漠河市自然资源空间配置林地林权变化浅析

于忠成

（国家林业和草原局大兴安岭调查规划设计院，黑龙江 加格达奇 165000）

漠河市隶属于黑龙江省大兴安岭地区，位于黑龙江省西北部，大兴安岭山脉北麓。行政管辖西林吉镇、图强镇、阿木尔镇、兴安镇、北极镇、古莲镇6个镇及北极村、北红村、洛古河村、黑山村、大河西村、古城村、25 站村7 个自然村屯，区域总面积1 842 811.49 hm2。行政辖区内林业企业有西林吉、图强、阿木尔、塔河（沿江林场部分施业区）4 个林业局及北极村和岭峰2 个国家级自然保护区，总面积1 806 435.49 hm2，其中：林业企业经营面积1 799 710.07 hm2，集体土地面积 6 725.42 hm2。行政辖区内除了以上林业企业外，还包含1 个林场即漠河林场，漠河林场归漠河市政府直接管辖，面积36 376 hm2。漠河市地处东经 121°12′～127°00′，北纬50°11′～53°33′。西与内蒙古自治区额尔古纳市为邻，南与内蒙古自治区根河市和呼中区交界，东与塔河县接壤，北隔黑龙江与俄罗斯外贝加尔边疆区（原赤塔州）和阿穆尔州相望，是中国最北端的县级行政区。

1 自然资源空间配置工作背景

漠河市政企分设前与西林吉林业局实行政企合一管理体制。这种体制曾在林区开发建设初期发挥了极为重要的基础保障性作用。随着社会变迁和发展，国有林区管理体制不完善、森林资源开发过度、民生突出等问题开始显现，严重制约其生态安全保障能力和作用的发挥，面临严重的发展危机，推进林区改革转型势在必行。2015年中央出台《国有林区改革指导意见（中发〔2015〕6 号）》，全面启动国有林区改革。2019 年11 月大兴安岭林业集团公司以习近平总书记生态文明思想和关于国有林区改革重要指示要求为指导，深入学习贯彻《国有林区改革指导意见》和中央组织部、中央编办《关于健全重点国有林区森林资源管理体制有关事项的通知（中央编办发〔2019〕225号）》精神，正式启动大兴安岭林业集团改革工作。2020年4月大兴安岭林业集团公司在黑龙江省大兴安岭加格达奇正式挂牌成立，结束了长达32 a由黑龙江省代管的历史，标志着大兴安岭重点国有林区改革取得重要成果。漠河市与国有林区政企分置改革同步进行。漠河市机构改革后，漠河市归黑龙江省政府管理，漠河市区域范围内西林吉、图强和阿木尔林业局及塔河林业局沿江林场部分施业区归属大兴安岭林业集团公司隶属于国家林业和草原局，实行政企分设。机构改革后，按照《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题决定》提出的“构建职权明确、依法行政的政府治理体系、坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”要求，有必要对政企合一体制下，共同管理的自然资源进行重新区划界定。自然资源空间配置工作的启动将改善大兴安岭重点国有林区政企合一管理体制下的土地权属管理混乱，林权证覆盖面积过大，制约和阻碍地方经济社会发展等诸多问题，推动形成以厘清中央与地方、政府与企业关系为主线，以推进国有林区政事企分开、创新森林资源监管体制、完善资源管护方式和政策体系为重点，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林区新体制。

2 自然资源空间配置区划界定成果

按照《大兴安岭地区自然资源空间配置工作方案》《漠河市自然资源空间配置技术方案》的相关要求，本着“尊重历史，实事求是”的原则，经作业单位认真调查、论证，并在征求各方意见的情况下，漠河市空间配置共区划界定以下12 项专题类型：集体土地面积5 812.42 hm2，城镇和村屯等用地面积11 730.37 hm2，交通用地面积 8 915.41 hm2，水域及水利设施用地面积57 086.35 hm2，耕地、园地、设施农用地面积4 696.06 hm2，采矿用地面积4 666.56 hm2，旅游用地面积17 209.28 hm2，基础设施用地面积1 658.69 hm2，沿边优势特色产业用地面积75.39 hm2，国防林用地面积63 254.63 hm2，科研用地面积8.22 hm2，其他用地面积4 421.94 hm2。对以上12项专题类型矢量数据合并建立数据库，矢量数据拓扑检查、汇总统计分析，形成漠河市自然资源空间配置结果：漠河市自然资源空间配置面积179 535.32 hm2，占漠河市面积的9.74 %，占漠河市辖区内林业企业林权证面积的9.98%。

