基于政策分析的省级政府引导全社会加大研发投入实践研究

文/左 瑞 凌 岚[安徽省科学技术情报研究所（省科学技术档案馆）]

研究与试验发展（R&D）投入一般指研发经费投入，是衡量区域创新能力最重要的指标之一。党的十八大以来，我国大力实施创新驱动发展战略，研发投入快速增长，2020 年，全国R&D 经费24393.1 亿元，投入强度达2.4%。然而，2020 年，仅8 个省（市）R&D 经费超过1000 亿元，R&D 经费投入强度超过全国平均水平的省市仅7 个，多个省（市）研发投入严重不足，迫切需要政府出台有效政策引导全社会加大研发投入。

一、理论基础

国内外研究一致认为，研发活动具有公共产品属性，其正外部性导致私人收益低于社会收益，因此需要政府予以支持，才能激发全社会研发投入的积极性。

研发投入来源方面，研发资金主要来源于企业和政府，而研发活动则主要集中在企业和高校院所。因此，企业、高校院所和地方政府都应当作为重点引导对象，其中，企业是创新的主体，在研发投入中占据越来越重要的位置。

影响因素方面，企业研发投入受企业规模、公司治理、人力资本、财务状况等内部因素和宏观经济状况、政府政策、行业特点、筹资环境等外部因素共同影响。高校院所研发投入主要来源于政府资金，财政支持力度、研发筹资能力和独立或协同创新模式、研发人员的积极性都是研发投入重要影响因素。各级政府和主管部门对研发投入的积极性则取决于上级的部署安排和考核监督，同时受管辖范围资源禀赋尤其是地方财力、官员能力认知、不同部门政策配合等综合因素影响。

引导方式方面，对于企业而言，学者们普遍认为，税收优惠和政府补贴是影响企业研发投入的两大主要政策手段，且大部分学者的研究成果和实证结果都表明，税收激励政策能有效促进企业研发投入，但是政府补贴对企业研发投入的影响，则由于研究对象、行业、样本、方法等不同，得出的结论不尽一致，甚至彼此冲突。对于高校院所而言，学者们的研究集中在新型研发机构、协同创新等产学研合作体系的构建上，主张通过创新研发管理机制激发研发人员的积极性；对于政府而言，学者们主要通过研究不同国家、不同地区研发经费的投入来源、投入活动类型、研发产出等定量数据，分析引导全社会加大研发投入的体制机制。

鉴于目前基于政策分析角度系统研究省级政府引导全社会加大研发投入具体实践方面的成果较少，因此，对各省（市）出台的政策进行梳理分析，探讨省级政府引导全社会加大研发投入的实践经验，具有很强的理论和现实意义。

二、政策分析

为全面梳理省级政府引导全社会加大研发投入的实践情况，本研究查阅了国家和省级政府网站及统计、科技、发改、经信等部门网站，系统梳理了近五年各省（市）引导全社会加大研发投入方面的政策及实施情况，并从中挑选出12 个典型省（市）近130 份研发投入相关政策文件进行深入分析，同时调研走访安徽省十六个市（县、区）科技管理部门及部分代表性企业和科研院所，进一步研究政策落实情况及研发主体、专家学者等对相关政策的反馈和建议。

1.以企业为主体，全方位引导加大研发投入

多省（市）企业研发投入占全部研发投入的比例在80%以上，企业是创新的主体已成为共识。因此，各省（市）基本上都针对企业出台了具体引导举措。此处从政府补贴角度着手分析。

一是针对企业研发经费投入进行直接奖补。大部分省（市）都出台了专门针对研发投入的专项奖补政策，总体来看，针对研发投入专项奖补政策分补贴和奖励两种，采取补贴方式的省（市）较多；奖补的依据主要是企业研发投入总量、强度或增量，多以税务部门提供的数据为准；奖补大多要求企业已建立研发准备金制度并备案、按统计部门要求及时报送研发活动统计报表；奖补的兑现方式几乎全是后补助，且规定奖补资金用于后续研发活动；奖补的力度差异较大，江苏省、河南省根据企业上年度研发投入总量按一定比例给予5%～10%的普惠性财政补助，山西省、安徽省则是奖励先进、择优补助。从实施情况来看，普惠性、免申报的专项奖补方式更受企业欢迎，但对省级政府财力要求也更高。

二是将研发投入指标作为限制和考察条件，在科研项目申报、财政资金扶持和业绩考核等方面设置约束条件，从而反向倒逼企业加大研发投入。湖北省对于近三年研发投入占主营业务收入在5%以上的企业，申报省级项目不受指标限制；江西省和湖南省均提出规上企业申报科技类专项要求其上年度研发经费投入达到所申请财政资金的4 倍以上；多省都将研发投入情况纳入国有企业经营业绩考核。

