信用监管视角下我国企业环保信用评价制度构建

西南科技大学 罗娟

企业环保信用评价是我国环境规制转型的重要制度。该制度以具体可量化的企业环境行为信息为基础，由环境保护主管部门牵头开展工作，其通过固定的程序、规定的方法对企业环境行为信息进行评价并确定企业信用等级，向社会公开，达到对企业采取守信激励、失信惩戒措施的目的，同时也对不同信用等级的企业实施分类监管。当然，企业的环保信用评价结果也可应用于其他有关部门及组织机构，从而倒逼企业完成绿色转型发展。随着国家在环境保护方面的重视，环境立法执行条件的逐步成熟以及社会信用体系工作的积极建设，环保信用评价制度必会得到越来越广泛的应用。

一、我国企业环保信用评价制度发展现状及存在的问题

2013年12月，《企业环境信用评价办法（试行）》（后称“该办法”）由四部委联合颁布，这是我国企业环保信用评价工作启动的标志。自此以后，党中央、国务院、环保部等多次发布相关法律、行政法规要求建立企业环境行为信用评价制度，同时也多次提出健全和完善企业环保信用评价制度。据统计，截至目前，全国已有超30个省（自治区、直辖市）陆续开展了企业环保信用评价制度的相关工作，其中过半数均在政府信息公开网上公布了相关的规范性文件。我国企业环保信用评价制度基本经历了萌芽（2003年-2012年）、初创（2013年-2014年）、发展（2014年至今）三阶段，至今该制度已基本形成。

新环保法第五十四条原则上确立了我国企业环保信用评价制度的基本内容，主要包括评价的主体、对象、内容和结果四部分，但全国各省份的评价标准和评价办法都不一样，在客观上形成了省份与省份之间的界限，所以最终导致评价结果难以实现异地互认，在全国范围内统一适用的问题。具体包括以下几方面：

（一）评价主体单一，市场第三方参与不够

根据社会信用体系建设的要求，一般按照政府引导、行业主管部门负责、市场化的第三方评价机构开展征信活动的模式。但从现行的部门规章以及各省出台的规范性文件看来，大多都把生态环境部门作为企业环保信用评价的唯一主体，或多以生态环境部门为主，这就在客观上造成了生态环境部门同时拥有制定规则、执行评价、审核结果以及执行结果等多重身份功能，在一定程度上和平时履行环境保护职能的行政主体地位发生冲突。事实上，从评价结果角度来看，市场化的第三方评估机构往往更真实可靠[1]。

（二）评价对象范围不完善，地方执行不严格

我国企业环保信用评价对象可以分为强制性评价对象和非强制性评价对象两类。对于强制性评价对象，当严格按照“上位法优于下位法”的基本原则来执行。该办法已对应纳入企业环保信用评价的对象范围进行规定，具体包括十大类，最后一类为兜底性规定。但是，各省对环保信用评价对象的范围划分普遍具有不明确、不具体的通病。有些省份直接照搬中央规章的部分条款，遗漏重要条款；有些省份规定非常模糊，无法具体适用。由前可知，中央已经出台了企业环保信用评价制度的规章，在此前提下，地方的规范性文件至少应当保证两点，一是基本明确评价对象；二是结合地方特色在中央文件的基础上再做细化，而非避而不谈。

（三）评价内容不科学，评价指标体系差异大

当前，我国企业环保信用评价制度的评价内容和评价指标之间存在交叉重叠的问题。主要体现在两类行为指标之间，一是环境违法违规行为类指标，二是行政处罚处理类指标[2]。客观情况下部分环境违法违规类行为是行政处罚的前提，二者在程序上具有天然的先后性，采用混合型评价指标体系就会存在对指标重复记分的问题。其次，由于各地地方企业环境行为不尽相同，直接导致各省各地区企业环保信用评价指标体系的差异，最终造成企业环保信用评价结果异地互认难的客观现状。

（四）评价程序缺失，公众参与程度不够

现阶段执行的企业环保信用评价程序具有相当的统一性，几乎都是按照先确定企业、再收集信息、初评信用等级、公示初评结果等八项步骤进行。该办法在初评公示环节引入了公众参与，但在评价结果的确定以及发布环节却没有进行规定，意味着公示期满后如发现新的信息应当如何处理尚存在一定的空白。

