2010年以来我国民办学前教育政策的价值取向分析

徐 玲，胡 夏

（1.首都师范大学教育学院，北京 100048；2.首都师范大学心理学院，北京 100048）

一、研究背景

中共中央、国务院于2010 年7 月出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出“民办教育是促进教育改革的重要力量和教育事业发展的重要增长点”的建议。同年11月国务院又颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”），强调“积极扶持民办幼儿园，特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园的发展”，这是首次使用普惠性民办幼儿园的概念。在上述两个政策颁布实施后，2011年民办学前教育取得划时代的巨大发展，首先，民办幼儿园在园幼儿数达到1694.21 万人，超过公办幼儿园在园幼儿数；其次，民办幼儿园的数量达到115404所，占比为69.21%，虽然2018年占比降至62.17%，但民办幼儿园仍然是我国学前教育的主要力量。可见，国家陆续制定颁发的一系列学前教育政策，推动了民办学前教育的规模扩大和不断发展。

进入20 世纪80 年代以后，政策研究出现价值转向的研究取向，即政策研究不再是“价值中立”的，而是强调从嵌入在特定实践脉络的价值取向出发，以探究那些植根于政策脉络的观点、信念与取向［1］。孙绵涛提出教育政策价值分析范式分为两类，一类是教育政策价值生成过程的分析范式，另一类是教育政策本身价值的分析范式，其中又可细分为教育政策前价值和教育政策后价值的分析范式［2］。本文采取的是教育政策前价值的分析范式，也就是对教育政策主体——政府及其行为的价值分析。

二、研究设计

首先，确定政策样本。所选政策遵循以下原则，一是权威性原则，只采用中央各部委颁布的政策；二是相关性原则，政策与民办学前教育或民办幼儿园密切相关；三是规范性原则，选取政府部门颁布的法规、办法、通知、意见等；四是时效性原则，政策一直是有效的，已经作废的不采用。本人通过教育部网站、教育部法制办公室编的《学前教育政策法规规章汇编》搜集到40 份2010 年之后所颁布的民办学前教育的政策文本（见表1）。

表1 2010年以来中央级别的民办学前教育政策文本节选表

其次，依据教育政策价值的分类，确定编码结构，分为一级编码6 个，二级编码14 个（见表2—表7）。最后，采用文本定量分析法，运用NVivo软件对40份政策文本进行处理，找出高频核心词，并做编码归类与量化分析，以深入分析政策文本的内在价值。

三、民办学前教育政策文本的价值取向分析

孙绵涛认为教育政策价值的构成有三个要素，包括教育政策的属性、政策主体的需要和实践活动。从三个要素关系的表现形式来划分，教育政策价值分为三类，即直接价值和间接价值、应然价值与实然价值、隐性价值与显性价值［2］。

（一）民办学前教育政策文本带有鲜明的直接价值和间接价值

1.直接价值——以儿童发展为本和提升幼儿园教育质量

教育过程中独特的主客体关系决定了教育政策必须从人出发，其直接价值也就表现为教育政策作用于人的价值。从表2 可看出，幼儿身心健康与全面发展是民办学前教育政策追求的直接价值，其目的是为了儿童的利益。联合国《儿童权利公约》第三条指出：“关于儿童的一切行动……均应以儿童的最大利益为首要的考虑。”［3］因此，在制定民办学前教育政策时的价值选择就是从教育政策的（主）客体——儿童出发，以儿童为本，儿童的身心健康发展高于一切。

表2 民办学前教育政策文本中的直接与间接价值关键词

从国际视角看，给所有的孩子提供优质的学前教育已经或正在成为许多国家的共识和使命。再者，学前教育顾名思义是早于小学教育的一个阶段，其课程内容与结构、组织形式、评价方式等与小学教育是有所区别的，但现实中幼儿园的教学和管理出现小学化倾向，这是不利于幼儿身心发展的。由此可见，提升幼儿园教育质量，避免幼儿园教育“小学化”既是世界各国学前教育发展的共同趋势，也是我国民办学前教育发展的基本价值追求。

