石文轩 李 婷
2018年1 月,审计署发布了《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第11 号,以下简称11号令),并明确于2018年3月1日起施行。11 号令共7 章34 条,明确了内部审计机构和人员管理、内部审计职责权限和程序、审计结果运用等。11 号令的发布,为水利行政事业单位建立健全内部审计机构、理顺内部审计工作机制及审计结果的运用提供了重要依据。
作为国家审计力量的重要补充,审计署历来重视对内部审计工作的指导和监督,其最早于1985年发布了《审计署关于内部审计工作的若干规定》,并于1989年、1995年、2003年和2018年先后4 次进行了修订。相较2003年《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第4 号,以下简称4 号令),11号令主要有四个方面变化:
4 号令把内部审计定义为:“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为,以促进加强经济管理和实现经济目标。”11 号令把内部审计定义为:“本规定所称内部审计,是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议,以促进单位完善治理、实现目标的活动。”内容方面,增加了“内部控制、风险管理”内容,职责范围扩大,与当前审计模式由“账项导向”“内控导向”向“风险导向”转变一致;要求方面,保留原独立性要求基础上,增加了“客观”要求,客观是保证内部审计质量的关键因素;职能方面,增加了“建议”职能,相比其他审计,内部审计除了发挥监督职能外,也应积极发挥咨询服务职能;目标界定方面,界定为“以促进单位完善治理、实现目标的活动”,内部审计部门作为组织的内部机构,服务于组织内部治理和组织目标。
内部审计能够发挥作用的前提和基础是相对独立性。相较4 号令,11 号令对内部审计独立性做出进一步要求:一是保障内部审计独立性的领导体制机制,要求内部审计机构在单位党组织、董事会、主要负责人的直接领导下开展工作;二是对领导机构管理内部审计工作提出要求,要求单位党组织、董事会、主要负责人加强内部审计重要事项管理;三是对内部审计机构和人员提出独立性约束,要求内部审计机构和人员开展审计工作要做到“独立、客观、公正、保密”,不得参与可能影响独立、客观履责的工作,对隐瞒查找出的问题等不能保持独立性的,要追究责任;四是对内部审计人员提出独立性保护,对因履责受到打击、报复、陷害的内部审计人员,要追究相关责任人的责任。
4 号令并未对内部审计结果运用作出明确要求,而11 号令明确了审计结果运用,其中:第18条明确了整改职责,要求建立内部审计发现问题整改机制;第19 条明确对内部审计发现的问题,要完善相应内部控制;第20 条要求内部监督力量,要加强协作配合;第21 条明确对重大违纪违法问题线索,要建立移送机制;第22 条明确审计机关在开展审计中,要有效利用内部审计力量和成果。内部审计发现问题不是目的,以内部审计发现的问题为契机,促进本单位完善内部控制,防范各种风险,才是内部审计的落脚点;内部审计结果运用不仅仅是审计部门的事,加强内部监督力量的协作配合,形成监督合力,才能更好促进审计发现问题整改落实;“对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映”,能够充分调动开展内部审计工作的积极性。
4 号令明确内部审计机构依法接受审计机关质量检查和评估,但并未对审计机关指导监督的职责、内容、方式方法作出具体规定。11 号令对其进行了明确,其中:第23 条明确审计机关指导和监督的职责范围,包括起草有关内部审计工作的法规草案等;第24 条明确指导方式,如业务培训、交流研讨等;第25 条明确审计机关要有效利用有关单位报送的备案资料;第26 条明确了监督方式,包括日常监督、结合项目监督等;第27 条体现审计机关对内部审计自律组织的指导。在我国进入全面建成小康社会、努力实现两个一百年奋斗目标形势下,审计被赋予了新的定位和使命,“审计全覆盖”应运而生。审计机关借助内部审计力量实现“审计全覆盖”目标,是行之有效的一种方法。因此,11 号令强化了审计机关对内部审计指导和监督职责。
作为国家审计的外延,行政事业单位内部审计被赋予越来越多的重任,水利行政事业单位亦如此。水利行政事业单位可从以下4 个方面入手,贯彻落实11 号令。
健全的内部审计制度体系是内部审计能够发挥作用的重要基础之一。就笔者了解,水利行业内部审计工作开展较好的单位,一个基本特征就是拥有相对健全的内部审计制度。2020年9月,水利部印发了《水利部内部审计工作规定》,对水利部和所属单位(包括国有和国有资本占控股地位或主导地位企业)内部审计工作机构和人员、职责和权限等在11 号令的基础上进一步明确。水利行政事业单位可依据11 号令和《水利部内部审计工作规定》,结合本单位实际情况,制定更具针对性、可操作性、细致性的单位内部审计基本制度。
水利行政事业单位可依据11 号令进一步完善内部审计工作机制,创造良好的内部审计环境,更好发挥内部审计作用:一是提高对内部审计工作重要性的认识,内部审计工作不是可有可无,其相对独立、客观的评价优势使其在加强单位管理、增强单位抵御风险能力方面具有得天独厚的优势;二是明确履行内部审计职责的机构,是否单独设立审计机构,可视单位规模、层级结构、业务性质而定;三是构建单位党组织、主要负责人直接领导的内部审计工作体制,提高内部审计工作的独立性;四是配备专职人员或指定专人负责内部审计工作,内部审计工作有一定技术含量,要尽量保持队伍的稳定性并支持内部审计人员通过后续教育等渠道提高专业胜任能力;五是保障开展审计业务所需经费,落实开展内部审计工作所需经费。
质量是内部审计的“灵魂”,水利行政事业单位应严把内部审计质量关。一是严格内部审计人员录用标准,把优秀人才纳入水利行业审计队伍;二是内部审计人员要不断提高自身综合素质,尤其近年来国家财经法纪制定(修订)速度不断加快,要注重这方面的学习和积累,为审计工作开展提供支撑;三是实施审计时,要规范审计实施程序,严格执行《内部审计基本准则》及系列具体准则和实务指南,提高审计质量的同时,也有助于防范审计风险;四是加强委托社会审计机构管理,随着“审计全覆盖”的提出,水利行政事业单位审计任务重和审计力量薄弱矛盾愈加突出,委托社会审计机构承担部分审计业务是大势所趋,要加强委托社会审计机构监督、指导和出具审计结果的复核工作。
相较外部审计、财务检查等,内部审计一大优势就是可以及时发挥服务职能。内部审计机构和人员要认清自身定位,除查找存在的问题外,也应分析问题存在的原因,并提出切实可行的建议。被审计对象要正确认识内部审计、积极配合内部审计、并及时整改审计发现问题,内部审计并不是“鸡蛋里挑骨头”,而是内部的“免费体检”行为,尤其11 号令明确“对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映”,可有效防范外部审计、检查风险。单位其他部门要积极配合审计实施,提供掌握的相关资料,必要时参与到审计实施中,并有效利用审计成果。
截至11 号令发布时,4 号令已施行15年之久,期间,内部审计理论和实践均有新发展。因此,对4 号令进行修订很有必要。11 号令体现了新形势下国家对内部审计工作的新要求、新任务,有利于进一步规范内部审计工作。落实11 号令任重道远,如何消除被审计对象对内部审计工作“偏见”等问题,有待进一步研究解决■