边疆民族地区乡村治理资源整合的路径选择

云南民族大学政治与公共管理学院 薛天宝，潘世忠

乡村治理是实现乡村振兴的重要手段，也是国家治理现代化的重要内容之一。中华人民共和国成立70年来，乡村治理体制经历了从人民公社、乡政村治和“三治结合”的乡村治理模式。[1]乡村社会在形成和发展过程中形成了大量资源，其中也蕴含着大量的乡村治理资源。学者任艳妮将乡村治理资源分为：一是国家赋予治理主体的刚性、显性的政治资源：二是乡村社会内部产生的柔性的、隐形的文化和社会资源：三是围绕村庄集体经济衍生的各种经济资源，各主体凭借前两类资源获取治理身份后主要围绕经济资源展开治理。[2]因为各乡村治理主体在乡村这个场域中所处地位不尽相同，从而导致各种乡村治理主体所掌握的乡村治理资源在发挥其作用的过程中存在张力。而边疆民族地区具有其地理位置的特殊性和少数民族聚居的特点，因此在进行乡村治理资源的路径选择上应该要注意区域性和民族性的结合。笔者将从国家乡村治理资源整合的共性和边疆民族地区乡村的特殊性相结合的角度出发，将边疆民族地区乡村治理资源的路径总结为：国家嵌入式、政治吸纳民族精英参与和调动民族地区民众参与的形式。

一、国家嵌入式治理资源整合

（一）制度设计牵引治理资源整合

国家嵌入式治理资源是乡村治理资源中最具优势和特色的部分，但是国家嵌入式治理资源在乡村地区是分散的。因此需要通过制度设计的牵引进一步完成治理资源的整合。国家嵌入式资源在乡村地区主要包括乡镇政府及其一系列配套的机构，也包括在农村地区的村民自治委员会和村党委等。其中村民自治委员会是乡村地区主要的国家嵌入式治理资源，其中具有村民自下而上的自治资源，也有乡镇政府或更高层政府通过一定的文件、政策和相关的指导，自上而下输入的政治、经济、文化、社会保障等方面的资源。在具体的实践过程中，由于制度设计上的局限使得各个资源作用分散，效度不高。例如农村地区的社会保障资源的利用可以同时输出政治资源或主流政治文化资源，但是在具体的工作中，这些资源都被割裂开来。

因此，整合国家嵌入式治理资源在乡村地区需要制度设计的牵引，其制度设计的方向具体为几个方面。其一是通过制度设计，形成乡村地区的统一整合乡村治理资源的多元治理主体组成的协同治理中心。其二是通过制度设计，形成多元主体协同治理的乡村治理资源整合运行机制。其三是通过制度设计，完善国家政策执行方式，使得国家嵌入的各类治理资源存在整合的内在张力，具有整合的基础。

（二）基层党组织引领治理资源整合

基层党组织是不仅党的战斗堡垒和执政落实到基层的代表，还是人民群众利益的最直接的代表。基层党组织的双重代表性决定了其在乡村治理体系中要处于核心领导地位，这样的地位就要求基层党组织要在落实党的目标任务，实施党的方针政策的同时要引领乡村治理资源的整合来形成乡村治理的合力。乡村基层党组织包括乡镇党委和村党组织,还有乡办企业党组织、乡村站所等县直部门驻乡镇单位的党组织,以及市场经济条件下涌现出来的新经济社会组织中的党组织。[4]乡村基层党组织作为国家嵌入乡村治理的主体性代表，在乡村治理资源整合的过程中就要去实现落实党的方针政策与考量地方乡村治理资源的实际二者的平衡，从而避免其他乡村治理主体在执行政策过程中出现刚性行为。

乡村基层党组织引领乡村治理资源整合主要可以通过以下方面来进行：其一是在坚决执行党中央的制度设计的同时结合本地乡村的实际来进行政策调适，确保制度的合法与合理性；其二是发挥在乡村治理体系中的领导核心地位，调节各乡村治理资源主体之间的关系并挖掘潜在乡村治理资源.

