编制乡镇国土空间规划应注重的问题及举措

安徽省亳州市蒙城县乐土国土资源管理中心所 邓华

为适应社会发展需要，我国先后对土地管理法进行三次修订，五级土地利用总体规划也先后经历三次修编。为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发）［2019］18号文（以下简称《若干意见》），“五级三类”国土空间规划正在紧锣密鼓地进行中，结合这次规划，我们主要探讨在编制乡镇国土空间规划时应注重遇到的问题及举措。

一、问题

（一）多规合一，怎么合、谁来合

按照《若干意见》规定的国土空间规划编制规程、相关技术标准、工作要求和完成时限，要求业务人员要有较高的业务水准，及时了解和准确把握以往主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等的规划内容，这些规划的成果怎么融入新编制的同级国土空间规划中、怎么衔接到位。在当前，由于业务部门的重新组合，基层专业人员极度缺乏，业务不精，这是本次编制工作关键难点，也关乎这次规划编制的质量。“多规合一”不仅合规划，而且合人才。

（二）区域划定难度大，三大红线怎么保

国土空间总规划师庄少琴指出：我国国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是纵向看，对应的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。不同层级侧重点和编制深度不同，国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。科学评估三条控制线，结合主体功能区划分，科学评估既有生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线的划定，对将来15年之内乡镇区域发展需要又要有科学评估预测，在此基础上再进行必要调整完善。理论上走的通，在实际工作中，受原有规划侧重点的不同，有交叉有重合等因素的制约。按照《若干意见》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中相关要求，三条控制红线的划定，受业务量大、涉及领域多、专业人员少、业务不精等因素的影响，直接制约这次规划编制的质量、可操作性、指导性。

（三）上下职能指导不清晰、材料搜集不准确

鉴于”多规合一“的情况，由于不同部门顶层设计不同，侧重点不同，功能分区也不同，有交叉又有重复。上层规划指导不明确，这样导致在基层遇到问题，上层业务指导存在推诿扯皮。同时由于基层缺乏业务骨干，在领略国土空间规划编制规程、相关技术标准上把握不清，材料搜集、调研评估定位等往往出现偏差，工作反反复复，浪费时间精力。这种情况下，业务人员也容易出现厌倦情绪和打疲劳战。结果就是上下级指导不清晰，下级搜集材料信息不准确，依据不充分，在红线的划定上、专项规划上、详细规划上布局上等出现偏差，严重影响编制的进程和质量。

（四）村庄规划布点仍然是最大的难点

“五级三类”中的三类是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调是综合性，强调的是行政全域范围内涉及的国土保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调是实施性，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排，相关专项规划一般指是海洋带、自然保护、交通、能源等在某一区域的专项规划。村庄规划就属于详细规划。近年来随着农村农业合作化推进，大量农民工外出，农民逐步富裕起来，改善住房是农民的迫切需求，土地调整难，同时也为了出行方便，造成沿路建房居多，配套设施无法完善。在编制村庄规划时，基础调查资料的翔实、征求意见是否全面、定性是否准确、论证是否到位、村庄定位和用地规模是否合理，是这次编制乡镇国土空间规划是否成败的关键点和难点。

（五）当前工作中受原规划约束存在问题的梳理

第三次乡镇级土地利用总体规划修编制定时，为了保证县域经济发展用地需要，除了县城所在地乡镇基本农田保护率低以外，其余周边乡镇基本农田保护率都在90%左右，一般耕地，有条件建设区的划定可想而知。在实施的过程中，设施农用地、养殖用地的备案，乡镇企业用地的需求严重受到限制；农民建房符合村庄规划内的受耕地指标的限制，无法报批，规划外的农民建房属于违法用地，更无法履行报批手续，群众不能理解。特别是农村不动产登记发证，矛盾暴露无疑；在“三调”基础上的土地开发整治的专项规划的界定尤为重要。在这次乡镇国土空间规划中，结合当前的矛盾点，处理好遗留问题，更好地理顺土地管理。

