地方性冰雪产业财税政策工具的优化策略——以东北三省为例

张宇飞,宋跃洋,周 姝

(1.东北财经大学 体育经济研究中心，辽宁 大连 116025；2.东北财经大学 财政税务学院，辽宁 大连 116025；3.东北财经大学 萨里国际学院，辽宁 大连 116025)

随着2022年北京-张家口冬奥会的申办成功，中国的冰雪产业得到前所未有的关注与发展，冰雪运动推广效果显著，冰雪经济规模迅速扩大，有关冰雪运动发展的政策文件陆续出台。2016年11月，国家体育总局、国家发改委等23部门联合发布《群众冬季运动推广普及计划(2016—2020年)》后，国家体育总局等部门又联合发布了《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》及《全国冰雪场地设施建设规划(2016—2022年)》[1]。在国家宏观政策文件的引领下，北京、河北、东北三省，以及内蒙古、新疆等地区也陆续出台针对本地区的冰雪产业政策文件，这些政策陆续实施对当地的冰雪产业发展起到一定的引导和促进作用，对于提升中国冰雪产业的整体发展发挥了政策联动效益。

当前，具有规范经营行为、促进社会公平、保障经济效率等功能的财税政策工具被广泛应用于金融行业、服务行业、新兴产业、文化产业等众多领域之中，逐渐成为影响我国经济发展效率和质量的关键性工具[2]。然而对于当前我国大力发展的冰雪产业，以财税政策工具进行规范性分析研究却极为有限。因此，本文通过对冰雪运动先发之势和资源禀赋条件最好的东北三省相关冰雪产业财税政策工具进行研究分析，进而揭示东北地区冰雪产业财税政策工具的存在问题，并尝试提出具有适应性和实效性的财税政策工具优化策略，旨在为东北地区的冰雪产业高质量发展提供政策参考与理论借鉴，也为国内其他地区冰雪产业发展的政策工具优化带来新的思路与政策启示。

1 冰雪产业发展的财税政策文本梳理

财税政策工具是指国家采取财政和税务的一系列手段和措施，以此来实现国家既定的政策目标，基本可分为税收、公债等收入型政策工具，以及政府购买、财政补贴、财政贴息、项目奖励等支出型政策工具[3]。随着财税在现代社会经济中的作用日益增强，政策地位也在显著提高，财税政策工具被大量应用于我国经济调控的发展中，目前国家颁布实施的冰雪运动发展政策中，有关财税政策工具的条款亦有所涉及。

1.1 国家政策文本中的财税政策工具

2016年11月至今，国家体育总局会同其他国家相关部门先后制定出台了《冰雪运动发展规划(2016-2025年)》《群众冬季运动推广普及计划(2016-2020年)》《全国冰雪场地设施建设规划(2016-2022年)》和《冰雪旅游发展行动计划(2021-2023年)》四份文件[4-6]。借助这四份文件政策效力，我国冰雪运动形成了公共体育设施优惠与免费开放、税收优惠、政府购买公共服务、项目补助等部分财税政策工具体系(见表1)。其中，收入型政策工具中的税收优惠使用频次最高，每份文件都提及了享受房产税和城镇土地使用税优惠政策，而支出型政策工具中的政府购买服务也在三份文件中被提及，项目补助、财政投资和公共体育设施优惠和免费开放也被列入相关保障措施的内容当中。

表1 国家层面冰雪产业政策文本中的财税政策工具及内容

1.2 东北三省政策文本中的财税政策工具

国家层面颁布的冰雪产业政策文本中提出要“以东北地区为基础，稳步推进和建设冰雪产业”，可见东北地区的冰雪产业发展是国家的“根基”，其发展成果和效应也将对全国其他地区冰雪产业发展具有示范效果，因此，国家对于东北地区的冰雪产业发展给予高度重视。

