我国未成年人分级处遇机制的评述及完善审思

■ 安琪

颁布于1999年的《预防未成年人犯罪法》，旨在从立法层面架构未成年人犯罪行为的预防及干预制度，同《未成年人保护法》一并成为我国少年司法体系初步设立的里程碑。2012年《预防未成年人犯罪法》进行了首次立法修订，但修订内容仅涉及到对于审判的时候被告人不满十八周岁的刑事案件的不公开审理，并未对其他法条内容作出有效回应。可以说，我国预防未成年人犯罪的处遇机制依然停留在二十余年前的立法框架中。而在近些年，未成年人犯罪呈现出低龄化特征、校园欺凌问题显著增加，诸多不满十四周岁的未成年人违法犯罪行为暴露在公众面前，现有的处遇制度显然难以在“一放了之”与“一关了之”之间寻求有效解决方案。

学界对上述论题同样较为关注，在中国知网数据库中以“未成年人分级处遇”为主题词检索，共检索得到期刊论文67篇。现有的研究成果或基于现有处遇措施的不足展开探讨［1-3］，或论证我国是否应采用和如何适用替代性措施［4-5］，或对诸如刑事责任年龄是否应当降低等专门命题进行论述［6-7］。但难以看到以未成年人分级处遇制度作为研究对象的系统化成果，学者的注意力相对分散，也难以展开更为深入的研究。

2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议正式通过《预防未成年人犯罪法》修订案。在这次修订中，通过调整立法体例结构，针对一般预防、不良行为干预、严重不良行为矫治和重新犯罪预防，细化完善了教育矫治措施，修订和调整了原法条内容中已被废止的内容，进一步体现了对未成年人分级预防、矫治的理念。但从现有的立法内容来看，依然存在诸多需要完善、细化的规则。下文将以2020年《预防未成年人犯罪法（修订案）》（下文简称《修订案》）文本为主要分析对象，在厘清未成年人分级处遇制度的立法逻辑基础上，对该制度予以评述，并从进一步完善制度内容的视角，提出若干修改建议，以期就教于同仁。

一、未成年人分级处遇机制的逻辑框架

（一）保护与惩治：未成年人不良行为干预的平衡点

不论是在《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》这类专门的少年司法体系中，抑或是《刑法》《刑事诉讼法》等综合刑事司法立法内容里，无一不体现了立法者对未成年人不良行为及犯罪时所持的“教育为主、惩治为辅”的基本理念。专门的矫治措施与未成年人特别司法程序等内容，是儿童福利原则在少年司法领域的映射，其目的并不在于对未成年违法犯罪者的强力惩罚，而是重在对未成年人的保护与教育，并通过对未成年人生长环境的调整、不良行为的矫正，使他们能够重新回归社会，融入正常的社会生活之中［8］。同时，恢复性司法理念也被纳入到未成年司法领域，强调应采取非处罚性措施实现对未成年罪错行为的修正，我国已推进的圆桌会议、社会调查等措施便是这一理念的体现［9］。

相较于立法者所勾勒出的少年司法愿景，在实践中，随着社会环境的发展，这一强调保障未成年人权益的理念却带来一定的负面效应。一方面，立法中所规定的措施难以得到有效落地。在此次修法前，以《预防未成年人犯罪法》为代表的立法内容，通过设置工读学校、收容教养制度等措施，体现对未成年人不良行为的干预和矫正。然而，上述措施的启动与否有赖于未成年人监护人的主动申请，或行政机关判定的“必要时候”，加之我国劳教制度与收容教养措施先后废止，该措施在某种程度上被虚置，难以激活［10］，且收容教养措施的强制特征与未成年人犯罪的矫治特殊要求存在悖论关系［2］；另一方面，以“保护”为主题词的少年司法政策，易陷入“司法纵容论”的质疑。在现有的少年司法政策的影响下，这些对于未成年人不良行为的专门矫治措施长期以来成为难以有效启动的“僵尸条文”。刑事案件多采取宽缓化的方式。该趋势从2019年《最高人民检察院工作报告》中便可窥见，2018年我国检察系统对涉嫌轻微犯罪并有悔罪表现的未成年人，不批捕15205人、不起诉8332人、附条件不起诉6959人，同比分别上升6.9%、13.8%和16%［11］。但与立法者初衷相悖离的是，近年来不断曝光的不满14周岁、未被起诉或处以刑罚的未成年人的恶性犯罪的案件，令社会公众产生了对司法机关“一放了之”的质疑。以现有的立法措施来看，上述对象因尚不能纳入刑事司法的干预体系，所能受到的干预机制仅为“责令父母或监护人严加管教，必要时可以由政府依法收容教养”，非刑事手段存在“空转”问题［12］。本意欲保障未成年人的诸多立法措施，在实践中反而易被异化为变相纵容未成年人的不良和违法行为，在预防及矫治的效果方面亟待强化。

