如何促进乡村治理中的村民参与——基于协商民主理论探索

安徽大学管理学院 张靖

一、协商民主理论

哈贝马斯说：“宪政民主正在成为一项工程，生活世界理性化的即刻结果和加速的催化剂远远超越了政治。这项工程的唯一实质性目标就是逐步完善理性集体意志形成的制度化程序。”[1]就协商民主的内涵而言，协商民主理论主要是指公共协商过程中，自由平等的公民通过对话、讨论审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式。[2]协商民主理论在经济和社会的快速发展步伐中已然成为多元文化社会中回应矛盾冲突的一种有效方式。协商民主理论虽起源于西方国家，但是与我国历史文化传统“和”文化在价值上相契合。儒家文化强调“君子和而不同”，多元社会中，利益主体多元化需要协商，需要在因此基于民主协商理论对于我国转型期治理问题的探索以及民主政治建设的探讨具有可行性和指导意义。当前我国农村经济快速发展、农民主体意识增强、社会矛盾多发的过程中也需要建立起一种公共协商机制，从而使得多元利益主体间能够通过平等的协商和对话中促进利益的协调和实现。

二、基层治理中村民参与的困境

（一）制度保障缺失

完善的制度是村民进行政治参与的重要保障。议事制度、公开制度、监督制度的缺失或者不完善使得农民对村务无法进行决策和管理，无从监督村干部行为，村民自治功能虚化。农民政治参与缺少完善的制度和程序上的保障，导致农民政治参与在很大程度上是一种形式上的或是一种临时的参与。其次，农村地区缺少相应社会组织。社会组织作为村民参与村庄公共事务的载体可以在更广泛的范围内将村民动员起来。农村地区缺乏社会组织把农民的利益整合起来，即使有相应的组织，也大多是临时性组织，缺乏相应的规章制度和管理制度，农民的利益难以得到表达，问题也难以解决，挫伤农民政治参与的积极性。

（二）乡镇政府干预严重

长期以来，我国习惯于通过行政命令、红头文件等行政方式将任务指标下达。而基层政府是连接国家与人民的枢纽，需要将国家意志传递给基层社会，但对村级组织的决策进行过多的干预则在实质上违背了村民自治的精神。首先是对于村委会成员的任免和撤换，对于村人事的管控实质上侵犯了村民的自主选举权。其次，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”在实际运作过程中，村委会有“附属行政化”倾向，成为乡镇政府的下属行政组织，村委会更像政府的得力助手，而不是村民的利益代表。村级组织的独立性逐渐弱化,与基层政府逐渐形成了工作共同体。[4]

（三）农民主体性作用缺失

国家的一切权力属于人民，农民是乡村治理中的主体，如果没有农民的广泛参与，村民自治只能是纸上谈兵。首先，受政治文化的影响，我国农民在一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的“官本位”思想的影响下，农民主体意识比较淡薄，农民或不问政治或回避政治。其次，农民本身知识匮乏、参与能力有限使得他们更多实现利益的希望寄托于政府官员身上，并没有意识到自己掌握着为自己谋求利益与幸福的权利。因此在农村地区的民主，大多是村委会和党委会催促下的被动式参与，甚至有些参与需要运用行政强制手段或者物质激励手段才能保证正常运行。农民主体性作用得不到发挥，农村发展则缺乏后劲。

三、路径探索—协商民主理论与乡村治理的融合发展

协商民主理论与村民自治制度的衔接需要综合考虑理论嵌入的内容、方式和环境。不断完善制度设计，充实协商民主嵌入乡村治理体系的内容。采取试点与推广的嵌入的方式不断摸索，总结经验，因地制宜进行推广。

