财政透明度与财政反腐研究*

南京审计大学 冯素坤

2012年以来，党中央加大了反腐的力度，“打虎”“拍蝇”“猎狐”全面出击，坚持反腐无禁区，“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”。毋庸置疑，我国反腐已经取得了卓越的成效。虽然反腐制度正在日臻成熟，但是只要有公权力存在，就没有办法完全杜绝腐败。 “怎么反腐”已有了答案，“怎么高效地反腐”成为下一个议题。

一、腐败的概念与类型

腐败就是公职人员利用公共权力为自己谋取私人的利益。主体是公职人员，方式是滥用公共权力，目的是获得私人利益或者叫租金。何增科（2003）根据行为主体数量、行为主体层次和腐败关联方得失和腐败的行为动机将腐败分为不同类型[1]。根据参与腐败主体的数量分为个体腐败和集体腐败；根据腐败主体的行政层级分为基层、中层和高层腐败；根据腐败行为的动机分为：因公型腐败、徇私型腐败和逐利型腐败。根据贪腐的资金是否为财政资金可以把腐败行为分为：财政资金腐败和非财政资金腐败。

二、财政透明度与腐败的关系

财政透明度作为良好财政管理的一个方面，与抑制寻租和腐败、提高财政效率实现政府良治紧密相关。财政透明度由此受到国际货币基金组织（IMF）、世界银行(IBF)、经合组织（OECD）和许多国家的高度关注，学术机构和研究者也把它视为反腐的有力武器。国际货币基金组织认为，在政府运行中的财政透明度是维持财政可持续性、实现良好的政府治理、保证财政清廉的重要前提(Kopits&Craig,1998)[1]。世界银行(2007)把财政透明度与公共受托责任、公民参与和预期性共同作为政府良治的基本原则。Kolstad&Wiig(2009)指出政府透明度的缺失会恶化政府和公民之间的委托－代理问题，滋生腐败和寻租现象[2]。胡锦光和张献勇(2011)研究认为，预算公开是遏制腐败的重要途径[4]。一些学者主张通过“规制用财”防治腐败，提出预算公开(郭剑鸣，2011；刘希，2013；梁芷铭，2015)[5]、增强预算透明度（杨光，2015；李春根，徐建斌，2016）[6]和预算民主（赵喜林，2012）[7]等。

三、反腐机制的形成及存在的问题

党的十五大开始探索反腐的制度，十六大和十七大时期取得了一定的反腐经验，十八大时期反腐制度取得巨大突破，十九大时期反腐制度日渐成熟。

（一）党的十五大以来反腐取得的成就

党的十五大报告中把反腐定性为“关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”。十五大和十六大期间主要还是从法制、领导体制、国有企业改革等方面为反腐奠定基础。十七大期间的一个重要特点是加强监督体系，党中央试图通过加强监督来预防腐败的发生。主要内容包括：加强党内监督特别是领导干部的监督、加强行政监督特别是审批权的监督、加强对财政资金和金融的监管、加强对国有资产的监管、充分发挥党组织、人大、政府、司法、政协、群众等监督作用。

（二）党的十八大以来反腐取得的成效

十八大期间反腐政策的主要特点是党风建设和党的巡查制度。不正之风是滋生腐败的温床，加强党的作风建设是反腐的治本之策。2015年《中国共产党巡视工作条例》颁布，成为巡视制度的基础性文件，为新时期党的巡视工作提供了基本遵循。

通过二十多年的摸索、改革、创新和完善，党中央已经在反腐方面取得了卓越的成效，反腐制度和反腐的机制已经相对成熟并且逐步完善。反腐的框架已经搭建起来，未来的反腐道路需要提高反腐的信息技术水平，特别是财政信息的质量直接影响着反腐的水平。