可以看到，少年司法制度一直在保护未成年人与保护社会之间寻求平衡点，在未成年人保护与让未成年人承担应有之责之间徘徊，而两者之间的权衡最终在立法中得以呈现。而现有单一化强调“保护”的未成年人处遇制度已难以有效应对当下实践中暴露出的诸多问题，以保护之名的立法内容背后，是实践中易落空的矫治措施，难以得到有效干预的未成年人不良行为极有可能演变为更为严重的犯罪，反而与保障未成年人身心健康、有效预防未成年人犯罪的立法旨意相左。可见，寻求保护与惩治立法出发点之间的平衡，是未成年人分级处遇制度的逻辑出发点，亦是具体措施能否得以顺利架构与实施的前提性要件。

（二）国家亲权理论：未成年人分级处遇机制的正当性

在国家亲权理论的视角下，触犯刑罚法律或有其他违法行为的未成年人被视为和心神丧失以及无行为能力的少年为同一类，由国家超越原父母亲权对未成年人实施保护或强制性介入［13］。该理论的正当性基础在于允许国家权力在特殊情况下对未成年人犯罪问题采取积极介入与干预的措施，为当下构建分级处遇机制提供了正当性基础。国家亲权理论的背后，体现了“法律家长主义”，其基本思想是，禁止自我伤害的法律，即家长式的法律强制，具体是指为了被强制者自己的福利、幸福、需要、利益和价值，而由政府对一个人的自由进行的法律干涉，或者强迫一个人促进自我利益或阻止他自我伤害”［14］。我国少年司法领域显然也体现了这一理论的深刻影响，立法者基于未成年人不良行为不利于其身心健康发展的大前提，当出现不良行为、严重不良行为甚至触犯刑事法律的行为时，强制性地对未成年人行为予以干预和矫治，及时补充家庭自我预防与干预行为的不足。2020年再次修订通过的《未成年人保护法》也同样凸显了国家亲权理论，特别是在未成年人监护领域，通过创设强制报告等制度，体现了少年司法领域中国家权力的介入程度不断深化的趋势。

在厘清上述理论的前提下，还应思考国家亲权行使的界限问题，即国家公权力应在何种情况下以何种方式对未成年人违法犯罪行为予以干预。在原有的预防未成年人犯罪的法律体系中，父母或监护人的预防教育职责较强，并在未成年人出现严重不良行为之时，可以申请将其送往工读学校进行矫治和接受教育。但相较于父母在处理未成年人严重不良行为时的干预措施，以公安机关为代表的国家权力机关行使职权的方式和空间便被大大压缩，送往工读学校的决定权并非掌握在国家权力机关手中，也会带来国家权力在干预、矫治相关行为时颇为无奈的局面。此次修法再次将国家亲权理论进行了重申，校正了原有干预机制中全然由父母、监护人启动的程序内容，也意味着立法者选择“保护但不纵容”的立场，在出现需要国家权力机关介入的情形时，通过行使法律明确赋予的干预手段，及时对这些不良行为作出有效干预和矫治。

可见，立法者在接受和承认国家亲权理论的基础上，此次立法的修改重新审视了我国少年司法领域中保护未成年人合法权益与干预其不良行为之间的平衡关系，涉及到的修改内容既包括对未成年人权利保障的再次强化和重申，也包括国家机关在适当时候对不良行为及时予以矫治的权责内容，修正了过于强调保护主义之下难以有效干预未成年人不良行为的内容，下文将基于《修订案》文本，重点分析分级处遇制度的框架和内容。