2.间接价值的分析——解决“入园难”问题

间接价值是依赖于直接价值的效率或作用而实现的价值，有助于社会经济政治、科技文化与人口等问题的解决，称之为教育圈外的价值规范［2］。国家作为民办学前教育政策的制定者，政策会反映出新时期国家的价值导向与某种需求。

2010 年以来，我国处于社会大变革的时代，经济保持着高速增长，国内生产总值稳居世界第二，供给侧结构性改革深入推进。在人口领域，在国家相继出台“双独二孩”、“单独二孩”政策后，2016 年实行“全面二孩”政策，新生儿和幼儿数量随着上述人口政策的放开而逐步增多。可以说，我国已经迈进有中国特色的社会主义新时代，社会矛盾已经转变成人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。在学前教育领域，数量有限的各类幼儿园根本无法满足逐年增加的适龄幼儿的入园需求，入园难已成为学前教育发展的主要矛盾。就学前教育资源而言，有两种资源不充足的情况，一种是绝对的资源不足，表现为无园可上，针对这一问题，国家除了大力发展公办幼儿园之外，还出台了多项对民办幼儿园的扶持政策，如2012 年的《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》中鼓励和引导民间资金进入学前教育领域，积极扶持民办幼儿园，以保障适龄幼儿有园可上。2018 年的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称“中九条”）里强调学前教育深化改革的基本原则之一是破解制约学前教育发展的体制机制障碍，鼓励引导规范社会力量办园，这对学前教育的普及与毛入园率的提升起到促进作用。另一种是相对资源不足，表现为没有合适的幼儿园可上。针对这个问题，“国十条”通过幼儿园准入与安全管理来提高办园质量，2015 年通过《关于改革实施中小学幼儿园教师国家级培训计划的通知》来加强幼儿园教师队伍建设，并且还通过《中央财政支持学前教育发展资金管理办法的通知》来为学前教育发展提供所需要的经费支持。总之，10 年间政策文本中“入园难”“入园需求”等词语的频繁出现（见表2），不难推断出民办学前教育政策制定的立足点是满足群众日益增长的学前教育需求以解决其中的主要矛盾。这是民办学前教育政策间接价值的表现，同时这一间接价值也体现出新时代的经济及人口的变迁。

（二）民办学前教育政策文本重视应然价值，实然价值的实现面临严峻挑战

教育政策的应然价值即“应该实现怎样的价值”，也是本体价值与理想价值，实然价值即“事实上实现了怎样的价值”，是现实价值与事实价值［4］。

教育政策是以教育活动及其问题为对象的，而教育活动必须从人出发，那么教育政策也必须以人为本，即以人的本质需要以及人的全面自由和谐发展为目标。所以说，教育政策的应然价值与直接价值重合，都是从幼儿的身心出发以促进其全面健康地成长。前文已述，民办学前教育政策文本具有鲜明的以儿童为本并为其提供有质量的学前教育的直接价值，同时也就带有鲜明的应然价值。

从表3 可知，政策制定者们关注到了民办学前教育政策的实然价值，与“普及”相关的毛入园率、普及学前教育、普及程度等关键词出现31 次。这10 年间，尽管入园难的问题有了一定的缓解，毛入园率从2011 年的62.3%跃升到2020 年的85.2%，但全国范围内至少有1000 多万适龄幼儿无法入园。可见，民办学前教育政策在未来制定的时候，政策实然价值的实现仍然“任重而道远”。

表3 民办学前教育政策文本中的实然价值关键词

2017 年，“中国民生调查”课题组调查发现“入园难”“入园贵”是教育领域里最不满意的前两项［5］。2018年“中九条”开篇就提出“办好学前教育、实现幼有所育是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程，为此要进一步完善学前教育公共服务体系”。由此可见，学前教育涉及千家万户，其公共服务具有基础性，关系到广大人民群众最直接、最现实、最迫切的利益，既是人民群众生存和发展的基本需求，也是党和政府的重要决策部署。