二、吸纳民族精英推动治理资源整合

（一）政治吸纳民族精英参与治理资源整合

治理主体的多元化是乡村治理中重要的价值因素。边疆民族地区的乡村治理资源中有除了国家嵌入的政治资源，还有传统的文化资源和现代的经济资源等资源，但相关的整合机制和整合主体的缺乏，使得乡村治理资源的整合程度不高，影响到了乡村治理的进一步深化。因此，结合边疆地区的历史和乡村治理内在价值要求，通过政治吸纳民族精英参与治理资源的整合是当前一个重要的路径。乡村治理发展到当前阶段，已经从国家建构的基础上发展为国家与社会的互动，社会中诸多的专业力量和传统权威因素逐渐具备了相应的治理能力和治理的合法性。在边疆民族地区的社会里，存在着传统的公共权力组织形式下的文化精英、魅力型精英，也存在着现代市场经济下出现的商业精英、知识分子、离退休精英群体等，通过政治吸纳这些民族的精英，可以使其在乡村治理过程中发挥着区别于政府的强力治理的柔性治理作用。同时这些民族精英本身也是乡村治理的资源之一，通过制度的设计和政治的吸纳，使得这些民族精英能通过一定的规则和准入条件参与到治理体系之中，对于乡村治理资源的整合是具有一定的促进作用的。

（二）吸纳民族地区精英组织参与治理资源整合

边疆民族地区精英组织指的是边疆少数民族在长期历史发展中用于解决村庄内部事务而自发产生的组织，组织里面的成员都是在当地民族中具有权威性的精英，在中国传统社会国家权力下渗的时期发挥了重要的治理主体的作用。民族地区的精英组织被看作是边疆民族地区乡村治理资源中很重要的社会资源。边疆民族地区因为地理位置和民族文化观念的影响，致使这种传统的治理组织仍旧存在并发挥着重要的作用。因此在乡村治理资源整合的过程中要吸纳民族精英组织来参与。乡村基层党组织能够吸纳的民族精英是有限的，大部分的民族精英还是通过自身的组织来参与到乡村治理生活中来。民族精英组织相较于其他乡村治理主体更加贴合民族地区的实际，最熟悉边疆民族地区的情况，能充分调动当地民众的参与性，从而能够减少乡村治理资源的成本。吸纳边疆民族地区民族精英组织参与到乡村治理资源整合中来有两个路径可以选择：其一是将民族精英作为个体，通过政治吸纳纳入乡村治理体系中来，笔者前一节已作论述；其二是通过行政委托或代理人的方式将合法合规的组织，予以承认。

三、调动民族地区民众参与治理资源整合

（一）以民俗文化的内驱力调动民众参与

边疆民族地区的乡村治理资源中广大的农民群体是主要的治理资源之一。但是在当前的治理实践和理论建构中，政府和学者们对于农民本身这一群体的主动性和自主性关注度并不高。

政府作为乡村治理的主导和重要的主体，大多是的施政过程中以农民为对象，而非参与者或主体之一。学者们的研究重点也更多是从国家建构层面展开，导致对于乡村治理的研究对象从农民变成了村干部等问题的出现。

而民众的积极性是植根于传统文化和具体的生活形态之中，通过民俗文化的内驱力，提高民众的积极性，进而扩大参与数量和范围。因此，在民族地方的民俗文化一方面具有一定的凝聚力，另一方面还具有特殊的敬畏性。

在乡村治理资源的整合中，可以通过举办大型的民俗活动，运用民俗文化的內驱力将零散的民众聚集，进而宣传和输入相关的政策内容和政治文化，通过潜移默化的方式影响村民的政治心理，进而达到扩大参与数量和范围和实现民众参与乡村治理资源的整合的目的。

（二）以利益引导民众参与治理资源整合

人天生就是政治动物，而政治就是“一种在特定社会经济关系及其所表现的利益关系基础上，社会成员通过社会公共权力确认和保障其权利并实现其利益的一种社会关系”[6]。因此，人们参与政治活动离不开对自身利益和公共的关注，在乡村治理中也就可以运用利益手段来引导民众参与到乡村治理资源整合中来。利益引导相较于文化驱动更加具有直接和显性的特点，民众的利益有可以理解为他们的需求可以分为自身生存资料的需求，享受本民族文化的需求，实现在本民族村庄的价值的需求。乡村治理资源的整合离不开民众这一丰富的社会资源，就可以通过实现民众利益的方式引导民众主动参与到乡村治理资源整合中来。实现当前利益和满足利益预期都能够有效地吸引民众的参与，边疆地区的民众可能因文化水平不足而无法理解政策，也可能是对政治参与报以冷漠的态度，但利益每个人都拥有且能够去感知的。

四、结语

综上所述，乡村治理过程中离不开对乡村治理资源的运用，而乡村治理资源因为乡村治理主体所处地位的不同而存在张力，因此需要整合乡村治理资源来形成乡村治理的合力。边疆民族地区又因为其地理位置的特殊和多民族性的特点在乡村治理过程中居于重要位置，边疆民族地区在乡村治理资源整合的过程中形成了国家嵌入式、吸纳民族精英和调动民族地区民众参与整合的三种路径选择。这三种路径选择并不是独立，只有实现三种形式的结合，才能让乡村治理资源整合的过程更加合理合法化，为乡村治理资源的充分利用提供契机。