二、《修订案》分级处遇机制的内容解读

整体而言，此次《修订案》将原有法条内容予以整合，删减了原法条中的“未成年人对犯罪的自我防范”一章，将未成年人犯罪的预防和矫治对象主要分为不良行为、严重不良行为以及重新犯罪行为，相较于以往的法条逻辑，更为清晰明了，更替了原有内容中已被废止或修改的法律制度，体现了立法者意欲架构我国未成年人分级处遇制度的决心，涉及到的主要内容如下：

（一）将权利保障置于分级处遇制度的核心范畴

1.未成年人人格权保障的初步确立

“保障未成年人身心健康”在1999年的《预防未成年人犯罪法》中被写入第一条，也是本部法律的制定初衷，体现了儿童利益最大化原则，该原则起源于联合国《儿童权利公约》，其核心要义在于“关于未成年人的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以未成年人的最大利益为一种首要考虑。”但在原法条中，这一原则并未作出过多地展开，在具体权利内容的设置上也显得过于宽泛，缺乏具化的权利规则。

而在《修订案》中，将尊重和保护未成年人的人格尊严、名誉权、隐私权等内容加入在总则里，不仅呼应了《民法典》中的人格权专章，将未成年人的人格权保障问题予以明确，更重要的是，在具体规则的设置中也体现出权利保障的内容。例如，就保障未成年人隐私权而言，《修订案》增加了犯罪记录封存规定，要求公安机关、司法机关、司法行政部门均不得向任何单位或个人提供未成年人的犯罪记录，顺延了《刑事诉讼法》中的相应规则，体现了立法者对未成年人犯罪后尽可能提供重归社会的保障。并且，未成年人接受矫治教育、专门教育、被行政处罚、采取刑事强制措施和不起诉的记录，同样适用上述记录封存的规定，这意味着我国在专门的未成年人相关立法中首次对犯罪记录封存原则予以确立。事实上，该原则早在1985年通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》中便有所体现，即对未成年犯罪的档案应严格保密，不能让第三方利用，也不得在其后的承认诉讼案件中加以引用［15］。此次在立法中得以正式确立，无疑显现出对未成年人权益保障的进步，但稍显遗憾的是，对于《刑事诉讼法》司法解释中确立的未成年人免予前科义务（即被封存犯罪记录的未成年人或者其法定代理人申请出具无犯罪记录证明的，人民检察院应当出具）并未在法条中予以确立，难以体现出犯罪记录封存规则的全貌。

2.专门学校与专门教育中的权利保障

《修订案》中另一个颇有亮点的修改就是将以往的工读学校矫治措施，修正为专门学校教育，将其作为严重不良行为未成年人矫治的保护处分措施，废止了原有的收容教养制度，并就此设置了更为细化的规则。这一改动不仅仅体现在称谓上的变更，更重要的是对专门学校的定位、管理以及矫治手段进行了详细的规定。原有立法中的工读学校，难免存在“标签化”的尴尬处境。由于其受教育群体的特殊性，导致进入工读学校学习的学生极易被贴上“问题少年”的标签，加之我国工读学校入学遵循“自愿原则”，具有严重不良行为的未成年人父母主动提出申请的比例并不高，这就使得部分触法少年仍在原学校、原地区游离，无法被纳入到工读学校的矫治范畴，上述因素共同作用下也导致我国工读学校数量不断缩减［16］，其矫治效果难以得到保障，进入工读学校学习的未成年人也同样面临毕业后受到隐性歧视的可能。

而在《修订案》中，专门学校由各级政府设立，并通过设置专门教育指导委员会的方式对其进行动态管理，以学期为单位评估未成年学生的教育和矫治情况，并就接受教育、矫治的未成年人是否可以转回普通学校提出建议。这一专门学校与普通学校之间的及时转换，也会令受到专门教育的未成年人享有变更矫治措施的权利，无疑体现了立法的进步。此外，立法者特别规定了专门学校的学籍保留制度，在符合毕业条件的前提下，向接受专门教育的未成年人颁发原学校的毕业证书，这一举措可以有效防止专门学校的标签效益，将严重不良行为的未成年人接受矫治与教育的权益发挥到最优。