（三）民办学前教育政策文本重视普惠性的显性价值，显现出教育公益公平的隐性价值

1.重视并彰显出普惠性的显性价值

教育政策的显性价值是指政策文本形态中所体现的价值。普惠是在2010 年“国十条”中首次提出的。2014 年《教育部、国家发展改革委、财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》中，11 次使用了“普惠”，“中九条”里29次提及“普惠”，40 份政策文本里“普惠”出现203次（见表4）。

表4 民办学前教育政策文本中的显性价值关键词

“普惠”从字面来理解就是普遍优惠，“普”是指全面的与普遍的，“惠”是指给予对方好处。“普惠”用在学前教育领域，具有对象普遍性的特点，即惠及所有适龄儿童及其家庭，不因其性别、民族、地域、家庭背景等因素而影响其平等地享有入学机会。从表5 可知，家庭经济困难儿童是特别需要关注的弱势群体，他们主要居住于农村乡镇，与家庭富有的幼儿相比，在家庭经济资本、人力资本、社会资本等方面均存在较为明显的差异，这就导致在入园、教育支出上处于先天不足的劣势，以致这些孩子面临“上公办园难，入民办园贵，甚至无园可上”的问题。魏易利用中国教育财政家庭调查的数据，研究发现在学前教育阶段，农村家庭教育支出为3467 元/年，城镇为8517 元/年，家庭收入水平越高，其子女就读民办幼儿园的比例越高［6］。不过，普惠性政策还是取得了一定的实效，从我国小学新生中接受过学前教育的比例数据可看出，乡村小学新生中接受过学前教育的比例从2011 年的88.27%跃升到2018 年的98.07%，与城区的差距正在缩小，从一个侧面说明农村适龄幼儿获得了入园机会［7］。总之，从政策涉及对象的范围来看，既要面向所有儿童，又要以优惠为着力点照顾到贫困家庭、中西部农村乡镇家庭等，确保他们的孩子能够享受到普惠性学前教育资源与机会，以实现普惠性的价值理念。

表5 民办学前教育政策文本中的弱势群体关键词

再者，“普惠”还具有经费投入优惠性的特点，既是指政府给予民办幼儿园一定的财政支持，而民办幼儿园无需偿还，纯粹是一种单向给予的关系，又是指民办幼儿园向幼儿家长收取的学费是优惠后的价格，即政府定价或接受政府指导价。可是，民办幼儿园获得的政府公共财政经费较少，2017 年仅为102.46 亿元，占民办学前教育总经费的比例仅有7.65%，生均获得的财政性经费是398 元，如此少的公共财政投入根本无法维持民办幼儿园的运转［8］。在此背景下，中央和省级政府需要加大财政投入，做好财政预算与专项经费的支出规划，科学合理地安排好民办学前教育财政性经费的比例与数量，切实地突出政府财政的主体地位，以体现出经费投入优惠性的特点。除此之外，政府还可以综合运用购买服务等方式让民办幼儿园实实在在地得到财政投入上的优惠待遇。

现阶段存在着大量民间资本参与民办学前教育市场而出现的资本过度逐利、抬高收费等不正常现象，因此，政策文本中出现259 次“收费”（见表6），目的是限制乃至禁止民办幼儿园资本过高营利化的运作，而普惠性民办幼儿园的收费标准由当地人民政府有关部门以合同约定的方式来确定，并通过政府定价、指导价的方式将普惠园的收费标准控制在较低水平，不得提高。一般来说，即使政府加大财政投入，民办幼儿园要想生存和发展下去，是要收取一定数额的幼儿保教费（学费）和住宿费的，尤其是普惠性民办幼儿园想要高质量地发展下去，需要聘请高素质、高学历的幼儿教师，运营成本随之上升，这个成本或者由政府补贴，或者由家庭来埋单。现实的情况是2017 年民办幼儿园生均学费达到4383 元，占同期城镇家庭人均可支配收入的比例为12.04%［8］。也就是说，普惠性民办幼儿园既没有在政府补贴上享受到优惠待遇，又没有在学费优惠、学前教育成本分担上得到真正的实惠，入园贵的问题依然存在。