在国家冰雪产业发展的政策引领和指导下，东北三省也迅速行动，各自颁布了本省的冰雪产业发展政策。作为中国冰雪旅游资源最为充足、冰雪场地设施最多的黑龙江省制定了《黑龙江省冰雪装备产业发展规划(2017-2022年)》，提出以冰雪装备产业发展推动冰雪经济强省建设；吉林省政府以习近平总书记提出的“冰天雪地也是金山银山”和“三亿人参与冰雪运动”的重要指示精神为指导发布了《关于做大做强冰雪产业的实施意见》，将冰雪产业发展确定为吉林省经济新的战略增长极；辽宁省在2020年也印发了《关于加快推进冰雪运动发展的实施意见》，为辽宁省冰雪产业发展提出明确目标、各项任务和具体要求。根据东北三省出台的三份文件可以看出，各省基本形成了以税收优惠、项目补贴、贷款贴息、奖励等为核心的财税政策工具体系(见表2)[7-9]。

表2 东北三省关于冰雪产业发展文件中的财税政策工具及内容

2 东北三省冰雪产业财税政策工具运用现状及问题

相对于国家层面出台的冰雪运动发展政策，东北三省在一定程度上保留了已有的财税政策：黑龙江省保留了税收优惠、政府购买和项目补助工具；吉林省保留了税收优惠和奖励的财税工具；辽宁省则保留了免费或低收费开放公共冰雪健身场所这一政策。在财税政策工具补充上东北三省也根据各自实际填充了部分内容：黑龙江省提出了贷款贴息、后期奖励的财税政策工具；吉林省提出了财政预算的工具；辽宁省设立了冰雪运动发展专项基金，由此可见，东北三省出台的冰雪发展相关文件在沿用国家的财税政策工具的基础上，进行了部分内容的拓展和具体措施的补充，但是地方政府政策目标文本的“政绩化”和政策措施的“笼统化”仍然是制约东北三省针对冰雪产业政策再制定的障碍因素[10]，主要问题集中在以下三点。

2.1 地方差异性缺失，且与本地区的契合性不足

从冰雪产业财税政策的制定到实施，再到政策效力产生的复杂过程中，地方政府是落实国家冰雪产业财税政策目标的执行者，政策实施的效果与政策目标的实现，必须由地方政府对国家冰雪产业政策支持程度以及再制定方针决定。如果地方政府对国家冰雪产业政策倾向与预期契合度不符或与国家政策基本一致，导致出现选择执行、机械执行、象征执行和曲解执行等问题，那么不仅会失去产业政策供给的本源效力，还会影响冰雪产业既有规律的正常发展[11]。虽然国家政策大多都具有普适性，但东北三省制定的政策忽略了各省冰雪产业之间的内部差异，未能契合各自地区的冰雪产业发展实际。由于地缘、资源与降雪量等自然因素的不同影响，东北三省对于各自冰雪产业的发展目标和发展内容不同，势必要在政策工具文本的具体条款上有所体现，但目前制定的政策中依然是对国家政策文本中的简单平移，黑龙江和吉林只提出了简单的贷款贴息和财政预算两项其他的财税政策，辽宁省对税收优惠的政策工具未曾提及。综合来看，东北三省在财税政策工具的内容制定上不够丰富，创新不足、力度不大；在条款的选择上与本地区发展不够契合，大多政策内容较为趋同，没有针对各自的冰雪产业发展规划制定更有针对性、更为具体的产业发展政策，未能体现出政策工具的地缘性和实效性，因此导致政策效力发挥不足，执行效果不佳，难以实现东北三省冰雪产业发展高质量的既定目标[12]。

