“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，教育行政等部门应当对高校实验室安全实施全过程监督管理。特别是一些储存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的科研机构、学校，必须对易燃易爆物品、危险化学品的采购、运输、存储、使用等各个环节和流程进行全方位监督管理。

长期以来，由于高校实验室安全未获得应有重视，教育行政等部门对安全工作的重视程度不够，导致在实验室安全监督管理中存在薄弱环节。

高校实验室安全管理的优化

树立依法管理理念

厘清基本认识，严格按照《安全生产法》《生产安全事故应急条例》等相关法律法规，规范高校实验室的日常使用和管理。坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解高校实验室重大安全风险。

健全高校安全责任体系

在本案中，事故调查组除了建议追究直接责任人员和直接管理责任人员的法律责任之外，还建议对北京交通大学现任党委书记、副书记在内的12 人，以及北京交通大学土木建筑工程学院党委给予问责处理。本案透露出一个信号，尽管党委并不是国家机构，但在公共安全责任的分配上，党委不应处于超然的地位。因此，各高校应按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全”的要求，根据“谁使用、谁负责，谁主管、谁负责”的原则，将安全责任落实到每一个岗位。

此外，学校应当构建起学校、二级单位、实验室三级联动的实验室安全管理责任体系，明确各级管理主体的职责和分工。其中，学校党政主要负责人是实验室安全的第一责任人；分管实验室工作的校领导是实验室安全的重要领导责任人，协助第一责任人负责实验室安全工作；其他校领导在分管工作范围内对实验室安全工作负有支持、监督和指导职责。学校二级单位党政负责人是本单位实验室安全工作主要领导责任人。各实验室责任人是本实验室安全工作的直接责任人。各高校应当有实验室安全管理机构和专职管理人员负责实验室日常安全管理。

完善实验室安全管理制度

导致风险产生并演化的因素包括人的不安全行为和物的不安全状态两个方面，为了阻止风险节点的形成，切断风险传导路径，有必要从人员管理、危险源控制这两方面入手，建立健全高校实验室事故的安全管理制度。

首先，在人员管理上。一方面，应当提高实验室人员的安全意识，安全意识代表洞察危机和超前的预防危机的思想，多数高校实验室事故发生的原因是实验人员不重视安全工作、违规操作导致的；另一方面，应提高实验室人员的危机应对能力，包括根据实验室的种类和日常教学、科研活动的特点对有关人员进行必要的应急处置知识培训、组织实验室安全事故应急演练、配备专职或兼职的实验室事故救援人员等。

为了提高有关人员的安全意识和应急处置能力，根据教育部《关于加强高校实验室安全工作的意见》的规定，学校的分管领导、有关职能部门、二级院系和实验室负责安全管理的人员要具备相应的实验室安全管理专业知识和能力。建立实验室人员安全培训机制，进入实验室的师生必须先进行安全技能和操作规范培训，掌握实验室安全设备设施、防护用品的维护使用，未通过考核的人员不得进入实验室进行实验操作。对涉及有毒有害化学品、动物及病原微生物、放射源及射线装置、危险性机械加工装置、高压容器等危险源的专业，逐步将安全教育有关课程纳入人才培养方案。

其次，在危险源控制上。应当针对实验室内的重大危险源，建立事故预警系统、应急预案体系、风险评估制度、全过程管理制度。

事故预警系统的作用是在第一时间发现事故，保证在事故初期采取紧急处置措施，阻断事故的进一步发展。

应急预案的作用是保证事故发生后，能够在最短的时间内按照预先安排的应急方案有效、有序处置事故，防止事态的进一步恶化。

风险评估的作用是对危险源进行风险评估，并建立本实验室重大危险源安全风险分布档案和数据库后，根据风险评估的结果，实现对不同危险源的分级分类管控和动态化、智能化管理。

全过程管理制度是指各高校对实验室所储存、使用的危化品、病原微生物、辐射源等危险源，应当对采购、运输、存储、使用、处置等全流程实施全周期管理。采购和运输必须选择具备相应资质的单位和渠道，存储要有专门存储场所并严格控制数量，使用时须由专人负责发放、回收和详细记录，实验后产生的废弃物要统一收储并依法依规科学处置。全过程管理制度的作用是使重大危险源时刻处于可控制的范围，在各个环节阻断重大危险源风险传导路径。

强化落实有关部门的监督管理责任

根据《安全生产法》的有关规定，有关部门应当在以下方面落实对高校实验室安全的监督管理职责：

一是加强实验室安全监督检查，包括加强对新增实验室的安全审查、验收；对已有实验室中涉及安全的设施、项目定期抽查；对实验室的重大危险源进行动态监督管理；对高校实验室安全责任落实有关制度进行审查等；在监督检查过程中发现实验室的教学和科研活动中存在重大隐患的，应决定立即停止开展有关活动，停止使用相关实验设备设施，及时消除事故隐患等。负有实验室安全监督管理职责的有关部门，还应当结合实际情况制定监督检查计划，定期将监督检查中发现的辖区内高校实验室中重大危险源相关信息汇总，并上报到同级人民政府等。

二是注重对高校实验室安全事故的信息公开。高校人员密集，一旦发生实验室安全事故，往往会引发社会关注。为了正向引导社会舆论和社会心理、对周围人员形成有效风险提示、保障公众的知情权，在实验室安全事故发生后，有关部门及高校应当及时、准确发布事故相关信息。（本文节选自《以案说法——安全生产法》一书，由应急管理出版社出版，内容略有修改。主编林鸿潮，系中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、博士生导师、法学博士；本章初稿作者赵艺绚，系中国政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生）