表6 民办学前教育政策文本中的优惠待遇关键词

2.显现出教育公益与公平的隐性价值，但重视程度不够

教育政策的隐性价值指的是教育政策文本背后所体现的各种利益整合的价值形态。

首先，教育政策的隐性价值表现为公益性。学前教育的公益性是指具有非常强的正外部性，能给个人、家庭和国家带来长远的经济效益和非经济效益。国际上许多研究证实学前教育投资有很高的收益率，如Heckman 发现高宽佩里学前教育社会收益率每年估计值在7%-10%［9］，这里的社会收益率，既包括学业成就、提高就业率、促进经济增长等经济收益，也包括人力资源开发、降低犯罪率等非经济收益，因此许多国家都把对学前教育的投入作为国家人力资本投入、消除贫困代际的重要战略。20世纪以来，世界许多国家都将学前教育列入社会公共事业的范畴，并把学前教育视为具有一定的非排他性和非竞争性的“准公共产品”。因此，民办学前教育政策文本里提到公益（包括公益事业、公益性）的次数多达37次（见表7），突出体现了民办学前教育是一项社会公益事业的特点。

表7 民办学前教育政策文本中的隐性价值关键词

其次，教育政策的隐性价值还表现为教育公平，这是现代教育制度的道德基础，也是教育政策制定与执行的基石。本文将教育公平限定在教育资源分配的范围之内。王善迈提出教育资源配置的公平，即教育资源的分配以“机会均等”为准则，保证每个参与资源分配的个体占有均等的教育资源的机会［10］。

从人力资源配置的角度看，要保证资源分配的均等，即保证同一地区所有幼儿园、教师和学生享有均等的教育资源。2010年，“国十条”提出民办幼儿园在审批登记、资格认定、分类定级、教师培训与职称评定等方面与公办幼儿园具有同等地位的政策。2011 年9 月，教育部、财政部《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》里，明确培训对象是普惠性民办幼儿园园长、骨干和转岗教师，这是国家级政策里首次提到民办幼儿园园长与教师。2012年9月，教育部、中央编办、财政部、人力资源和社会保障部在《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》中提出，在园长职称评聘、任职资格上，民办幼儿园教师与公办园教师享有同等机会。上述政策所传达出的价值理念体现出人力资源分配的均等，不过研究发现政策实施后，民办幼儿园教师在专业支持、薪酬福利待遇等方面有所改变，但在培训、职称、资格认定等方面与公办幼儿园教师还有较大的差距，还不能切实保障他们所享有的教育资源公平的实现［11］。

从物力资源配置的角度看，每个幼儿所享有的学前教育资源不能与地区的富裕程度相关，要克服城乡差别、地区差别与办学体制差别，以保证幼儿获得均等的教育资源，同时也要给予特殊对象更多的倾斜与补偿，使公共教育资源从富裕地区流向贫困地区，这是物力资源配置均等的具体原则。前文已分析过幼儿在入园与资源享有上的城乡与地区差别，这里主要探究幼儿所获得的教育资源在公办与民办幼儿园这两种不同办学体制下的差别。自20世纪90年代以来，我国开展了轰轰烈烈的国有企业、事业单位的改制运动，也改变了公办幼儿园一统天下的局面。进入21 世纪以来，各种社会资本纷纷涌入学前教育领域，民办幼儿园成为学前教育发展的主力军。自2010 年所颁布实施的几十个政策里，“公办民办并举”出现10 次，而鼓励、促进、扶持民办幼儿园出现28 次（见表7）。由此来看，政策制定者试图把握住物力资源配置公平这一底线，引导民办幼儿园回归教育的公益性与非营利性。可是在政策执行过程中，普遍存在着公办与民办没有并举、政府扶持民办幼儿园不力的问题。由于政府扶持不到位，民办幼儿园的运转经费不充足，民办学前教育生均教育经费涨幅较大，从2011年的2499元涨到2017年的5208元，与公办幼儿园的生均教育经费差距越来越大；民办学前教育生均财政性教育经费从2011年的78元升至2017年的398元，与公办幼儿园相比差了 6 到8 倍，差距也较大［8］。可见，对教育公平隐性价值的重视程度不够。