2.2 工具组合缺乏多样性与灵活性，对人才吸引力不高

东北地区各省出台的宏观政策多，微观细则少，财政政策扶持手段单一，对于工具的组合与合理运用缺乏清晰、灵活的政策导向，大多都是围绕税收政策中的税收优惠为主，且税收优惠的广度和深度不足，多局限于房产税、城镇土地使用税优惠，涉及冰雪产业经营管理方面的税收优惠政策较为缺乏，且缺乏政策的多样性与灵活性，这既不利于发挥政策的完整度与效力性，也有碍于各种政策工具之间的衔接性与关联性[13]。此外，当前财税政策中对于冰雪产业发展中居于核心主导力量的高层次、创新型的人才的奖励相对不足，而对人才的吸引应该是政策工具制定中最不可忽略的要素。从外在因素看，东北地区本来具有较好的人才基础，区域内科研院所众多、高校林立，但由于大城市和东南沿海地区经济发展速度快，产业门类发达，对劳动密集型人才吸引程度较高，导致东北地区人才外流现象严重[14]。从内在因素看，在冰雪产业现有政策工具中，一方面缺少必要的激励机制留住现有本地人才，另一方面政策与相关待遇也很难吸引外来人才。仅从现行个人所得税政策来说，缺乏地方性个人所得税优惠政策，现有政策实践极少突破税收优惠、税前扣除等思路，不利于吸引更多的人才投身冰雪产业的建设、运营与管理。财税政策工具在冰雪产业运用中无论是政策种类还是政策力度以及政策工具设置的合理性都亟待改进与提升[15]。

2.3 产业属性欠缺，专门性的冰雪产业财税政策工具有待挖掘

在北京冬奥会的背景下，冰雪产业所覆盖的领域不断拓宽，产业质量逐渐提高，产业效益也在逐步增长，但在东北三省出台的相关政策中，对冰雪产业独特规律与自身属性的准确把握仍有欠缺，与其他产业领域财税政策工具的使用相比缺少明确具体且专业的政策设计，政策涉及的领域广度和深度不足，缺乏对冰雪产业发展本质的深度分析，在这种政策覆盖的范围相对较小又缺少针对性的情况下，会导致冰雪产业自主创新能力不强，政策刺激效果不高，形式上虽然保持了产业之间的工具统一，但实质上难以对冰雪产业发展绩效形成积极推进，既违背了冰雪产业自身的发展规律，又缺少对各省冰雪产业差异的考量，结果只能是引起财税政策工具效率的降低、冰雪产业绩效的低下和实际运营风险的升高，势必失去了设立冰雪产业财税政策工具的应有之义[16]。上述观点的表达并不是说东北三省冰雪产业税收优惠政策的内容不应该从国家现行的冰雪产业乃至其他产业税收优惠政策中加以提炼，而是强调无论是创新，还是借鉴既有的产业税收优惠政策，都不应机械、简单地平移各类现行政策文本中的产业税收优惠规定，而应以科学的政策设计准则和思路对其进行全方位审视，确保选取的税收优惠政策工具内容不仅具有正当性和合理性，还应符合冰雪产业自身的产业发展规律[17]。

3 东北地区冰雪产业财税政策工具优化策略

东北三省冰雪运动的发展在很大程度上取决于地方政府的重新设计、改进优化本地区的冰雪产业发展政策，而政府制定出台的相关政策又是对国家颁布关于冰雪产业政策重塑的具体表现形式[18]。因此，综合评价地方政府对国家冰雪产业财税政策再制定的协同力与创新力，对了解把控我国冰雪产业财税政策的执行落实情况、科学调整冰雪产业财税政策的发展轨迹具有重要的现实意义。

