高校应急管理综合体系建构的困境与创新

罗仁杯，林晨芳

(三明学院 保卫处，福建 三明 365001)

高校应急管理综合体系，是高校应对突然发生的自然灾害、社会事件、突发事故、公共卫生事件、突发安全事件等危机事件而采取的处置应急响应机制。为在危机事件发生的第一时间采取应急处置措施，并且科学地进行危机化解，降低突发性危机事件带来的损失，高校必须要加快实现应急管理综合体系建构专项行动计划。高校应急管理综合体系建设，不仅是应对社会环境日益复杂，加强高校风险防范的需要，更是维护高校安全稳定健康发展的内在诉求，促进高校高质量发展的客观需要。

一、高校应急管理综合体系的意涵诠释

高校突发危机事件是在特殊紧急的状态下突然出现，给高校决策获得行动反应的时间极为有限。因为情况的特殊性与紧迫性，高校主体的正常目标追求受到约束与阻碍，猝不及防的事态，在很大程度上背离了高校的预期与判断，严重影响着高校正常的运行规律与发展进程。高校应急管理综合体系是适应危机事件处理的需要应运而生，其通过科学的管理机制与强大的危机防范处置体系，赋予了高校处理应急危机事件特有的规律与系统的保障。

(一)高校应急管理综合体系的内涵

基于高校应急危机事件的突发性、威胁性、紧迫性、扩撒性等特点，高校应急管理综合体系是针对这些非常规特点而生成的有组织、有机制、持续动态发挥效用的综合应用系统。针对潜在的风险与危机，高校应急管理综合体系在不同的阶段采取相应的措施化解危机、防范风险、解决问题、控制危机、处置善后等。高校应急管理综合体系的产生，就是为了预防危机事件发生，减轻危机事件带来的损失，保障高校教学工作的正常运转。在一定意义上，高校应急管理综合系统，就是专门负责高校危机管理的日常工作机构，这个机构有专门的领导负责，由相关人员合并组成，通过收集应急信息，研判应急危机态势，制定应急管理计划，开展应急管理培训等，对高校可能发生的风险进行预防，形成科学化、系统化、常态化的应急管理生态有机系统。

(二)高校应急管理综合体系的特征

由于应急危机事件的突发性与连锁反应引起的不确定性，决定了高校应急管理综合体系的复杂性与深度性。由于客观环境的变幻莫测，作用于高校应急管理综合体系的因素也在不断发生变化。因此，高校应急管理系统受到很多不确定性要素的制约，而且这些要素之间存在相互联系与相互作用，增加为风险发生的复杂性和隐蔽性。与此相应地，高校应急管理综合系统需要形成多种方案以应对，从而带来自身的复杂性与智能性，需要及时、全面、准确地分析研判高校应急危机事件的内在要求。由于信息不对称带来的效率损失，高校应急管理综合体系需要体现常态性，以此来应对危机事件的连锁反应，最大程度耦合各类危机事件后续问题的发展变化。[1]52因为危机事件发生导致时间的紧迫性，问题的关联性，事件延续的动态性等诸多因素，使得应急管理充满非常态化因素。为了最大限度体现应急管理的有效性，需要高校应急管理综合系统体现能动性、主动分析问题，时刻保持警惕性。因为高校应急危机事件的偶发性、突发性，危险发生的概率不能量化，甚至很多时候难以预测，所以高校应急管理系统需要具有探索性，开创性、发散性的特征，以此保证高校应急管理具有足够的能力去应对严峻的考验，增强高校应急管理综合体系的科学性与有效性。

(三)高校应急管理综合体系的功能

社会多元化转型时期容易形成诸多的不稳定，高校应急管理综合体系是高校管理的稳定器，是高校应对危机的重要抓手，可以最大限度做好高校的危机处理工作，促进社会的稳定和运行，为经济社会的良性发展尽到应有的责任。无论是疫情、台风、火灾、公共卫生事件、校园暴力、建筑设施危险等都会影响高校的正常教学工作，从而影响学生的学习生活，带来更多不稳定的因素。高校应急管理综合体系关系到青年学生的身心健康与学习生活，是维护高校健康发展的重要基础。虽然高校一直是社会公众心目中的“象牙塔”，但是在社会现代性的影响下，也处于舆论的风头浪尖，一次防范不当的危机都会给高校带来严重的负面影响，因此高校应急管理综合系统，是预防和避免高校形象和声誉产生危机的重要屏障。

二、高校应急管理综合体系建构的现实困境

在高校治理现代化的时代背景下,高校应基于应急管理综合体系的发展现实境况与现实要求，形成新时代高校应急管理综合体系建构的实践逻辑。通过主体创新意识的延拓嵌入一体化的系统性机制设计，为高校应急管理综合体系建构提供现实的依据。

