中国特色民航空防安全治理的实践与经验*

中国民航飞行学院航空安全保卫学院 陈功

纵观国内国际空防安全态势，空防安全是近年来我国乃至全球高度关注的热点问题，在这种形势下，中国的空防安全工作面临着重重挑战。我国新时代的空防安全工作重点也由新中国成立初期的防范内部人员叛逃转变为“杜绝劫机、炸机等机上恐怖事件，防止空防安全严重责任事故”。在中国民航空防安全治理的实践道路上，始终坚持和加强党的领导，具有中国民航特色的民航空防安全治理体系逐渐成形。直到2020年，运输航空实现“120+4”个月、8943万小时的连续安全飞行纪录，累计安全运送旅客46.2亿人次，并连续实现18年空防安全，这与坚持党的正确领导，积极构建中国特色民航空防安全治理体系密不可分。从历史的视角出发，探析党和政府在不同的历史时期对于空防安全治理的领导和重大决策，归纳总结中国特色民航空防安全治理的实践经验，对全面开展国际安保合作，共享空防安全治理经验，提升民航空防安全治理水平具有重要意义。

一、中国民航空防安全治理的实践历程

中国的航空建设是在“无空防便无国防”的刺激下发展起来的。回顾历史，从革命卫国、建设护国、改革富国到治理强国一路走来，70余年的执政过程中，通过积极探索创造出了社会制度优势，中国民航在党的带领下经历数次体制改革，具有中国特色的民航空防安全治理自新中国民航事业建立以来日趋完善。

（一）中华人民共和国成立初期（1949年—1978年）

改革开放前的这一时期，我国的民航相对局限于国内。针对当时的形势和基本国情，为化解由此带来的政治危机、防范政治风险，在党中央的指导下制定了《关于空中防线工作的措施和规定》《确保空中安全，把好客货关的通知》《关于预防敌人空中劫持飞机的措施》《提高警惕，彻底粉碎敌特阴谋破坏活动的措施》《关于加强对外开放机场和国际班机安全保卫工作的指示》《关于进一步做好防止敌人劫持、破坏民航飞机工作的通知》等一系列措施，并进一步规范了对民航从业人员的准入要求，严格实施背景调查，加强政治考核和党性教育，从根源上杜绝“潜在的劫机风险”进入民航系统，并密切关注飞行员的思想动态，加强思想教育，严守政治立场。在这一时期的民航空防安全更偏重于通过自上而下的严格管理和思想建设，从源头防止民航内部人员威胁空防安全。

（二）改革开放后（1978年—2000年）：防止劫炸机阶段的实践

随着改革开放打开国门走向世界，中国民航迎来了飞速的发展，但与此同时民航空防安全也迎来了新的挑战。改革开放之初劫炸机事件频频发生，再到1993年爆发的劫机浪潮，一年的时间内发生劫机事件21起。

在这个阶段，我国民航初步构建起了民航安保法律法规体系，成立了空防安全相关的各职能部门，制定了安全检查制度，组建了安全检查部门、民航公安机关和航空安全员队伍，各部门自成体系又相辅相成，初步形成了从地面到空中的空地一体空防安全网络。这一时期的民航空防安全管理工作主要通过民航安保法律体系的建设，如《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》等，以及一系列有关反炸劫机保障空防安全的法律法规。航空公司、机场、空管等民航相关单位也相继制定了反劫炸机的具体措施。这些空防安全举措有效遏止了劫炸机事件的发生，使得我国20世纪末的空防安全状况有了显著提升。

（三）21世纪后（2001年至今）：应对新威胁阶段的实践

2001年后，世界各国高度重视空防安全。目前全球的空防安全进入了应对新威胁的阶段。完善民航空防安全顶层设计；基层结构上，2002年我国组建了空警队伍，加强安检队伍和机场公安等专业力量，重视“三基”建设，并逐步建立统一领导、多部门协同合作的空防安全体系；管理层面上已形成“两级政府，三级管理”的机制；加强法制建设，健全规章标准，进一步完善民航安保法律法规体系；同时尝试在民航空防安全领域运用云计算（Cloud）、大数据（Data）、人脸识别等先进技术，对可能存在的潜在威胁进行有效识别。不断加强民航空防安全治理体系构建和治理能力现代化水平，全面提升民航空防安全治理能力。

二、中国特色民航空防安全治理的重要经验

（一）中国特色民航空防安全治理的内涵

中国特色是指立足于中国国情，以解决中国现实需求为目标。在建构建民航空防安保治理体系既要延续历史实践经验，借鉴国际发达国家研究成果，还应在此基础上努力探索适合中国国情、具有中国特色的民航空防安全治理体系。