3.1 构建一体化政策联盟，加快形成政策合力和提升治理效能

加快东北三省冰雪产业发展，一是需要细化并完善“一省一策”的政策工具，根据三省各自的资源禀赋特点，经济水平、发展目标、营销战略等因素以及在颁布本省政策执行中遇到的突出问题进行文本内容的增减、修改和完善，使之更进一步契合本省发展实际。在政策的执行上，打破原有的部门固化、条块分割、各自为政的发展思路，加强协调各政府部门之间的联动，严密统筹全面的协调衔接，通过对各种政策工具的组合、指导与配合，发挥政策的激励导向作用，全力推进政策合力效果最大化。二是为消除东北三省冰雪产业政策发展之间的壁垒，防止恶性竞争，实现本地区冰雪产业价值最大化和最优发展效益，需要三省凝聚地域合作、协同发展的共同理念，在遵循前期制定的“一省一策”冰雪产业政策前提下，通过对政府层面、行业部门、社会组织、企业内部四个维度的协调对接，加快构建东北地区冰雪产业一体化发展政策联盟，形成“三省一策”，特别是在冰雪产业财税政策方面，借鉴国内长三角、京津冀等区域政策协同发展经验，统一谋划，协商共议，共同促进地区冰雪产业协调发展。三是在制定政策工具文书内容方面，着重突出政策内容的实效性和落地性，完善行政组织和投入的权责清单制度，明晰冰雪产业组织的职权，改进政策执行的反馈调控。四是需要进一步完善财政、税收等政策制度体系，制定规范统一的激励政策。在财政补贴方面，明确完善补贴的标准和范围，建立健全的资金使用规范体系，强化监测制度，加大监测范围，提升对资金流入和流出的动态监控，加强财政资金的合规性及安全性；在税收方面，政策制定应采取“规则组合、多规合一”的方式，结合使用增值税、消费税和所得税等相关税收工具，政府要转变工作职能，从管理到服务，从领导到指导，鼓励社会组织和商业资源参与冰雪产业发展，加强市场各主体之间协调发展，减少规制性措施的大范围使用，使社会组织和企业资源尽可能向冰雪产业靠拢集聚。在政策工具方面，有必要扩大市场有效需求型政策工具的使用力度，适当降低供给型与环境型政策工具的使用频次，切实有效提高冰雪产业政策工具对产业发展的治理效能。

3.2 大力促进冰雪产业发展的财政激励政策工具使用

按照学者张瑞林对东北地区政府与市场关系的界定，当前东北地区属于“强政府、弱市场”的发展格局。冰雪产业的发展应充分考虑其发展格局和实际情况，一方面发挥“强政府”的主导优势，在财政资源相对有限的情况下注重财政资金配置的效率优先，强化各级资金统筹；另一方面“强政府”要遵循国家提出的“放、管、服”改革，在冰雪产业发展上“放低姿态”、简政放权，加快政府的体育治理职能转变，培育与壮大市场与社会主体，为市场工具与自愿性工具选择奠定基础。在“弱市场”的扶植上，政府可专门设立“冰雪产业专项基金”或者“冰雪产业创业投资基金”，该方式是由政府联合非政府组织如社会民间机构与资本方、冰雪产业相关生产经营企业，通过定向募捐的方式，由政府主导提取一定比例的财政资金，通过基金份额、股份等方式募集冰雪产业投资发展资金，交由专业金融机构进行专业管理和市场化运作，提高财政投资效率[19]。在企业层面上，为鼓励自主创新，可以适当给予发展较弱的中小型冰雪企业专项补贴资金，培育中小型冰雪企业的成长壮大。其次，通过财政优惠政策吸引和鼓励社会资本投入冰雪产业，形成冰雪产业投资资本的有效聚集。以冰雪产业发展基础中的冰雪场馆设施为例，由于其存在投资大、周期长、风险高、盈利不确定等特点，具有较强的财政投入不确定性和融资风险，完全依靠国家或企业的单一力量和财政很难实现独立建设和运营，因此采用公私合营PPP投融资模式是可行性方案之选，通过政府、社会和个人共同合作进行冰雪产业项目的开发，既可以发挥财政宏观调控政策工具的激励职能，减轻政府部分投资和管理维护费用，还可以通过引入社会资本和民营企业参与运营管理的方式发挥企业所长，也增加了企业参与冰雪产业建设的积极性。在市场层面上，需要建立针对冰雪产业的政府采购制度，推行政府向符合标准的冰雪运动经营性企业购买公共服务，促进优质冰雪企业的生产和销售能力，同时定期向居民发放免费的冰雪运动消费券，扩大冰雪产品覆盖，鼓励更多人参与冰雪运动，形成正向激励效应。