3.对未成年人心理健康保障的强调

除了上述对未成年人人格权保障强化以及设置专门教育的规定，对未成年人的心理健康保护的内容也在此次《修订案》中得以体现。长久以来，尽管对未成年人的保护和犯罪预防领域中都将保障身心健康列入法条的设置初衷，但鲜有立法内容将未成年人心理健康视为重点，往往仅在总则章节中有所涉及。但在此次修法中，能看到立法者在关注未成年人心理健康上的积极转变。例如，在“预防犯罪教育”章节中，明确规定学校应配备专职或兼职心理健康教育教师，并通过建立心理健康筛查和早期干预机制，对未成年人心理健康异常的情况及时进行干预。特别是发现未成人可能患有精神障碍的情况时，应立即告知其父母或其他监护人，送往专业诊治机构进行治疗。在对有严重不良行为的未成年人的矫治教育措施中，也同样包括责令其接受心理辅导的内容，上述举措都说明立法者对未成年人权利保障的内容，已从传统的主要以未成年人行为作为干预对象的模式，开始调整为心理与行为二者共同关注与干预的模式，契合了当下未成年人的犯罪预防的整体趋势，将权利保障的内容予以具体化，也是本次修法中最为亮点的内容之一。

（二）明确分级处遇机制中各主体的权力职责

在原法条内容中的总则部分，构建了在政府组织领导下，学校、家庭、司法机关、人民团体、社会团体等共同参与、各司其职的综合治理模式，并在分则内容中将各主体的职责进行规定。但在原立法框架中，对于学校、家庭等主体的权力内容规定得较为分散，尽管赋予其对未成年人预防教育的直接职责，但仅在出现未成年人不良行为的严重后果后才由公安机关对未成年人的父母或其他监护人予以训诫、责令严加管教，学校方怠于履行职责的追责程序在原法条内容中处于空白状态，也会令这些责任主体行使职权的效果大打折扣。

《修订案》在保留上述综合治理模式的基础上，进一步将各责任主体的权责范围和具体规则进行明确，在总则部分的第五条至第九条的内容中，分别规定了各级政府、公安机关、司法机关、司法行政部门、社会组织、社会工作服务机构等主体的工作职责和行使职权的要求。此外，还规定县级以上地方人民政府通过成立专门教育指导委员会的方式，设置专门学校。在分则部分，也细化了各主体的权责内容，在预防犯罪教育方面，扩充了不少活动形式和教育方法，并明确预防犯罪教育工作效果纳入到学校年度考核，由教育行政部门予以监督，相较于以往的预防教育工作，体现出更具操作性的特征。

就各个责任主体未履行法定职责的后果，《修订案》中也同样加以明确。特别是对于曾经处于空白领域的学校方的法律职责，《修订案》将其分为学校方及教职员工两种情况分别处理，若出现怠于行使职权，或虐待、歧视未成年人的情况，由教育行政部门责令改正，情节严重的，则对直接负责的主管人员给予处分。但对于教唆、胁迫、引诱未成年人实施不良行为或品性不良，影响恶劣的教职员工，《修订案》仅规定了予以解聘或辞退的后果，相较于其行为的恶劣影响，惩罚力度似乎依然有所欠缺，这类教职员工仍有继续在教师岗位工作的可能性，若规定为废止其教师资质，使其终身不得从事相关工作，可能会起到更好的警示效果。

（三）分级处遇措施的修正与更新

此次修订法条，最为引发关注的就是对以往的预防和矫治措施予以重新整合。整体上将未成年人的偏常行为分为不良行为、严重不良行为、犯罪行为等由轻至重的三个等级，并分别规定相应的干预和矫治主体及措施。