(一)高校应急管理综合体系建构受传统科层制制约

科层制架构严重阻碍了高校应急管理综合体系功能的发挥。科层制架构自上而下，与行政管理架构几乎一致，难以满足高校应急管理综合体系的核心旨归与目标。同时，科层制架构也易于形成职能同质化弊端，导致应急管理综合系统的异化。基于传统科层制的效率损失，根源在于高校应急管理综合体系内部主体地位的不明确，导致应急危机事件处置时难以有效协同。由于传统科层制带来的职责划分模糊，对相应主体的约束有限，因此表现出在突发危机事件来临时，部门为了规避责任风险，造成相互推诿，相互扯皮的尴尬境地，使得应急处理的最佳时间点一再延误，带来难以估量的更大损失。传统科层制对高校应急管理综合体系运行流程规范性不足，在事前、事中、事后等阶段缺乏整体性地评估与分析，由于监测预警及应急响应机制的滞后效应，加之高校应急管理可用资源的有限性，造成高校应急管理只注重后续处置环节，缺乏对监测预警以及实时干预的重要作用，最终带来高校应急管理机制难以达到理想的预期。

(二)高校应急管理综合体系建构缺乏有机协同

普遍存在的重救轻防思维惯性悬隔了多部门相互协同的作用，造成高校应急管理综合系统内部流程运转不健全，部门间应有的协同机制难以真正形成。而在实际情境中，高校应急管理综合体系的建构体现在有机协同的流程中，一个完备的应急管理综合系统，每个功能缺一不可，部门间相互参与相互交融，形成密不可分的应急管理完备体系。而现实存在的孤立化的治理视域，严重阻碍了高校应急管理综合体系整体性的建构界面，难以形成持续的内部协作与整体化运作，使得应急管理综合体系应有的效用不能正常发挥。并且协同机制的缺失导致高校应急管理全过程管理不能有效进行。[2]85作用于事前，事中、事后的高校应急管理综合体系，被仅仅看作是突发事件的应急处置，甚至片面地理解为高校危机事件事后处理的引导指南，忽略了高校应急管理综合体系应有的监测、预防、预警等重要功能，弱化了应急管理综合体系内部之间的联动性，未能真正发挥高校应急管理综合体系的整体性与系统性危机处理功能。

(三)高校应急管理综合体系预案编制缺乏有效性

高校应急管理预案编制质量的高低，直接影响应急管理综合体系作用的有效性。一套科学化的高校应急管理预案应当体现出专业精神，精准定位高校应急管理综合体系建设的目标与边界，全面化、职能化、高效化、合作化、实践化是高校应急管理综合体系的应有之义。当前，高校应急管理综合体系的应急预案编制，未能真正在规范的框架下编制并准确反映其应有的性能特征，往往是为了预案而预案，不能体现出专业化的特质。预案的具体编制未能理性审视应急管理综合体系内部的职能划分，存在过于主观化且责任不明晰、部门间规避责任的倾向。预案的编制缺乏系统性分析，对潜在的风险源缺乏应有的认知，不能精确地开展风险评估和风险防范预案衔接，造成应急预案的定位不准确，未能将应急预案摆进高校应急管理综合体系整体视域中，客观地对预案的存在意义进行界定。此外，高校应急管理预案还存在重数量轻质量，过于注重形式，形式大于实质，缺乏实战检验和相关技能经验的融入等弊端，限制了高校应急管理综合体系预案有效性的发挥。

三、高校应急管理综合体系建构的路径创新

高校应急管理综合体系的建构，是个不断向前推进的进程。在不同的历史阶段，创新的内容和方式都不尽相同，其建构路径的创新，必须着眼于驱动高校应急管理综合体系建构理念和思维的创新，以及应急管理综合体系建构现代化发展的创新。通过对信息技术的充分运用，夯实高校应急管理综合体系建构科学载体，最大限度发挥应急管理综合有机体的功能效用，创新高校应急预案体系的效能化建设。

(一)创新现代化的应急管理理念

高校应急管理综合体系建构理念的创新是行动的指导引领，与时代接轨的高校应急管理综合体系发展理念是现实发展的方向指南，是推进高校应急管理综合体系建构现代化的思想保证。任何一类危机事件甚至一个应急事件的不当处置，都有可能引发高校的公共安全问题，因此必须用总体安全观来引领高校应急管理综合体系建构的思想理念，在更加全面的视野里，推进高校应急管理综合体系科学建构，超越高校应急管理理念创设的一般性意义，在更加宏观的格局中审慎审视高校应急管理综合体系建设。[3]146科学理念的建构，相应地需要更新陈旧的应急管理观念，建构系统性、全面性、前瞻性的高校应急管理综合体系。当前高校的应急管理理念，应当从应急事件重处置轻预防转变为协同预防与处置并重并行。此外，高校应急管理体系建构，需要实现一体化可持续发展机制，加强运用战略管理思维，实现应急事件处置做到联动联防联控。在一定意义上，高校需要摒弃碎片化的应急管理应对思维，实行整体化的开阔治理格局。因为碎片化的治理体系存在成本高、短视性、责任主体不明确等弊端，已经成为高校应急管理综合体系建设的掣肘，所以需要跨越机构与功能的框架界限，超越组织构建的有限边界，形成以高校党委中心组为核心的高校应急管理综合协调体系，最大程度优化应急管理资源的有效配置，建立高效化的应急管理综合体系联合响应机制，提升高校应急管理综合体系的融合度与协同性。