三是以研发全流程各节点成果为标的对企业进行奖补，包括鼓励支持企业研发平台建设、国家级项目申报、技术标准制定和研发产品开发等。如湖北省对企业制定技术标准奖励50～100 万元、承担国家科技计划项目的按年度到位资金额的10%予以奖励、整合全球先进技术创新资源按照收购合同标的实际支付金额的10%予以奖励等；天津市对科技型企业自主开发并已上市销售的优质产品，给予不超过100 万元的财政资金支持。

四是引导科技金融、科技中介和社会资本等多主体投入企业研发过程，并针对企业研发不同阶段给予不同方式的支持。如北京市综合运用无偿资助、股权投资、贷款贴息等方式支持研发投入持续增长的企业；鼓励企业与政府共建研发和科技成果转化基金；在战略性新兴产业重点发展领域实施金融激励政策等。

2.以科研人员为核心，进一步深化高校院所改革

高校院所开展研发活动主要依赖高素质高智力的科研人员和政府财力。因此，引导高校院所加大研发投入，重点在于深化科研管理体制改革，激发科研人员的积极性。

一是优化高校院所机构管理，在项目预算调剂、招聘用人、科研基建、设备采购等方面赋予高校院所更大的自主权，优化高校院所绩效考核等。北京市规定高校院所可自主设置科研岗位，采用年薪工资、协议工资等方式聘任高层次人才；浙江省把研发投入作为高校院所科技资源分配、绩效评价考核的重要指标。

二是激发科研人员积极性，鼓励科研人员创新创业，在具体科研路线制定、科研经费使用上赋予科研人员更大自主权，完善科技成果转化和收益分配机制，优化科研人员评价机制等。如部分省（市）高校院所研发团队可提取高达70%的科研劳务收入或科技成果转化所得收益，且不纳入调控的绩效工资总额；湖北省在鄂实施科技成果转化、转让的收益所得最高可达99%；广东省对科技人员职称评审，发明专利转化应用情况与论文指标要求同等对待，科技转让成交额与纵向课题指标要求同等对待。

三是加大财政支持力度，加强创新平台建设。如江苏省组织若干重大原创性研究项目并给予稳定的专项科研经费支持、大幅增加省属高等学校基本科研业务费、推进重大科研设施建设等。

四是鼓励高校院所与企业合作，提升高校院所筹资能力。湖北省对承担有省内企业委托研发项目的高校按照项目实际到位资金的5%～10%给予科技项目奖励支持；湖南省提出按照当年度研发单位研发经费中非财政性资金较上一年度新增部分的10%予以奖补；安徽对高校院所联合企业开展横向课题研究的实际到账300 万元及以上的单个项目视同省重点研发计划项目等。

3.以政府工作为抓手，多部门协作形成政策合力

多省（市）还从加强产业发展规划、优化财政经费投入、分解研发投入目标、加强研发投入统计分析等方面着手，充分发挥各级政府和部门作用，形成政策合力。

一是加强产业规划，依托产业发展增强全社会“造血功能”。多省（市）集中优势力量聚焦特色产业发展和转型升级，以研发促发展，再通过产业发展反哺提升研发投入。广东省在2008 年金融危机后大力实施产业转型升级和创新驱动发展战略，大力发展珠三角的先进制造业、高新技术产业和现代服务业等高附加值产业；江苏省于2018 年在全国率先发布《关于加快培育先进制造业集群的指导意见》，提出在江苏有比较优势和未来竞争力的产业领域建设13 个先进制造业集群，引导企业加大创新投入；浙江省以“互联网+”和生命健康为抓手补齐科技创新短板。三省份依赖产业规划和发展都实现了研发投入的大幅提升。

二是提高财政科技投入，优化支持结构。浙江省、河南省、湖南省、江西省等出台政策提高政府科技投入和研发投入比重；湖南省提出各类财政资金重点投向关键研发执行主体、战略性新兴产业和高新技术产业；浙江省把科技投入列为公共财政的支出重点，提出省级财政科技投入聚焦基础研究、应用基础研究和共性技术攻关，市（县）财政科技投入聚焦产业研发活动和科技成果转化。

三是分解研发投入提升目标，引导地方政府和部门关注研发投入。浙江省、山西省、安徽省、河南省等地均将研发经费提升作为市、县（市、区）及党政领导考核重点；浙江省根据规上企业研发投入占主营业务收入比重排名对市（县）进行奖励；山西省根据R&D 经费投入强度排名对县（市、区）进行奖励；湖南省则将研发经费投入目标任务细分到各市（州）和八大重点行业，建立年度增长指标体系。

四是建立联席联动机制，加强统计分析和指导。河南省、江西省等地均建立了省、市、县三级上下联动的研发投入统计培训和指导机制；湖南省提出市（州）科技、教育、经信部门在现有人员编制总额内明确1～2 名统计人员，安排专项科技统计经费。