具体而言，对不良行为的干预由未成年人的父母或监护人、校方进行，管教措施包括训导、参加特定专题教育、参加校内公益劳动、接受心理辅导等方式，相较于原法条内容中的“预防手段”，现有的立法框架更为清晰，干预措施也更符合未成年人的身心特征。对严重不良行为的矫治，《修订案》中将这一行为的责任主体划定为公安机关与司法行政部门。《修订案》中，增加了教育行政部门与公安机关依职权决定是否将未成年人送至专门学校的规定，令这一矫治措施更具实践操作性。但不良行为与严重不良行为的界定仅以列举式进行说明，缺乏逻辑上的周延性，易带来概念之间的包容与交叉［17］。对于原法条内容中针对因不满十六周岁不予刑事处罚的未成年人所采取的收容教养措施，在《修订案》中正式被弃用，取而代之的是经专门教育指导委员会评估同意后，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育，不仅强化了专门学校在矫治手段方面的重要性，也及时更新了废止收容教养制度之后对这类未成年人的矫治方案。

针对已经触犯刑法的未成年人重新犯罪的预防问题，法条扩充和细化了原有的立法程序规则，具体规定了在案件的处理过程中，公安机关与司法机关应及时邀请有利于感化未成年人的其他主体参与到刑事程序中，以便更好地实现教育与惩治相结合的立法初衷。此外，《修订案》还吸收了《刑事诉讼法》中针对未成年人展开的社会调查的规定，将未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护情况、教育情况作为办理未成年人刑事案件的重要参考，旨在更为全面地了解未成年人触犯刑法背后的深层原因，结合其具体情况，更有针对性地展开矫治、教育工作。《修订案》同样细化了社区矫正措施，并将社区矫正的安置帮教工作的内容予以扩充，不仅包括原法条所规定的法治教育，还包括进行职业技术教育等内容，配合安置未成年矫正对象的就学、就业问题，相较于以往立法，更加契合未成年人在矫正完毕后重归社会的实际需求。

基于以上对《修订案》文本内容的分析，可以看到此次修法在涉及到未成年人分级处遇机制的内容中，呈现出明显的强化权利保障的特征，修正和补充了原立法内容中过于原则化的干预、矫正机制，整合了符合现有法律规范和程序要求的内容。但不应忽视的是，尽管此次《修订案》呈现出较为明显的立法进步，在未来的制度落实方面依然可能存在制度被异化或难以真正落地的风险，下文将对这些可能影响其实施效果的问题逐一分析。

三、我国未成年人分级处遇机制可能面临的实践困境

（一）分级处遇措施矫治对象的混同

从《修订案》呈现出的分级处遇措施来看，专门教育措施的矫治对象主要有两类：其一是符合《修订案》第三十八条规定的实施严重不良行为的未成年人，其二是已触犯刑法、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人。上述两类适用对象显然在主观恶性、行为危害程度等方面都存在明显差异，所应适用的矫治措施也理应有所区别。但在《修订案》的逻辑框架下，将原有的收容教养措施并入专门教育，针对严重不良行为与触法少年的矫治措施适用同一类，不仅难以体现科学、精准的分级，更可能带来两类适用对象“交叉感染”的可能，甚至导致“专门学校”沦为罪错少年习得犯罪价值观和犯罪技巧的场所［18］。削弱了近些年来专门学校淡化其“问题少年”标签、强化其教育属性的努力。

从上述矫治对象混同的问题，延伸出来另一亟待明确的问题，即对实施了犯罪行为但不满刑事责任年龄未成年人的专门教育措施，是否应具有限制其人身自由等特征。目前《修订案》中仅规定要对“专门场所实行闭环管理，公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门承担未成年人的教育工作。”但何谓闭环管理？是否可以类比曾经的收容教养措施，限制未成年人的人身自由？立法中的语焉不详显然会带来实践中的落实难题，若不限制低龄触法未成年人群体的人身自由，似乎难以实现矫治目的，但若对其人身自由设置一定的限制条件，公安机关作为该措施的决定主体之一，便面临“既是运动员，又是裁判员”的尴尬定位，不符合其职权配置合理化的要求。

此外，对于不满法定刑事责任年龄的触法未成年人，相关权力主体作出专门教育的决定标准也同样语焉不详。《修订案》中将其设置为行为标准与结果标准两个维度综合判断，然而，对于未成年人是否施行了这一犯罪行为、情节是否轻微、是否有必要采用专门教育措施等事实，其判定理应由司法机关遵循严格的司法程序作出，而不宜由教育行政机关、公安机关在缺乏相应的程序规范以及其他权力主体的制约下作出，不仅可能带来权力滥用的隐忧，还会令这一矫治措施难以达到保障未成年人合法权益的目的。