3 林地林权变化分析

林地林权变化是指本次自然资源空间配置对改制前政企合一管理体制下的自然资源资产进行重新划定，从而引起林地林权在漠河市政府与辖区内林业企业间调入、调出的变化。

林地林权调入是指林地林权从漠河市政府划归辖区内林业企业，而导致林地权属发生变化的情形。

林地林权调出是将原权属为辖区内林业企业林地从林业企业调出，划归漠河市政府的情形。林地林权调出以大兴安岭林业集团公司1991 年原林业部颁发林权证为依据，本次自然资源资产重新划定从辖区内林业企业林权证范围内调出部分均为调出情形。本次漠河市自然资源空间配置面积179 535.32 hm2，细分为12 项专题，其中除了集体土地，其他11项专题配置前林权均属于辖区内林业企业，配置后林权将划归漠河市政府管理，这11 项专题均属于林权调出情形。

集体土地是指归漠河市村民集体所有的土地，管理权归漠河市政府直接管辖。

由于历史原因，在集体土地认定上漠河市政府与林业企业各自掌握一套数据。漠河市政府以该市2014 年确权颁证的集体土地数据为准，面积为5 812.42 hm2；林业企业以漠河市辖区内森林资源管理“一张图”中的集体土地数据为准，面积为6 725.42 hm2。

本次空间配置集体土地并没有完全按照森林资源管理“一张图”的集体土地进行界定，而是按照漠河市2014 确权集体土地区域范围进行的界定。森林资源管理“一张图”集体土地与漠河市2014 年确权集体土地间存在三种情形：一是完全重叠区域，面积为4 388.73 hm2。完全重叠区域是林业企业与漠河市政府认定一致的集体土地，这部分权属原本属于漠河市政府管理，林地林权上未发生变化；二是2014 年确权集体土地与森林资源管理“一张图”集体土地不重叠区域，面积为1 423.69 hm2。这部分在林地林权上原本属于林业企业，本次林权界定给漠河市政府管理，属于林地林权调出情形；三是森林资源管理“一张图”集体土地与2014 年确权集体土地不重叠区域，面积为2 336.69 hm2。这部分林地林权上原本属于漠河市政府，本次林权界定给林业企业，属于林地林权调入情形。

3.1 林地林权调入地类面积统计

从以上林地林权变化分析可知，本次林地林权从漠河市政府调给林业企业的情形即为调入，面积为2 336.69 hm2。林地林权调入地类面积，详见表1。

表1 林地林权调入地类面积统计表 单位：hm2

3.2 林地林权调出地类面积

从以上林地林权变化分析可知，本次林地林权从林业企业调出给漠河市政府的情形即为调出。

调出包括：一是本次空间配置结果179 535.32 hm2，去除集体土地面积5 812.42 hm2，再加上2014年确权集体土地与森林资源管理“一张图”集体土地不重叠区域面积1 423.69 hm2。从而林地林权调出面积即为179 146.59 hm2。林地林权调出地类面积，详见表2。

表2 林地林权调出地类面积统计表 单位：hm2

4 结论

通过自然资源空间配置，对政企合一管理体制下的共同管理的自然资源资产进行重新界定，经审查漠河市自然资源空间配置林地林权变化结果，既能满足地方政府经济社会发展对自然资源空间的需求，又能保障漠河市行政辖区范围内林业企业对森林资源的有效管护，初步形成了地企协同发展，科学规范，运行有效的管理成果。