（五）评价结果认可度低，应用机制不健全

企业环保信用评价制度对环境保护主管部门应用评价结果做强制性要求，规定生态环境部门应当将评价结果公开，与政府有关部门及市场相关主体分享，但对其他组织和部门则未做要求，只是“建议”在职责范围内应用评价结果。其次，该制度亦未明确生态环境部门违反应用评价结果的规定时的法律责任，制度在缺少约束的时候，有效落实到位的可能性变得极低，“守信激励、失信惩戒”则更是纸上谈兵。

二、原因分析及制度重构逻辑

通过对企业环保信用评价制度的现状进行梳理，可以看出目前该制度设计的理论基础仍然是政府本位，即政府的权力过大，在整个制度运行体系中，市场并没有发挥其基础性作用。该制度的基本架构沿循传统模式，以行政机关（环保部门）为主的制度体系设计思路,市场第三方机构以及社会公众参与都明显不足。探究其背后的成因，应当先从理论层面入手，对企业环保信用评价制度进行分析，剖析该制度建构背后的逻辑和框架。

信用是市场在运转过程中产生的，而信用资本的效用是通过信用评价体现的。在市场经济社会中，信用已经同人力、土地和技术等一样可以发挥资本要素的功能。当这些资本要素为人们所拥有时，对其加以利用便可获得货币利益，当然，信用资本也不例外。当市场主体拥有信用资本时，信用资本在被占有和流转的过程中便产生了货币利益，这就是市场主体获利的过程。同时，市场主体还可以通过使用和交易信用资本获得更大的信用利益。但这一切都建立在特定机构对信用主体进行信用等级评定的基础之上，而信用等级的评定又离不开良好健全的市场环境。因此，企业环保信用评价制度的重构还是应当回归到市场本位的制度建构模式。

从国外的信用评价制度建构模式来看，市场主体都发挥了其在信用评价中的重要作用。当下占主流地位的多元共治型模式打破了传统治理模式的束缚，其优势就是将政府、市场和公众结合起来，让企业环保信用评价制度在三者有机作用下运行。坚持信用评价市场化，着力建构以市场为本位的制度体系，必须平衡好政府、市场和公众三者的关系。

本文着重阐述信用监管视角下企业环保信用评价制度的重构，因此，首先需要对信用监管和其他社会职能之间的联系进行梳理，同时厘清信用监管在社会治理中的作用。信用监管作为一种新型的监管模式，是由行政机关或者其他组织对相对人的信用信息进行评价分类，进而针对性采取措施，以实现政府规制的行为。

信用监管契合政府改革发展理念，也顺应政府行政职能转变的需求。社会诚信体系的建设要求覆盖包括政府、行业、社会和公众在内的所有主体，且各主体之间应当建立起有机的联系。和过去传统的监管模式相比较，信用监管具有本质上的区别，其更加注重对信用主体的全流程监管。比如在事前监督环节，采取诸如信息公开披露、信用报告查询制度等多种手段；在事中监督环节，充分运用信用评价分级分类监管、引入第三方评价评级机制等方法；在事后监督环节，严格落实奖惩结合制度，赏罚分明。由此可见，信用监管更加注重对事中和事后的监管，也有利于多部门、多层次、多主体协同治理，助力政府构建长效监管机制。

信用监管实现监管模式的精准优化。信用监管是有效解决政府行政资源紧缺与突出的社会矛盾之间途径，针对不同信用等级的企业实施不同的监管，真正达到分类监管、奖惩结合。对于社会信用良好、主动实现绿色转型发展的企业，可以适当给予财政、税收以及其他便利性配套服务；对于社会信用不好、违法失信的企业予以限制，包括其参与市场活动，享受便利性行政配套服务等等。根据企业的具体行为进行精细化评级监管，更有利于实现监管模式的精准化、高效化。

信用监管推动实现社会共同治理的格局。和以往传统的社会治理相比较，现代社会治理政府更加注重市场和社会的作用。公共行政要求政府、市场和社会公众都要参与进来，最终推动形成多方合力、共同参与的新型社会共治模式。由此可见，信用监管在多元主体协作参与社会共治中扮演的重要作用，推动形成多元合作的网状监管模式，实现社会共治。

三、我国企业环保信用评价制度的完善建议

（一）评价主体

环保信用评价制度评价主体不应局限于环境保护主管部门，应当实现从“一元”到“多元”的变化，充分体现出市场在该制度完善过程中的作用。就目前的情况看来，评价主体多元化的关键在于政府的引导和生态环境部门的参与，在经历多个阶段之后力争形成政府引导、行业主管部门负责行业内信用信息基础数据库建设、市场化第三方评价机构负责构建征信系统并针对市场需求开展征信活动的企业环保信用评价格局[5]。