3.3 合理发挥冰雪产业发展的税收优惠政策工具功能

税收优惠因种类丰富、成效显著、机动灵活等特性受到多方好评。原则上，税收优惠不应被采用，因为它背离了量能课税的基本法理，有违税收公平。但如果是基于国民经济政策、社会政策等公共利益的理由时，则可以视为公平原则的排外适用[20]。因此，在选取冰雪产业税收优惠规范的具体内容时，既要恪守量能课税的底线适用，也要确保拟定的冰雪产业税收优惠具有正当目的。综合来看，采用“列举+授权”的形式方案是更为稳妥的选择，因为这种方案既可兼顾税收法定与授权立法的内在平衡，又可顾及冰雪产业税收优惠稳定性与灵活性的有机统一。建议从以下三方面实行税收优惠政策。第一，加强对冰雪装备制造企业的税收激励。考虑到东北三省国有企业众多，多数未建立完善的现代企业制度，可借助新一轮“东北振兴”战略和国企改革春风，推动国有控股下的冰雪产业相关上下游企业多主体持股、交叉持股，构造规范的混合所有制。在可选择的税收政策工具中采用“列举+授权”的方式给予冰雪企业股权交易过程中发生的营业税、企业所得税、增值税等相关税收减免优惠，以及因企业兼并重组和转型而形成的产品库存按损失在应纳税所得额中予以扣除等，激发冰雪产业发展中的企业主体活力。根据我国现行企业所得税法规定，国家重点扶持的高新技术产业，减按15%的税率征收企业所得税。因此，对拥有核心技术和自主知识产权的企业应予以一定比例的税费返还奖励或税收减免政策。对于产品研发经费，无论数额多少均在税前进行扣除，以此支持冰雪高新技术企业的持续稳定创新，促进长期推动相关产业的高速发展[21]。此外，对于上市两年以上采用股权投资的高科技企业，可按其创业投资额的50%税前抵扣其纳税所得额，以减轻企业的税负。第二，提高对经营性冰雪场馆及旅游景区的税收优惠政策。首先，灵活应用税收减免、税率优惠、再投资退税等直接税收优惠政策对参与冰雪场馆和景区投资的国有资本予以税收扣除、加速折旧、税收抵免等间接税收优惠政策。其次，在民间资本投资建设冰雪场馆及旅游景区，根据国际上冰雪发达国家的惯例和经验，企业捐赠按照其利润总额的30%，个人捐赠在税前全额扣除，这一税收优惠政策将会极大鼓励民间资本和个人对冰雪产业体育场馆和旅游景区的投资。最后，涉及冰雪产业发展的房产、土地符合体育场馆和旅游景区减免税条件的，可以享受房产税、城镇土地使用税适当的优惠减免，增加对社会力量利用废弃土地、旧厂房等投资建设冰雪健身休闲娱乐项目的税收支持力度。第三，加大对冰雪产业相关知识产权的保护与人才奖励措施。相比于世界冰雪强国，我国冰雪产业领域还缺乏健全的自主知识产权保护措施。因此，为降低冰雪产业企业的税收负担，各级政府应允许相关冰雪知识产权如冰雪运动赛事转播、冰雪文化品牌以及冰雪运动技术等在增值税进项税额中全额扣除。此外，对符合范围的冰雪企业技术转让所得不超过500万元的部分免征企业所得税，而超过500万元的部分则减半征收所得税，使冰雪产品技术研发和成果转化的税收优惠政策获得更好的激励效果。在人才奖励方面，政府应明确并细化奖励条件，利用税收优惠政策鼓励更多人才投身到冰雪产业中去，可以考虑在冰雪产业中对有突出贡献的人员或在旅游、服务、产业等方面创新的人才免征或减征个人所得税；对外来人才提供非现金形式或实报实销形式的住房补贴、伙食补贴、交通补助等，并对其免征或减征个人所得税，减少其后顾之忧，保障人才队伍的规模建设。

4 结语

冰雪产业政策工具是实现冰雪产业结构合理、破除冰雪产业发展瓶颈效应、促进冰雪产业的高质量发展的有效途径和有力措施。东北地区作为我国冰雪旅游资源发达地区，应积极发挥政策引导优势、冬奥赛事优势、资源共享优势，着力构建冰雪产业发展一体化政策联盟，形成政策合力和提升治理效能，持续促进冰雪产业发展的财政激励政策工具，注重发挥冰雪产业发展的税收优惠政策工具等方面实施发展策略，助推东北地区冰雪产业的转型升级与高质量发展。