（一）加强制度建设，为村民参与提供制度保障

1.完善制度设计

首先，应该建立法制化的选举制度。从提名、选举到结果监督都应该规范在法律范围以内，防止徇私舞弊以及家族势力干预的现象。其次，完善民主协商制度，建立村民参与公共事务的机制。协商民主的核心要义就是农民能够真正参与公共事务，村民掌握民主决策和民主管理的权利，涉及村民公共利益的事务村民有权进行讨论并提出意见，建立村民会议，并扩大村民会议的决策管理权限。可采用“乡村协商治理五步法”建立协商程序机制，设立“议事议题箱”，以此形成乡村协商治理“善治”格局。[5]最后，应该完善民主监督制度。应该确保村中事务信息及时公开，接受村民监督，并成立村中专门监督小组，就财务等各方面进行专门监督。

2.理顺乡镇政府与村委会之间的关系

理顺乡镇政府与村委会的关系，不仅应该建章立制，因地制宜地对乡政府和村委会的职责权限作明确具体的规定，还应该改革乡镇政府绩效考核制度，将绩效考核的每个指标落实到村民身上，促进绩效考核的村民参与。最后，可将村委会与乡镇人大衔接起来，村委会委员原则上应是乡镇人大的代表,村委会主任、副主任则是其当然代表，从而将村委会“巧妙”地纳入国家权力系统内，使之由完全的“体制外”力量变为一定程度上的“体制内”力量。[6]

3.培育农村社会组织

美国学者塞缪尔·亨廷顿认为，组织是通向权利之路，同时也是政治安定的基础和政治自由的先决条件。[7]以社会组织为载体来提升村民参与的质量和水平并提供农民单个个体与庞大政府组织政治对话平台，从而提升村民参与的广泛性、有序性和有效性。首先，政府应该积极引导农村社会组织的培育和发展。建立基层社会组织备案管理制度，纳入政府监管范围。根据农村社会的发展变化的实际，建立覆盖全体村民、驻村单位、外来人员的和谐共建理事会，加强区域协商意识组织体系建设。其次，通过思想教养转变农民的小农思想，增强村民自身民主意识，鼓励村民积极参与社会组织。最后，进行“积极的社会管理”，以服务、培育、调控和引导促进发展的社会管理方式，再造乡土团结。[8]

（二）以经济促参与

马克思原理曾指出，“经济基础决定上层建筑”，经济的发展状况与公民政治参与是息息相关的。政治参与动机实质上是需求目标的呈现，合法且有组织的政治参与，不仅要满足农民个人参与的最低期望值，更要有效并且符合村民的公共利益。[9]农民政治参与的动机归根结底而言就是对于物质利益的追求。如果缺乏物质利益的刺激，农民的政治参与动机强度自然大打折扣。因此，一方面应该引导村民形成正确的物质价值观，避免政治参与的功利化倾向；另一方面应该大力发展农村经济，以经济发展促政治参与，从物质方面保障农民政治参与。提供更多优惠政策和补贴，减少农村人才流失，吸引精英到农村发展，为农村政治参与提供经济保障和人才保障。

（三）营造参与文化,发挥农民主体性作用

阿尔蒙德曾强调指出，特定的政治文化“在某种意义上是保持民主政体有效运行的一般动力来源”。[10]中国传统文化中缺乏民主的基因，而农村协商民主的发展需要农村建立一种民主文化氛围来支撑。因此，首先应该提升乡村居民的政治文化水平，培育农民的民主、主体意识，培育农民独立的政治人格，培育村民思维方式和行为方式的公共理性，使乡村治理民主协商建立在更加理性、充分讨论基础之上。同时，在农村社会建立起更广泛的信任范围，形成较强的集体认同感，促进村民间的合作。其次，充分发挥乡村治理过程中“乡贤”的作用。乡贤在村庄中具有一定的权威性，乡土权威是由内生性权威和嵌入型权威共同组成的，乡贤是乡土权威中的内生性权威，村两委即为乡土权威中的嵌入型权威。在村庄的治理中，两者如果能够团结一致，进行协作治理，那么，就会有利于提升村庄的治理绩效，从而促进村庄走上善治之路。[11]在乡贤的带领下，村民政治参与的积极性也会被调动起来。