二、举施

（一）机制探讨，多方参与、夯实调查资料基础

国土空间规划的编制和实施需要加强专业人员的队伍建设，需要全社会的共同参与和各部门的协同配合，需要有关部门建立健全人口、资源、生态环境、财政、金融等配套政策，保障规划有效实施。建议利用进村入户，通过无人机、微信等现代科技与实地踏勘相结合，实事求是地了解当地风土人情，生态环境和文化传承。结合微信群、抖音平台向村民宣传这次规划的相关政策，积极引导社会各界大众献计献策。以“三调”数据作为基础空间数据，在此基础上结合现状与发展需求，反复论证，有效整合村庄布点规划、土地利用规划、建设规划等。充分利用大数据手段将相关的业务有机结合，夯实基础调查资料的准确性，为规划的编制提供可靠的数据支撑。

（二）村庄布点规划注重把控环境治理、生态宜居的总要求

为发挥规划的前瞻性、指导性、实用性。村庄布点要把控好环境治理、生态宜居的总要求。具体举措：（1）资料收集要严谨，依据三调数据底图，制定标准化村庄基础资料调查表和资料收集清单，向县乡镇相关部门、村组织和村民委员会收集材料，充分掌握村域范围内村庄自然人文状况、地质灾害、基础设施、人口、经济和产业等基础资料。（2）实地调研要详实，开展驻村入户调研、详细了解村庄发展历史文化背景、自然生态、风土人情，引导村民积极参与。（3）村庄发展现状分析要准确。灵活把握用地规模和村民需求，当前我国常住人口城镇化率逐年提高，准确把握制约因素及问题导向，准确定位好规划村庄的位置、用地规模。（4）村庄发展定位要有特色。从发展定位、村域空间布局、产业引导、基础设施、人居环境、生态保护等方面着手，打造“一村一景”，杜绝“千村一面”。（5）意见征求要全面。组织相关行业专家、村民代表组成评审小组，充分论证规划成果。

（三）严格把控“四个”控制红线的界定

在2019年3月5日，习近平总书记参加十三届人大二次会议内蒙古代表团审议时提出：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。《若干意见》在这次国土空间规划编制中，对划定生态保护红线、永久基本农田的划定、城镇开发边界的边界做出明确的要求。在乡镇一级国土空间规划编制中，严格按照界定，坚持生态优先、绿色发展和内涵式发展要求，优先划定生态保护红线、永久基本农田，再划定城镇开发边界，严守粮食安全、生态安全、国土安全底线。除了把控好上面三个红线的界定，村庄边界的划定也是本次规划的重点核心。在实际工作中，除了要扎实做好基础数据资料的调查，还要多方征求意见，充分发挥群众的主体作用。在规划村庄的位置上、用地规模上实事求是做足做透文章，确保规划能用、好用、实用、有效。

（四）做好“多规合一”“四个红线划定”的有效衔接

对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾、问题的图斑，要结合统一的国土空间基础信息平台的建设，按照《若干意见》的要求作一致性处理。作为国土空间用途管制的基础，一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容。坚持“四统一”，统筹推进。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，上下联动、区域协调，确保划定的四条控制线不交叉、不重叠、不冲突，有机衔接。

（五）对过去土地卫片涉及的热点难点等问题的把控

结合以往工作实际，涉及设施用地、养殖用地备案不能解决的问题，特别是卫片涉及的关乎民生的工程项目，如农民刚需住房、土地整治项目等，结合乡村振兴战略，通过实地调研，专家评估论证，政府批准，借助这次规划解决好遗留问题。但要守住四个红线，认真区别对待。

总之，新的国土空间规划注重能用、管用、好用，关键是编制乡镇国土空间规划时注重把控好生态保护红线、永久基本农田的划定、城镇开发边界划定、规划村庄的边界的划定，把规划装在既定边界的笼子里，有效推进节约集约用地。同时有利于合理配套住房、就业、休闲、娱乐等生产生活设施，优化生态保护、历史文化的保护格局，达到了环境治理、生态宜居的总要求。特别是全国国土空间规划“一张图”的实现，将国土空间基础信息逐步平台化，使数据共享和信息交流畅通，有利于乡镇国土空间规划的实施，极大地满足了人民群众对美好生活的向往。