发挥公益诉讼检察职能助力乡村振兴战略实施的思考——以X县人民检察院公益诉讼实践为样本

郑来品，杨盈

1.湖北省宣恩县人民检察院；2.湖北省宣恩县乡村振兴局

党的十九大和中央农村工作会议提出全面实施乡村振兴战略，并将其提升到战略高度、写入党章，把农业农村工作摆在更加重要地位，为农业农村改革发展指明了航向。如何守护好社会公共利益，确保乡村振兴战略实施具体措施在法治轨道上进行，需要综合运用多元监督手段,其中公益诉讼检察监督职能较为直接有效。法律监督职能是宪法赋予检察机关的，党的十八届四中全会后，探索建立了检察机关提起公益诉讼制度，检察机关法律监督职能被赋予了新内涵，服务与保障乡村振兴增加了新手段。本文从X检察院履行检察公益诉讼职能的具体司法实践中总结分析，思考如何更好发挥公益诉讼检察职能，以期更好助力乡村振兴战略实施。

一、X县乡村振兴公益诉讼检察实践探索

（一）X县乡村建设现状

H省X县是山区农业县、民族文化艺术之乡、革命老区，该县资源富集，被评为“国家农产品质量安全县”“全国有机农业示范基地”“国家有机产品认证示范区”“国家级出口茶叶质量安全示范区”“全国重点产茶县”“中国茶业百强县”等。该县国土面积2737平方公里，辖5镇4乡、276个村、17个社区，全县常驻人口28.49万人，其中城镇常驻人口10.99万人，农村常驻人口17.5万。2019年，城镇、农村常住居民人均可支配收入分别达到27326元、11225元。该县生产总值达到80.5亿元，三次产业结构不断优化，第三产业产值达到49.4亿元；该县特色农业基础好，特色农业基地达到86.8万亩，“一村一品”专业村达到122个，新型农业经营主体962家；旅游产业发展迅速，有2个国家4 A级景区，该县全域旅游入选世界旅游联盟2020年减贫案例；城乡环境宜人，成功创建省级园林县城、森林城市和卫生县城，正在创建“全国最美山区县城”，有美丽乡村示范村26个、中国传统村落15个。“十三五”时期，该县乡村建设取得一定发展，在脱贫攻坚战中取得决定性胜利，累计投入68.7亿元，实施扶贫项目4833个，持续补齐产业、水、电、路、网、房等脱贫短板。X县在推进乡村建设过程中，还存在重开发轻保护的问题，如乡村传统物质文化保护、古树名木保护、耕地资源保护等。在实施乡村振兴战略工作中，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快农业农村现代化，法治化保障不可或缺。检察机关应当立足新时代乡村振兴大局，将公益诉讼检察触角进一步延伸扎根乡村，推动乡村振兴战略实施具体措施在法治轨道上进行，培育发展乡村建设软实力，使乡村发展的新动能得以快速成长。

（二）X县公益诉讼服务和保障乡村振兴战略实施的司法实践

X县检察院围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，发挥公益诉讼检察职能，为打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略提供法治保障。2020年1月至2021月7月，共立案涉农公益诉讼案件58件，发出诉前检察建议49件，提起行政公益诉讼2件、民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）6件。X县公益诉讼案件类型主要有人居环境整治、食品安全等类型，“等”外领域的司法实践还不够。（1）检察公益诉讼在农村人居环境整治方面的实践。X县检察院按照农村人居环境整治行动要求，针对农村生活垃圾处理、乡村污水排放、饮用水源地污染等问题，充分发挥公益诉讼检察职能，推动以绿色发展引领乡村振兴。共督促整治违法养殖场2家，追偿修复生态、治理环境费用60余万元。（2）检察公益诉讼在保障食用农产品安全方面的实践。为服务保障乡村振兴，回应人民群众对美好生活新需求，X县检察开展“保障农村食品安全”公益诉讼专项监督活动。重点对销售假冒伪劣食品、生产不符合安全标准的食品、农村网络食品销售监管等方面开展深入监督，以农村食品安全为监督重点，加大农村及城乡结合部地区食品生产、销售领域公益诉讼案件办理力度。（3）检察公益诉讼在保护基本农田、林地等农用地方面的实践。X县检察院协同生态环境局、自然资源和规划局、林业局、农业农村局等，开展农田、林地专项治理，坚持把耕地养护、修复、休耕作为重点，通过检察建议的手段督促相关部门认真履职，及时开展“补植复绿”生态修复补偿工作。

二、目前司法实践面临困难及原因分析

（一）线索渠道单一，案源瓶颈难以突破

一是检察公益诉讼宣传力度不大，普法效果不好，群众知晓率低，当身边发生社会公共利益受损时，群众可能直接向村（社区）或政府相关职能部门反映，他们不知道还可以向检察机关提供线索；二是检察机关与行政机关“双赢多赢共赢”的监督理念尚未形成，信息共享和线索移送机制不健全，目前行政执法部门在执法过程中发现的线索，他们还不会主动向检察机关移送。