(二)创新顶层设计破解科层制瓶颈

通过创新顶层设计，依据应急事件类别和产生的机理差异，在科学论证的基础上，建立科学化的应急管理体系。通过制定精准化的突发应急事件的分级标准和处置措施，形成高校应急管理综合体系建构法律法规体系，使得应急管理组织构架清晰顺畅，各项工作的开展有法可依、有规可循。通过创新顶层设计制定具体的实施细则，明确高校应急管理综合体系建设主体责任和权责，同时加强对应急管理过程中的法律控制性，避免不当处置逾越法律界限造成不良影响，加剧应急事件处理的现实困境。通过精心的设计，形成严密的控制体系，最大限度实现对高校应急管理区域的全覆盖。通过创新顶层设计打破科层制的局限，回归功能定位管理本源，强调高校应急管理综合体系建设的功能意蕴，从而避免出现同质化的倾向，形成以功能性为主的应急管理综合体系。总之，通过制度的顶层设计，突破高校应急管理科层制的瓶颈，加强内部机构的协同融合，明确各部门的应急管理职责与应急管理依据，注重顶层设计的指导性作用，强化务实性定位，体现高校应急管理目标的总体安全属性，彰显高校应急管理综合体系建构的价值与旨归。

(三)创新机制建构立体化的应急管理综合有机体

单一来源的力量是有限的，没有一个独立体能够独立解决复杂、动态、多样化的问题，也没有一个独立体能够有足够的视野去掌握所有工具技术。高校应急管理综合体系建构需要形成立体化的架构体系，形成整体化的有机统一体。在这样的综合有机体中，根据组成部分的功能定位赋予准确的职责设定，分别采取差异化的激励相容机制。通过赋予不同有机主体的权重，科学安排各组成部门参与高校应急综合体系建构的角色与任务，让高校应急管理综合体系建设从自发无序走向协调规制，让立体化的综合有机体内部之间密切配合，形成高校应急管理综合体系建构的最大合力。通过综合有机体建构高校应急联动与协同机制，协同处理好纵向与横向的关系，使得高校应急管理从分散走向集中，从局部走向整全，从零散走向协同，从而建立立体化的网络应急管理动态结构。在科学技术日益发展的当下，创新建构立体化的应急管理综合有机体，需要加强应急管理科学技术的创新，使得庞大复杂的综合有机体建设具有科学技术的支撑。[4]52在预警与检测、响应与处置等环节，均需要科学技术的介入提供高效运行载体，切实提高高校应急管理综合体系建设的集成度与精准性。新形势下，智慧应急管理成为利用信息化、智能化助推高校应急管理综合体系建构的重要来源，采用大数据分析的强大功能，提升有机体的识别效率与传导速度，将更多的具有重要价值的信息，纳入到高校综合应急管理体系中。综合性的应急管理平台、综合性的危机预警系统、综合性的联动监测机制，均为高校应急管理综合系统建构，夯实了牢固的科学技术载体，为高校应急管理综合体系效能发挥，提供了专业的生产与服务。

(四)创新应急预案体系的效能化建设

当前，高校应急预案体系存在多框架性描述、重复性表述、缺乏操作性、缺乏风险分析与评估等问题，导致高校应急预案建设质量偏低。高校应急预案体系的有效性不足，会延迟突发危机事件的指导应急响应过程，对应急救援行动造成误导，制约高校应急管理综合体系建构效能的提升，造成高校应急管理综合体系建构现代化进程的障碍。因此，必须多维度促进高校应急管理预案效能化建设，形成现代化的高校应急管理预案体系。需要对现有的预案进行全面地评估和修订，建立覆盖全面的突发事件应急预案体系，培养专业化的高校应急管理预案编制力量，并通过综合性的演练与专项化的行动，检验高校应急管理预案编制的有效性。借鉴国际标准与经验，精细化高校应急管预案分类标准，实行靶向化的应急管理预案指南，按照具体的功能性质，对高校应急预案进行分类分级，实行不同的应急事件处置响应机制。对高校应急管理预案实行风险化分析，对高校管理可能存在的危险源分布与评估状况进行系统分类，针对不同的风险源与不同分布点科学预测，保证不同类别高校应急管理预案之间的关联性与衔接性。提高不同部门之间信息传递的效率，建立动态的风险管理机制，便于应急信息科学化地沟通与决策。此外，对高校应急管理预案体系的效能化建设实行绩效评价机制，将社会、经济等方面的成本与收益等统一纳入高校应急管理预案体系绩效考评范畴中，不断增进高校应急管理预案体系效能建设进入良性循环的生态系统中，提高高校应急管理预案效能体系建设的专业化与科学化水平。