4.以创新环境为保障，多措并举建立长效机制

创新环境是研发“软实力”，国家和地方从创新平台建设、知识产权保护、投融资体系建设、创新文化氛围营造等多方面出台政策，持续提升全社会研发投入。举措包括：支持高新技术产业开发区、科技企业孵化器（含众创空间）等建设和高质量发展，组建国家和省级实验室、技术创新中心，建立和规范科技资源共享服务平台；加大知识产权保护力度，实行以增加知识价值为导向的分配政策；加强国际科技合作与交流，扶持发展强化科技中介服务体系，建立和完善科技投融资体系；加强科研诚信建设、弘扬科学家精神，加强科普能力和创新文化建设，营造尊重人才、尊崇创新的舆论氛围等。一系列举措极大激发了研发机构和科研人员积极性，为全社会加大研发投入提供了良好的环境。从实践情况看，经济发达省（市），如广东省、北京市、江苏省、浙江省等地，在创新环境建设方面出台的具体政策更多，更值得学习和借鉴。

三、现状与问题

研究发现，大部分省（市）结合本地资源禀赋、产业发展、经济实力等特点，都出台了极具特色的引导全社会加大研发投入的政策，有效提升了企业乃至全社会的研发经费投入，但从国家科技创新发展战略要求、各省（市）政策落地实践情况和研发主体反馈情况来看，仍存在一些问题。

一是引导机制不健全。从实践情况看，很多省（市）出台的政策仅针对企业，对高校院所、地方政府和社会资本等缺少具体可操作的引导举措，没有充分发挥全社会力量加大研发投入作用。此外，部分省（市）在科技创新战略、产业发展规划、研发管理机制及创新环境建设等方面谋划不足、重视不够，不能充分发挥全社会研发投入的积极性。

二是管理体制创新不够。随着我国创新驱动发展战略的不断推进，全社会创新意识不断增强，研发活动出现了很多新情况、新特点，如学科交叉融合越来越普遍、新型研发合作模式不断涌现、研发人员层次越来越高、创新思维越来越活跃等，给研发活动识别、研发机构管理、人员编制管理和绩效激励、研发统计等工作带来了很多新挑战。很多省（市）出台的政策在应对这些新情况时，管理体制创新不足、政策支持不完善、配套政策出台滞后，不能很好地适应研发投入提升需求。

三是基础研究投入不足。根据世界经济合作与发展组织发布的数据，2019 年，以色列、日本、韩国和美国基础研究投入占GDP 的百分比分别为0.49、0.40、0.68、0.50，我国仅为0.13，基础研究投入严重不足。从各省级政府引导全社会加大研发投入实践来看，对基础研究的投入和布局管理工作也有待加强。

四是研发主体合作不紧密。高校院所作为公共研发机构，受政府出台的政策影响较大，而企业作为市场最基本的单位，受利益驱动对成本和市场反应敏捷，两种不同的运行机制和管理体制造成其在研发投入方面各有优劣势，且割裂严重。目前各省市都在引导产学研合作，但是所开展的产学研合作在广度、深度、高度等方面都有不足，难以支撑研发层次的提升和研发投入持续增长。

四、对策建议

一是进一步完善研发投入引导机制。结合省情特点，着力强化战略规划、政策引导和创新环境营造，加强全局性、普惠性政策的出台和实施，重点扶持战略关键性领域和特色产业发展，为研发投入提升创造有利条件。扩大引导范围，将企业、高校院所、地方政府和社会资本、科技中介等各类主体都纳入引导范围，以政策为工具，充分发挥市场机制、宏观调控机制、区域均衡发展机制、产学研协同机制、科学评价管理机制和激励机制等，激发全社会研发投入积极性，共同发力提升研发投入。

二是进一步创新科技管理体制。充分吸收广东重点实验室、上海研发与转化功能型平台、北京科技创新券等先进管理经验，尊重科研规律和市场需求，不断创新管理方式方法，深化机构评估、项目评审、人才评价改革，创新人才管理体制机制，充分激发创新活力。及时关注国际国内形势、市场动态、研发主体需求和新矛盾、新问题，及时转变思路出台相应政策，迅速响应创新需求。

三是进一步加强基础研究投入。基础研究是创新源泉，对研发投入的持续提升至关重要。一方面，要加大财政基础研究投入，着力提高财政科技投入中基础研究投入比例，加强基础研究布局管理，加大财政经费对重点领域、交叉前沿领域基础研究的稳定支持力度；另一方面，要引导企业参与基础研究，通过政府委托研发项目、鼓励企业和高校院所联合申报、鼓励社会捐赠、完善成果转化市场化机制和知识产权保护机制等方式，提升全社会参与基础研究的积极性。

四是进一步推动政产学研合作。借鉴德国工业4.0 模式，充分发挥政府在信息、资源、平台和公信力等方面的优势，主动参与研发平台构建，主动搭建交流对话机制，引导企业、高校院所、科技中介和社会资本共同参与研发活动，制定研发标准和规则，建立定期交流机制，破解企业和高校院所合作障碍，推动资金、信息和人才等研发要素的交流共享，从而推动政产学研合作，畅通科技创新链条，助力全社会研发投入的提升。