（二）中国特色民航空防安全治理的经验

1.强化治理核心，坚持以党的科学理论为指导

党的领导是民航空防安全治理的核心，更是全面构建中国特色民航空防安全治理体系的最大优势。新中国成立以来，我国民航运输业“从无到有，从有到强”，在不同的历史时期，党和政府对于空防安全治理的领导和重大决策都基于我国的现实国情和空防安全面临的实际威胁。中华人民共和国成立后，面临的空防安全治理任务复杂而艰巨。民航行业作为担负着国家经济建设和沟通国际交流重任的战略产业，面对国内外残余敌对势力对新生民航的空防安全带来的严重威胁，形成了以革命思维治理民航空防安全的模式，巩固民航空防秩序。改革开放后，党在认真总结过去经验教训的基础上，开始重视“管理”，我国民航也迎来了政策、管理方法、管理制度的改革，政府简政放权，从军民合一到政企分离、各司其职，同时强化了安全管理职能；在空防安全和公共治安方面，实行行业和地方公安部门共管共治，并组建了空警队伍。我国民航取得良好的安全业绩，飞行安全和空防安全形势长期保持稳定，与党和政府始终把安全放在首位是分不开的。

2.重视法治建设，推进全面依法治理

习近平总书记指出，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。在空防安全治理的道路上，从“法制建设”走向“法治建设”，在制度优势的基础上推进治理体系构建，始终坚持依法行政、依法治理，在实践中积累经验，最直观的体现便是强化法规部门的设置，全面推行法制建设和依法治理。通过航空安保立法，建立和完善国内与空防安全相关的刑罚体系，打击危害飞行安全的犯罪，保障飞行安全。从国际公约的转化到安保相关刑罚体系的构建，再到中国民用航空局颁布的民航规章规范性文件，已形成了较为完善的民航安保法律法规体系，进一步通过立法立规和建章立制，把现有的有效安保措施固化为制度规范，使空防安全治理有法可依、有据可循；通过法制建设，优化空防安全治理主体和“以党领政”的治理结构，明确责任主体，强调协同合作，促进我国安保行政执法和监管逐渐规范化，秉承依法治国的理念，稳步推进空防安全法规体系建设，初步形成了由2部国家法律、6部国务院条例、15部行业规章、10部标准和118部规范性文件构成的安保法规标准体系，为民航空防安全治理夯实基础。

3.打造“智能化”治理，提高治理现代化水平

坚持创新发展，广泛运用互联网、大数据、人工智能、区块链等新技术，是提升治理能力的必要手段。随着科学技术的进步，各种新型犯罪工具和犯罪手段的出现，使民航空防安全不断面临新的挑战。空防安全关键在“防”。我国民航对空防安全治理的观念认知跟随党的治国理念的转变，不断积极运用新技术和新思维推进治理体系和治理能力现代化的意识和本领。从早期赴国外先进国家学习经验，对航班实施安全检查，到禁止危险物品被带上飞机，安检制度日趋完善，在民航防安全治理的过程中，始终坚持创新发展，推进先进的安检技术设备的更新和升级。融合大数据分析、生物/非生物识别、图像识别、互联网等前沿技术的应用的安检信息系统、爆炸物痕量探测仪、液体探测仪、双视角X光机、毫米波安检门、手持式危险品分析仪、反恐智能应急联动装置、人脸识别技术、一体化安检通道、安防巡逻机器人等先进的设备和技术在安检领域广泛使用，打造“智能”机场。除此之外，各航空公司联合民航高校、公安部门研发航班安保风险预警系统，构建民航“天网”，对旅客信息进行采集和排查，实时监控黑名单旅客；各民航地区管理局、监管局、航空公司、公安系统、机场等也积极打造了民航安保基础信息管理系统、情报信息研判预警系统、全国民航公安值班调度系统等多个应用系统，基本形成了行业信息管理机制和情报预警、联动响应、协同配合、合成作战的工作机制。在民航空防安全治理体系的构建过程中，坚持以实际需求和问题为导向，对民航空防安全形势进行深入研究，大力推动科技信息化建设，在空防安全工作中广泛投入“云计算、大数据”等科技应用，强化提高治理现代化水平，倾力打造“空防安全网络”。

4.强调治理能力，实现从“管理”到“治理”的飞跃

自改革开放以来，我国经历了多次行政体制改革，特别在党的十八届三中全会以后，改革的基本趋势在于追求公共治理，面对民航空防安全治理领域的关键问题，建立协同治理的共同体。管理，主要体现为政府对社会的全方位管理，强调政府管理责任的唯一性，具有相对封闭性。而治理，强调社会主体的多元化和平等性，各主体共同解决问题，相对更具开放性。“治”与“管”一字之差，着眼于多元化的治理主体结构，推行“简政放权”和“促进参与”的共治理念，多元主体共同参与，激发社会活力，形成共治共享的合力。为此，在民航空防安全治理上，民航局深化“放、管、服”改革，局方在保证安全标准的情况下，简化程序、优化流程，大力促进各民航安保关切单位积极参与空防安全治理，各基层单位全面提升自身管理服务水平。