目前企业环保信用评价工作多涉及生态环境部门的日常行政工作。在这种情况下，第三方评价机构掌握企业环保信用信息成本较高，这也在较大程度上增加了市场化第三方评价机构的工作难度。企业和生态环境部门应该主动加大对环保信用信息的公开力度，便利第三方评价主体开展评价工作。

（二）评价对象

企业环保信用评价制度有效开展的基本前提是需要明确评价对象。办法对评价对象范围采取综合式定义，其中包括详细列举式规定和兜底性规定。在中央规章已明确评价对象的大前提之下，各地方的规范性文件应当涵盖中央的规章分类，地方对评价对象的规定只能比中央的更具体、更细化，原则上与中央的规定保持一致。当然，如存在地方特色产业，在符合中央规章的基础前提下，应当将地方特色的产业包括进强制性评价对象中，做到制度的上下统一。

企业环保信用评价对象包括强制性评价对象和非强制性评价对象。强制性评价对象已作出规定，对非强制性评价对象可以参考福建的做法。如果在具体的生产经营过程中需要对某企业客户进行信用甄别，在确定信用甄别对象之后可直接函告生态环境部门，由生态环境部门对企业开展环保信用评价。该做法具有较强的针对性，可以在不同程度满足市场主体的需求。

（三）评价内容

我国企业环保信用评价指标体系包括两类，一是单一性评价指标体系，二是复合型评价指标体系，就目前看来，形成一套以中央规章为基准的复合型体系更具科学合理性[6]。在统一指标体系的情况下尊重各地区、各行业领域不同的企业环境行为特点，在评价方法上采用权重综合法，将各项评价指标予以量化，并结合各项不同指标针对性地赋予权重比例，然后加权计算出企业的综合表现指数，再根据企业的综合表现指数进行分级。采用权重综合法有助于地区和行业对企业弱项进行深入的理解，因地制宜的同时促进异地互认的实现。同时，在评价指标体系中加入地方和行业领域特色行为，也让该制度在结构和内容上更加完整。

（四）评价程序

程序公正和实体公正息息相关，企业环保信用评价制度评价程序在很大程度上直接影响评价结果。例如，该制度的评价程序中公众参与不够，社会力量介入明显不足，因此，在公示企业环保信用评价结果之后应增加公众参与力度，把公众参与引入到评价程序的全过程。在企业名单公示环节，确定强制性评价对象范围内的企业名单应该引入公众参与，公示以接受公众的监督，在公示期内允许公众对公示名单提出异议，评价主体在收到异议之日起，应结合新材料新发现开展核查工作，并在一定期限内将复查结果以书面形式恢复意见提出人[7]。

在评价结果信用修复环节，增加公众参与。动态管理企业环保信用，公众参与对评价主体的信用等级动态管理的监督主要包括两方面，一是对评价对象信息遗漏和作弊行为的监督，二是对评价主体行为客观公正的监督。在评价对象申请信用调级后，评价主体首先应进行确认，然后公示最新的信用等级以及调级理由，公示期内，公众可以提出异议。经核查，确认信息确有错误的，评价主体应当予以更正。

（五）评价结果应用

企业环保信用评价制度评价结果的应用应当从以下几方面着手：一是优化评价结果共享机制，建立健全统一的信用共享平台，促进各主体应用信用评价结果；二是明确评价结果的应用主体，摒除以往模糊性规定的立法模式，将应用主体具体化；三是设置评价结果应用主体的法律责任，即应用未用、应用错用、应用漏用等情形所应承担的法律责任，增加违法成本；四是增加评价结果应用对象的法律救济措施，切实将评价结果的应用落到实处[8]。

四、结语

企业环保信用评价是社会信用体系建设的重要组成部分。文章以信用监管为视角，讨论信用监管在社会治理中发挥的重要作用，包括构建新型市场监管机制、优化营商环境等等，然后针对环保信用评价制度中评价主体、对象、内容和程序等提出意见与建议。放眼未来，我国企业环保信用评价制度的完善应当结合现代化环境治理体系的科学结构，一方面需要重视市场类的制度建设，另外一方面也需协调重构政府、市场、公众的角色定位和功能，形成多元参与的制度结构。