农村治理方式转型与路径选择探析

天津工业大学经济与管理学院 董剑菲

一、引言

改善民生、达到共同富裕目标,是人类经济社会发展必须面对的严峻任务,是社会主义的根本需要,更是实现中华民族伟大复兴所需要跨过的"屏障"。中国减贫事业取得历史性成就[1]，到2020年底，中国实现了“到2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部脱贫、区域综合脱贫”的伟大目标[2]，取得了全面建设小康社会的伟大历史成就。随着我国经济社会发展水平的不断提高和扶贫工作的深入，新时期贫困的内涵也发生了一些新的变化。目前,由于我国农村在经济社会发展过程中存在着收入分配差异逐渐增大、地区发展不均衡等问题,导致农村社会治理工作由减少绝对贫困逐步走向了减少相对贫困的新阶段[3]。农村相对贫困主要源于农户收入水平低、区域经济发展不平衡、农村基本社会保障的落实不到位、公共服务和农村基础配套设施严重缺失、农户自身综合素质不高等原因。改变传统乡村管理方法的可行途径就是形成长效治理机制。

二、当前我国农村存在的问题

多年来中国的高速发展一直是效率导向的，资源配置也趋向于城市和效益优先，导致各群体之间和各群体内部的不平衡与贫富差距不断扩大。国际上普遍将0.4视为社会贫富差距的警戒线,超过这一数字将极易引起社会动荡,但按照统计局所发布的指标,中国基尼系数却长期处在0.4的全球警戒线之上。2008年基尼系数达0.491的历史峰值，后有所下降，但近年来又上涨趋势，2019年该值依然达到0.465，不同群体间或群体内部的收入和消费存在着巨大的差距。届时，在中国经济社会发展不平衡的情况下，农村人口与其他社会成员的生活拉开了差距，相对贫困问题更加突出。由于我国经济增长已步入新常态,社会的贫困结构也出现了明显改变,全国绝对贫困人员总量和比重均明显呈现减少态势,但相对贫困人员数量和比例则快速上升。根据现行扶贫标准,2019年全国平均年纯收入在二千三百元以内的乡村相对贫困人口将达五百五十一万,而从广义上来说,这部分人口都属于潜在的农村相对贫困人群。目前，我国相对贫困人口主要由未享受建档立卡的贫困“边缘户”、易受风险冲击返贫的群体和进城农民组成。相对贫困和绝对贫困比较,除了存在着人口基数大、贫困维度宽、致贫风险高的特征外,还存在着收入持续上升、多维贫困、内生动力、体制机制等诸多困难,而这种特征和问题将对农村治理方法和的解决途径选择产生重大影响。政府也应该加强使用契约型和互动型政策工具,注重政府、社会和市场的有机结合,努力建立一个相互协作的治理机制。从我国中长期的社会发展目标考虑,通过对农村治理方式的转变,以进一步缩小收入差距和贫富差距,让农村经济与社会发展成果更好地惠及广大低收入人群,进一步壮大中等收入人群规模,以完成人类未来共同富裕目标,是一个意义重大的战略选择。

三、农村治理方式的转型

（一）从绝对贫困治理转向相对贫困治理

目前,根据中国的现行标准,农村贫困人口已全面脱贫，但这里的脱贫是指绝对贫困的脱贫[4]，并不意味着贫困消失。在2020年后，我国的农村治理目标将由减少“绝对贫困”向缓解“相对贫困”的过渡，生存和衣食不再是衡量贫穷的标准。相对贫困治理不应局限于单一的基本生存维度，更应关注全社会的收入分配差异和缺乏社会资源的多维贫困治理。

（二）从阶段治理转向长效治理

民众对日益增长的美好生活需求,和不均衡不完善的经济发展条件之间的矛盾冲突,以及难以实现的绝对公平[5]，决定了相对贫困还将长期存在。在绝对贫困治理阶段，生存问题需要解决，贫困治理较为简单。然而，相对贫困治理不是一朝一夕的过程。相对贫困涉及群体多，又是不断动态变化的，给统计监测、政策制定和管理实施带来巨大挑战。在2020年后，农村相对贫困的治理将由阶段性、针对性的治理向长效、常态化治理转变。

（三）从物质帮扶转向能力帮扶

单纯依靠物质援助可以暂时摆脱贫困，但在遇到风险冲击时很容易回归贫困或陷入相对贫困。同时也会导致他们产生依赖的思想，依靠自己的力量很难摆脱贫困。授人以鱼不如授人以渔，在2020年后，要由以往的物质帮扶转向能力帮扶方向过渡[6]，帮助弱势群体提高抵御风险的能力，进一步巩固扶贫成果，增强贫困者自我发展能力，激发内生动力。