（二）沟通协调不畅，横向支持力度不够

“双赢多赢共赢”的监督理念还没有在检察机关与行政机关之间形成普遍共识，一方面导致行政机关履职过程中发现社会公共利益受损问题，不会及时向检察机关移送线索；另一方面当行政机关自身履职不当或怠于履职致社会公共利益受损时，检察机关进行调查核实过程中，以及后续发出诉前检察建议督促其整改过程中，会面临两方面的问题，一是公益受损问题原因复杂，行政机关自身难以独立解决，二是检察机关面临上级垂管机关考核督导的压力，为快速完成工作任务，案件办理质量不高，导致公益诉讼案件办理没有达到预期效果。

（三）监督的精准性不够，参与乡村治理效果有待提升

在司法实践中，检察院存在重数据轻办案质量问题，监督不够精准，如针对同一社会公益受损问题，向数个行政主体发出诉前检察建议，而这些主体之间又存在行政职权边界问题互相推责，致使受损公益难以及时解决。究其原因，主要有二，一是办案人员对监督理念更新不够，习惯就案办案，没有从国家治理层面来分析研究问题。二是检察机关内部考核评价不完善，公益诉讼案件数量所占权重过高。办案人员迫于考核压力，重数量轻质量，因而出现一问题发出多份检察建议的现象。

（四）办案人员素能不高，调查取证难度大

乡村振兴领域公益诉讼案件对办案人员来说，算是一项全新的业务工作，针对生态环境、食品药品等面对专业性较强的问题，办案人员需要了解相关领域的国家标准、行业规定，还要论证行政机关履职行为和损害结果之间的因果关系。案件办理过程中，无论是前期的调查取证，还是诉前程序中生态环境损害的评估鉴定，包括后期行政机关整改成效评估等问题，检察院都只能“摸着石头过河”，稍不注意就可能出现纰漏，影响部门关系和诉讼进程。

三、公益诉讼检察服务和保障乡村振兴战略实施的着力点

（一）着力强化宣传教育，提升认识达成共识，形成工作合力

一方面，通过法治宣传、环保宣传、乡村振兴法律法规宣传，同时加大检察机关“双赢多赢共赢”法律监督理念的宣传，要让相关部门充分认识检察公益诉讼制度对于助力乡村振兴战略实施在法治轨道上推进的作用，对于规范行政行为、推进依法治理、建设法治政府、建设美丽乡村的重要意义。另一方面，强化沟通联系，争取党委领导政府支持。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。只有党政领导重视了，相关职能部门才会积极支持，环境行政公益诉讼中的肠梗阻才能打通，才能形成工作合力。

（二）拓宽案件线索来源，突破监督瓶颈

首先应进一步从立法角度来赋予检察院更多获取案件线索渠道的权力，不能局限于在履行法律监督职权来获取线索。其次应进一步加大环境行政公益诉讼的宣传，动员全员参与，鼓励举报。必须转变观念，加大宣传力度营造浓厚工作氛围，紧紧围绕人民群众关心的耕地资源保护、农业面源污染治理、农村人居环境整治、传统村落和乡村特色风貌保护等领域问题，拓宽案源线索来源，强化对线索的排查、评估和管理。第三应加强与政府部门沟通协商，建立重点领域公益诉讼检察与行政执法信息共享和线索移送，进一步优化行政执法与刑事司法衔接平台功能，提供行政执法信息录入的及时性和准确度。

（三）强化案件办理质效，助力乡村治理

一是加强办案分析，有针对性提出检察建议。对于同一时期同一行政机关出现同类监管缺位问题，深入调查，分析原因，就共性问题发出检察建议，推动堵塞行业监管漏洞。同时对涉及多部门的类案和典型案件中普遍性、倾向性问题进行梳理总结，及时向党委政府相关部门提出加强监管的检察建议。二是推动健全治理措施和配套制度机制，完善乡村治理体系。通过公益诉讼检察案件的办理，针对涉弄领域公益受损问题，有针对性的提出配套解决措施，积极向相关部门提出完善机制体制的意见建议，推进完善农业农村立法，推进农业综合执法。三是落实普法责任制，结合涉农公益诉讼典型案件，加强以案释法，增强全社会保障“三农”的法治意识。

（四）加强检察队伍建设，提升专业水平

一是内部挖潜，全面提升公益诉讼办案团队素能。合理调配人员，将沟通协调能力强、熟悉民事行政及公益诉讼业务的干警调配至公益诉讼办案组，建立符合公益诉讼调查、出庭规律的办案组织。充分利用好检察机关“一体化”办案机制的优势，通过以案代训、庭审观摩、交流座谈等方式，全面提升办案人员综合素能。二是巧借外力，形成合力提升公益诉讼质效。认真落实干部交流挂职制度机制，加强与组织人事部门和行政机关沟通协调，完善行政机关执法人员兼任检察官助理、行政机关与检察人员互相挂职交流、成立专家咨询委员会等机制，组织办案人员积极参加审判机关、行政机关组织的业务培训，提升公益诉讼业务能力。