（二）专门教育指导委员会议事程序的非规范性

此次《修订案》为了强化专门教育措施，增设专门教育指导委员会这一责任主体。根据总则第六条，专门教育指导委员会是由教育、民政、财政、人力资源社会保障、公安、司法行政、人民检察院、人民法院、共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会、专门学校等单位，以及律师、社会工作者等人员组成的，其主要功能是研究确定专门学校教学、管理等事宜。可见，专门教育指导委员会是一个松散型、多部门多人员组成的议事协调机制，主要任务是研究确定专门学校建设和发展中需要多部门参与的宏观事项。

而从《修订案》中涉及到专门教育指导委员会的法条内容中，不难发现，除了参与和规划专门学校的建设等职责外，立法者还赋予其一些重要的实质性的评估权力，如评估有严重不良行为未成年人是否应送入专门学校接受专门教育，并在每一学期判断接受专门教育的未成年人矫治效果、提出转回普通学校就读的建议，以及对于未达刑事责任年龄的触法少年是否应适用专门教育措施的评估工作。这不禁令人对这一多部门、多人员组成的松散型委员会能否胜任上述评估工作产生疑问，现有的《修订案》中未对其议事程序加以规定，那是否意味着每次展开评估工作时都应召集全体成员开会？其工作量和消耗的人力、物力成本不容忽视，在实践中可能极易流于形式。

更重要的是，立法者欲赋予专门教育指导委员会“守门人”的角色，而其评估的结果会直接影响到未成年人是否应接受专门教育，可谓意义重大。正因如此，这一评估工作应在综合判断未成年人身心状态下完成，是一项专业性很强的工作，不仅要具备教育学、心理学的知识和能力，也要有丰富的实务工作经验。而对于这些来自不同部门的工作人员，上述专业知识背景和能力参差不齐，能否真正审慎作出评估尚未可知，也会对专门教育措施的实施效果带来一定的负面影响。从公安机关的角度而言，法条并未回答专门教育指导委员会的评估结果将在多大程度上影响其决定，也可能带来实践中两主体之间难以协调的困局。整体而言，这一由专门教育指导委员会评估实质性、事务性的模式，可能在实践中存在可行性和可操作性问题，导致启动专门学校程序的繁冗、拖沓。

（三）同一位阶法条内容的衔接与更新问题

《修订案》中的不少制度规则是沿用其他部门法的内容，体现了少年司法规则的统一性，但仍存在同一位阶的部门法就某一制度规定的衔接问题。以上文提到的未成年人犯罪记录封存制度为例，该制度同样规定在《刑事诉讼法》中，并在随后公布的《人民检察院刑事诉讼规则》中予以细化，在该司法解释中，规定了犯罪记录封存制度的适用条件，即应同时满足年龄条件（犯罪时不满十八周岁）以及刑罚条件（被判处五年有期徒刑以下刑罚），满足上述法定条件的，检察机关应当依照职权主动对犯罪记录予以封存。这一依职权自动封存的模式，可以有效减少司法裁量的随意性，突出未成年人保护的特殊性。此外，司法解释中还一并规定了该规则的除却条件，一是又犯新罪，且新罪与封存记录之罪数罪并罚后，决定执行五年有期徒刑以上刑罚；二是发现漏罪，且漏罪与封存记录之罪数罪并罚后，决定执行五年有期徒刑以上刑罚。然而，这些细化的规则并未在《修订案》中予以确立，而规则的适用要件与除却情形事实上会直接影响到犯罪记录封存制度有效与否。因而，来自于同一位阶部门法之间的衔接问题，有待进一步强化。

此外，根据刑法第三十七条、刑事诉讼法第一百七十七条的规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的或者可以免予刑事处罚的，人民检察院作出不起诉决定，人民法院可以作出免予刑事处罚的判决。对于这些依法分流的刑事案件所涉及到的未成年人，尽管最终未以刑事处罚手段进行干预，但依然可能存在后续教育、矫治的问题，而被检察机关附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人也会同样面临如何有效矫治的问题。但《修订案》中却未将此类未成年人如何处遇纳入到立法视野中，有待与其他部门法之间形成完整系统化的处遇对象的界定。