四、结论与政策建议

综上所述，2010 年以来，我国民办学前教育政策在经济人口的变迁背景下制定出来，带有鲜明的以儿童发展为本和提升幼儿园教育质量的直接价值，也带有“解决入园难”的间接价值，还表现出鲜明的应然价值，但普及学前教育、提高毛入园率的实然价值的实现仍然“任重而道远”，还彰显出普惠性的显性价值，即具有对象的普遍性和经费投入优惠性的特点，也表现出国家努力实现教育公平与教育公益性的隐性价值，但重显性价值轻隐性价值，造成两者之间的错位。

基于三对价值统一的教育政策价值才是具有完整内涵的教育政策价值，才能在实践中降低教育政策成本，提高教育政策效率［2］。为此，需要在民办学前教育政策价值上达成这三对价值的统一。

首先，重视民办学前教育政策的直接价值。教育政策的直接价值是间接价值的根基，也是实现直接价值和间接价值统一的关键。民办学前教育政策一直都是以儿童发展和幼儿园质量为首要价值追求的，今后的民办学前教育政策仍然要坚持这一价值倾向，做到直接价值与间接价值的统一。

其次，重视民办学前教育政策的实然价值，让入园难，毛入园率的提高在社会的期盼中得到根本有效的解决，并真正做到实然价值与应然价值的统一。因为实然价值依赖于应然价值的发挥，应然价值决定实然价值的功能。现阶段，需要树立战略眼光，实现财政保障重心和管理主体重心的“双上移”，重点创新学前教师的人事管理体制，逐步实现在岗非在编学前教师的“同工同酬同待遇”，着重提高乡村教师的待遇与收入水平［12］，下大力气做大做强学前教育资源体系，才能从根本上解决入园难的问题。

第三，高度重视教育政策的隐性价值，做到显性价值与隐性价值的统一。普惠性的显性价值理念努力地面向全体幼儿，又关注到弱势群体，在一定程度上实现了对象的普遍性，而在财政经费投入上民办幼儿园没有享受到优惠待遇。现实中，部分地区对普惠性民办幼儿园主要采取限定学费的政策，给予的政府投入非常有限，在资助额度、内容与手段上存在着较大的随意性和不稳定性，不能真正帮助普惠性民办幼儿园解决运行经费不足的实际困难［13］。为此，首先将发展公益性、普惠性学前教育事业作为学前教育立法的根本价值理念，强化学前教育的公益属性，然后切实地把公办民办并举的原则落实到位，一视同仁地对待不同办园性质的普惠性幼儿园，建立健全普惠性民办幼儿园扶持制度，如建立更贴近普惠民办幼儿园教师实际情况的培训制度，增强培训效果，促进民办幼儿园教师的专业成长，还要建设以教育公平为基础的普惠性学前教育财政投入制度和成本分担制度，尤其是明确中央和地方财政保障责任，加大学前教育财政预算，合理确定民办园的收费标准。

如果教育政策的显性与隐性价值发生错位，就会造成这一政策的理念与执行之间的矛盾冲突，进而导致无法实现教育政策的显性价值，为此，努力做到显性价值与隐性价值的统一，避免造成教育政策的偏离。因此，在政策执行上，各地政府可因地制宜地确定普惠性幼儿园的质量标准、生均办园成本和收费标准，确保财政性教育经费和家长成本分担的公平性，缩小和逐渐消除公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在办园质量和收费标准上所存在的园际差距，如北京市学前教育发展规划提出“四同”的措施，即质量相同、价格相同、补助相同、待遇相同［19］，也可以是政府对幼儿园（不管公办还是民办）按人数进行生均拨款，让公共财政资金平等惠及到每一个幼儿。总之，这将是我国普惠性学前教育发展的基本方向，让学前教育发展的成果更多、更公平地惠及全体幼儿，既体现了普惠性学前教育的本意，又维护了社会的公平正义，真正做到显性价值与隐性价值的统一。