（四）从政府主导转向多元主体协调

以往的农村治理方式大多是依靠政府的力量，治理重担都依赖在政府官员的参与上，这对于政府来说财政方面的压力过大。随着农村治理向相对贫困治理阶段的转变，要面临的问题更加困难和复杂，政府很难依靠单单自身的力量来解决农村的治理问题[7]。2020年后，政府、社会、市场以及第三方社会组织等等多元主体协同治理成为农村治理的关键。农村治理组织的角色应逐步由领导向参与转变，以促进扶贫主体的真正多元化。

四、2020年后农村治理的路径选择

（一）完善相对贫困多维识别指标体系

相对贫困的影响因素较为多元，应完善基于多维贫困的相对贫困识别指标体系建设[8]。不同区域的经济社会发展水平不同，东部和西部之间、城市和农村之间存在着很大的差距。因此，对相对贫困标准的理解也存在着一定程度的差异。东部城市地区的相对贫困群体可能达不到西部农村地区的贫困标准。注意不同地区之间的差异，根据当地实际情况制定与当地经济发展水平相匹配的识别指标体系，提高识别精度[9]。同时，制定专业的相对扶贫认定启动程序，协调和制约各部门，使认定启动程序公开透明，科学简化程序，减少不必要的步骤，提高扶贫效率。针对相对贫困家庭，将其纳入扶贫目标，及时将脱贫人员撤出，避免有限的扶贫资源配置不当。

（二）形成多元主体协同的长效治理机制

深刻理解相对贫困治理的长期性和复杂性。解决相对贫困问题不是一蹴而就的。它不能采取脱贫攻坚的形式。它更多地依赖于区域经济和社会发展水平以及各方面保障政策的长期保护。农村的相对贫困治理将步入常态化阶段，优化资源配置，将更多资源和政策向相对贫困群体倾斜，缩小贫富差距。与此同时，治理贫困的长期性和复杂性也意味着需要更多的财政投资。仅靠政府的力量去解决这个问题是很难的。要形成以政府为主导、多主体参与的治理模式，加强扶贫效果的整体性和发展性。政府、市场、社会联动协调，实施基层扶贫，推动贫困户参与扶贫项目，构建信息共享的大数据资源网络平台，提高现代农村治理能力。

（三）完善社会保障体系促进城乡融合发展

从目前城乡基本公共服务和基础设施的水平来看，仍存在较大的差距，这也是导致相对贫困问题产生的重要因素。相对贫困的人群绝大多数是农村地区的老弱病残等弱势群体，他们没有自我发展的能力。当农村治理转向相对贫困问题的长期解决时，相对贫困人口将成为社会保障的关键群体。要不断推动城市融合发展，以城市教育、就医、社保、基础设施等建设为重点,补齐城市基础公共服务的不足，实现公共服务均等化的减贫效应。完善社会保障体系，巩固前期脱贫攻坚的成果，全面建设小康社会，探索推进相对贫困治理的有效途径，促进社会保障与相对贫困治理的有效衔接，提高养老保险、医疗保险覆盖面，充分发挥社会保障的再分配功能。

（四）激发农户发展的内生动力

在相对贫困现象下，必然会出现相对剥夺的问题，这不仅体现在贫富差距大上，还体现在对各种社会资源和机会的剥夺上，这使得他们很容易陷入贫困的陷阱。一方面,要由以往的"输血式"帮扶治理向"造血式"治理方式的过渡，注重贫困主体脱贫意识的培养和提高，扭转贫困主体“等靠要”的依赖消极思想，从思想根源上激发农户发展的内生动力，形成积极脱贫致富的主体责任意识。另一方面，加强人力资源和教育资源的投入，对具有劳动能力但文化水平较低的贫困人群进行有针对性的教育培训，增强相对贫困主体自我发展的可行性能力，提高就业率。

（五）构建防控预警政策体系

相对贫困群体本身具有脆弱性，面对风险冲击时的抵抗能力弱，部分已经摆脱贫困的人员又可能面临着重返贫困的巨大压力。为了实现农村可持续发展和稳定摆脱贫困的愿景,有必要加强贫困监测、预警和紧急干预,对已经脱贫的人口进行实时动态的监测,并找出可能导致回到贫困的风险因素,并对重返贫困的人采取紧急援助和干预措施。同时，提高贫困群体抵抗风险的自身防控能力，促进贫困家庭收入稳定增长，降低返贫率。优化扶贫治理的评价、反馈和责任评估，将农村各项治理工作进程落实到个人，实现对相对贫困人群的高质量脱离贫困，有效提高扶贫效果的可持续性。

五、结束语

中国实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，意味着下一阶段农村治理的重点将由绝对贫困治理向相对贫困治理转变。2020年后的农村治理方式的转型和路径的选择，应根据全面建设小康社会后迈面临的新形势进行调整。相对贫困的紧迫性和重要性日益凸显，对2020年后的农村治理提出了新的挑战，探索和重构农村治理方式的转型和路径选择势在必行。