可见，尽管《修订案》基本勾勒出我国少年司法中的分级处遇机制，但囿于立法规则的相对宏观，加之立法者在修改相关立法内容时的谨慎，使得此次修改在一些具体规则和程序的设置上仍有完善的空间，基于上述对可能存在的问题的讨论，提出针对性的立法修改建议。

四、未成年人分级处遇制度的完善构想

（一）基于矫治对象的区分式的应对措施

诚如上文所述，此次修法中的最大亮点之一就是将既有的劳动教养予以废止，通过细化专门教育的矫治手段，以实施有针对性的干预措施。但《修订案》中并未针对矫治对象的不同而作出区分式的教育、惩治手段，会产生一系列诸如决定程序不严谨、矫治对象之间“交叉感染”等问题。因而，未来完善这一制度的重点应当放置在如何针对不同的矫治对象，适用更为精细化、可操作性的措施。

其一，基于矫治对象的不同，将专门教育措施分化为专门教育与强制教育。这里所说的区分式专门教育手段，主要针对的是严重不良行为的未成年人以及低龄触法未成年人。前者主要涉及到妨碍治安管理处罚法的行为，后者则是已触犯刑法，但因尚未达到刑事责任年龄而不予司法处置的行为，二者从行为性质、主观恶性、矫治目的等方面都有明显差异，因而较宜采取区分式的专门教育措施。具体而言，对于具有严重不良行为未成年人的专门教育，建议其责任主体为教育行政部门，由其在参照未成年人严重不良行为的矫治可能、恶性程度的基础上作出，以避免公安机关决定权的不当适用。而对于触法未成年人这一主体而言，应适用相较于普通专门教育措施外，更具有限制人身自由性质的强制教育手段，以达到教育和惩治的双重目的。而正是基于该措施适用对象的特殊性以及手段强制性，更宜采用司法机关作为决定主体的模式，首先由公安机关对涉嫌实施了犯罪行为但不够刑事责任年龄的未成年人提出强制教育的意见，由检察机关审查后决定是否移交人民法院，最终由法院作出是否送强制教育以及强制教育的期限的裁定。

其二，修改有关矫治对象的列举式立法模式。《修订案》依然沿用了原立法中有关严重不良行为的列举式说明的方式，在部分内容中略作修改，并采用兜底式条款将“其他严重危害社会的行为”予以界定。但从行为性质分析，当未成年人的行为已经达到严重危害社会的程度，则很有可能已构成犯罪，这些行为界定从逻辑来看并不周延，显然不能等同于“严重不良行为”。为了防止列举式立法模式的遗漏以及界定范围的非周延性，建议将“严重不良行为”的法条界定沿用治安管理处罚法以及刑法的内容，明确将违反治安管理的违法行为以及违反刑法有关规定、因不满刑事责任年龄不予刑事处罚的两类行为纳入立法的调整范围。

其三，明确专门教育措施的适用情形、执行场所等内容。《修订案》中有关专门教育措施的适用内容语焉不详，特别是对于触法未成年人群体，其启动主体为专门教育指导委员会，显然难以体现对触法未成年人及时干预、矫治的立法目的。因而，建议法条增设以下规定：当未成年人有不予刑事处罚的行为，且符合下列情形的，经公安机关调查和人民检察院审查，人民法院应当决定适用专门教育：（一）未满十四周岁未成年人实施故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒行为的；（二）已满十四周岁不满十六周岁未成年人实施根据刑法有关规定可能判处三年以上有期徒刑的行为的，适用矫治教育措施、专门教育措施不足以防止发生社会危险性的。上述立法内容不仅可以将以往未被纳入司法机关决定范畴中的触法行为，通过司法化手段予以规制，还可以修正因立法条文规定不详，而带来的实务部门难以操作的问题。就执行场所而言，应采用专门场所、专人管理的模式，区分普通专门教育与强制专门教育的场所，并对后者实施带有限制人身自由的严格管理模式，执行情况也应及时反馈至决定机关。