四、财政透明度的发展及存在的问题

自1990年以来中国的财政透明度经历了一个渐进发展的过程。这个过程可以被分为四个阶段。第一个阶段（1990-1999），中国政府几乎不披露财政真信息。财政制度依然是计划经济制度，财政部向全国人大提交全国预算报告。这个报告非常简短，只包括国家层面的几个类别的总额。第二个阶段（1999-2008）除了国家预算报告之外，中国中央部门开始披露中央部门预算和决算。1996年6月，在审计长李金华的推动下国家审计署披露了《1998年中央政府预算和决算报告》，这个报告在中国引起了巨大的财政反响。从此之后，中央政府部门开始披露财政报告。尽管这些报告披露的财政信息及其有限，它已经是中国财政透明度发展过程中的巨大进步。第三个阶段（2009-2014），省级政府财政透明度取得了进步。2008年《政府信息公开条例》。自此，各级政府开设政府信息公开专栏和财政信息公开专栏披露财政信息。上海财经大学开始对省级财政透明度进行评价，并且2009年起开始发布财政透明度报告。这一时期中央政府和省级政府的财政透明度有微弱的增长。第四阶段（2014年以来）按照财政部的要求，除镇之外的政府都披露了更多的财政信息，有些政府披露的财政信息超过了官方的标准。

中国的各级政府比之前更加透明，然而如果要更加高效的反腐，还需要进一步提高各级政府的财政透明度水平，当政府活动像镜子一样照到社会公众面前，反腐工作就会更加得心应手。

五、提高财政透明度，高效防治财政腐败

（一）改革财政信息披露制度，提高财政数据质量

财政信息披露制度包括政府预算会计制度、财政管理制度和财政信息公开制度。政府预算会计制度是财政信息披露制度最基础的环节，也直接影响着后两个环节的质量。《政府会计准则——基本准则》与《财政总预算会计制度》于2017年1月1日同步发行、同步施行。自此，中国政府会计进入 “双分录” 时代。然而以权责发生制为基础记录的会计报表，尚且不够成熟，没有对外公开。因此，要进一步加速预算会计制度改革的步伐。

改革和完善政府统计制度和财政收支分类制度。目前公开的预决算数据依然存在财政收支分类科目不统一的情况。财政数据的分类方法和统计边界是财政数据有效性的关键。财政数据的规范性是提高财政透明度的关键环节。目前我国从中央到地方公开的财政数据信息确实越来越多，但还没有做到越来越规范。因此，应该把加快政府预算会计制度的改革作为突破口，完善我国的财政信息披露制度。

（二）提高预决算公开平台信息质量，为腐败防治提供有力工具

目前，各省及省会城市的财政预决算公开工作做的比较好，一些地级市、县（市区）和乡镇披露的预决算财政信息质量无法保证。虽然从中央到地方公开了很多财政预决算数据，但是各级政府和各个部门的财政预决算规范却有较大的差距，可比较性、便利性、可理解性均存在比较严重的问题。应该进一步集中预决算公开平台，全国的预决算信息集中到一个平台。五级政府全部按照相同的规范集中在同一个平台发布预决算信息和财务综合分析报表。审计部门、上级财政部门、纪委监委等相关部门可以非常便捷的使用这些数据，对数据进行历史比较、横向比较，债务分析等。及时发现财政数据重隐藏的财政贪腐行为。

（三）提高财政透明度，充分发挥社会力量协同防治腐败

利益相关者、社会媒体和普通群众均将成为重要的协同防治腐败的力量。群众的眼睛是雪亮的，群众的力量是巨大的。群众和社会力量的监督需要财政透明度的提高，财政信息规范、及时、便捷、真实的公开。重要项目不仅要公开详细的数据，而且要配合相应的文字说明和相关的资金分配表格。利益相关者一旦有合法和便捷的途径可以获得相关财政信息会给他们带来极高的关注热情，作为利益相关者也更有动机，更愿意花时间和精力去研究和发现其中的财政腐败问题。当下，社会媒体多元化，媒体力量不容小觑。财政资金是纳税人的钱，是每个公民都关注的，更容易成为新闻的爆点，因此，社会媒体也有动机去关注相关信息，发现可能存在的腐败问题。在自媒体发达的时代，每个人都是媒体人，热心群众对财政信息的关注也将成为巨大的反腐力量。