（二）专门教育指导委员会的权责再定位

从上文分析来看，《修订案》赋予了专门教育指导委员会多项评估权力，直接影响到专门教育矫治措施是否启动或终止，然而这些实质性权力与现有的专门教育指导委员会构成人员松散、专业化程度不够的现状不相匹配，涉及到的权力内容也可能因为需随时召开临时性会议而难以在实践中落实。因而，有必要重新审视专门教育指导委员会的职责定位，对其享有的权力内容加以调整。

从定位而言，专门教育指导委员会较宜被定位为研究确定专门学校建设和发展的宏观事项、不参与具体程序操作的主体，以呼应其“指导委员会”的属性。其工作职能范围包括结合本地需求建设专门学校，并配合当地教育行政主管单位定期为专门学校的发展制定和调整相应的政策。因而，《修订案》第四十三条至四十五条中涉及到的由专门教育指导委员会评估的内容，可考虑由教育行政部门、公安机关予以行使。此外，对于《修正案》四十六条涉及到的对已适用专门教育措施的未成年人矫治效果的评估，因本身涉及到未成年人真实矫治情况，由专门教育指导委员会予以评估似乎在实践中易流于形式。相较之下，似乎由负责专门教育措施的专门学校负责人予以评估更具实践操作性。

（三）矫治措施与现有刑事程序的进一步衔接

基于上文对法条的文本分析，可以看到目前《修订案》中尽管采纳了其他部门法中的现行制度，但衔接的并不彻底，在具体的规则设置方面，易产生部门法之间的冲突。针对此问题，一方面，需要《修订案》中进一步对诸如社区矫正制度、犯罪记录封存制度等内容予以详细规定，减少因规则设置过于宏观而带来的适用上的非统一性；另一方面，有必要结合现有的刑事诉讼程序，扩大矫治措施的适用范围，应明确人民检察院、人民法院办理刑事案件依法分流时可以适用矫治教育措施、专门教育措施，从而将矫治措施的适用范围扩大到因犯罪情节轻微不需要判处刑罚或者免除刑罚的未成年人，以及附条件不起诉的未成年人，以更好地契合对未成年人触法行为予以及时干预与矫治的立法本意。

整体而言，《修订案》相较于以往的立法，体现出对未成年人权益保障的关注，并将其通过具体规则设置予以呈现，体现了保护、教育与矫治目的在立法层面的统一。但不应忽视《修订案》中依然存在的诸多待完善之处，可能会对未来的立法实施带来一定障碍，因而有必要设置更为精细化、区分式的矫治措施，并结合实际，对矫治措施的具体适用程序和决定主体进行调整，以将我国未成年人分级处遇机制的效果发挥到最优。

五、结语

基于上文分析可以看到，此次《修订案》集中体现了对未成年人权益保障的关注，并将以权利保障为内核的立法旨意通过具体规则设置予以呈现，体现了保护、教育与矫治目的在立法层面的统一，与《未成年人保护法》的修改遥相呼应，一同构成了我国少年司法领域的重大立法进步。更重要的是，《修订案》整合了原有的未成年人不良行为、触法行为的应对模式机制，确立了学校、家庭、司法机关等权力主体在教育、矫治方面的多项职责，形成了以专门教育为主要强制措施的分级处遇机制。

尽管在立法层面，我国已初步构建了未成年人分级处遇机制，但不应忽视该机制依然存在诸多待完善之处。在当前“宜粗不宜细”的立法框架下，分级处遇制度的实体规则及程序要求显然无法做到事无巨细地回应实践适用上的问题。值得警惕的是，专门教育矫治对象暂未区分不良行为未成年人与触法未成年人的做法，很有可能带来实践中“一刀切”地适用该矫治措施，也会令本应带有一定强制性的矫治手段难以寻得适用的空间；此外，专门教育指导委员如何做出公允、有效的评估结果，如何实现对其议事程序的监督等问题也同样需要立法加以细化。未来的完善路径应当以构建更为精细化、区分式的矫治措施为目标，并结合我国实践，对矫治措施的具体适用程序和决定主体进行调整，以将我国未成年人分级处遇机制的效果发挥到最优。