终身教育立法研究

青岛科技大学法学院 朱菲

一、概念界定：“终身教育”还是“终生教育”

“l’educaiionpermanente”首先由保罗·朗格朗（法国教育学家）于1965年提出。先后被译为“Education Permanent”和“Life long Education”，后者作为统一的称谓固定下来。

我国学界对该概念有两种翻译，即“终身教育”和“终生教育”。保罗·朗格朗把这个概念的描述成“从一个人出生的那一刻起一直到生命终结时为止的不间断的发展，包括了教育各发展阶段各个关头之间的有机联系。”[1]在现代汉语词典中，“终生”和“终身”都有“一生，一辈子”的涵义。因此，可以认为“终身教育”和“终生教育”只是翻译不同，但意思一致。

二、问题分析：终身教育立法存在多方面问题

1995年《中华人民共和国教育法》中首次使用了“终身教育”一词。2005年《福建省终身教育促进条例》颁布，是终身教育政策迈向法制化的重要里程碑。尽管地方相继制定了条例，但国家层面立法却一直没有提上日程。党和国家的重要文件中可以看出，建设终身教育体系仍是我国的重要目标。《终身教育法》迟迟不能出台，不是因为重视不够，而是存在理论、现实和立法三方面问题。

（一）理论问题

我国关于终身教育立法的理论研究起步较晚，关注较少，研究相对滞后。

我国终身教育立法研究的第一个理论问题就是“终身教育”与之前已经存在的“国民教育”“成人教育”“继续教育”的关系没有明确规定。[2]第二个问题是在同一文件中同时出现“终身教育”“终身学习”，而未区分二者概念，使用混乱，常出现交替使用或者互用的情形。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)中反复提及“终身学习”“终身教育”二词，分别出现了六次和五次。

（二）现实问题

虽然“终身教育”一词已经在大众中广泛传播，国家和地方也在推进这一事业的发展[3]，但我国终身教育事业还面临着很多现实问题。

第一，我国终身教育事业起步晚，理论基础不足。我国不管是政策文件还是地方性立法都带有浓厚的“异域色彩”，并没有形成中国特有的理论基础。第二，我国终身教育事业尚缺乏群众基础。由成人教育向终身教育、终身学习的理论转变，由精英教育向大众教育、普遍教育的理念转变尚未完成。第三，我国终身教育事业需要社会协同。现阶段我国的终身教育还是以政府主导为主，缺少相关的社会组织的支撑。

（三）立法问题

“终身教育”理念受到党和国家的高度重视，但《终身教育法》却迟迟没有出台，终身教育相关制度建构和机构设置也一直不能落到实处，严重影响了“学习型社会”的形成，原因如下：一是终身教育立法缺乏宪法的支撑显得于“法”不合；二是协调《终身教育法》与现有教育相关法律的冲突，也是一个问题。[4]

三、立法梳理：现行立法多体现为地方性法规

我国多地出台了相关地方性法规，包括福建省、上海市、河北省、太原市、宁波市等。

（一）地方性法规立法依据

立法根据是指立法主体制定法律条文时所依据的法律法规等。[5]立法根据不仅可以确保立法的合法性，也有利于明确立法的效力等级。最早出台的福建省的条例只笼统地规定了“根据有关法律法规”，而上海市、河北省、太原市和宁波市的地方立法都明确将“《中华人民共和国教育法》及其他法律、行政法规”作为立法根据。

（二）地方性法规立法异同

各省市立法的差异体现了各省市的特点，各省市立法的共同点体现了普遍问题，这些问题也是国家在制定终身教育法时要重点关注的问题。

第一，积极推动学分银行建立。学分银行是一种在各种学历或非学历教育的课程间建立的，以学分的确认、换算、积累为主体的新型教育管理制度。[6]福建省的条例并未涉及学分银行建设，而上海市等四地都在条例中主张推进学分银行的建设，以实现各种教育成果的确认与衔接。

第二，重视弱势群体的受教育权。各省市都注意保护弱势群体，规定了包括农民、农民工、残疾人和老年人的教育问题，要求相关机构配合政府部门开展终身教育，鼓励上述人员参加培训，政府给予相应的税收减免或优惠政策。

（三）地方性法规立法缺陷

第一，终身教育经费来源规定过于原则化。福建省仅规定“各级财政安排”经费，上海市、河北省、太原市则将之列入政府教育或相关经费预算，而宁波市“建立政府支持、社会力量捐赠和受教育者适当出资相结合的多渠道终身教育经费筹措机制”的规定较为详细，但对于经费的筹措、管理、使用都没有具体规定。

第二，存在着明显的重“教”轻“学”倾向。终身教育体系建设要注重提高受教育者的主观能动性。但就目前地方立法来看，终身教育的推进更多的是自上而下的政府行为，这不利于充分调动人们的积极性和主动性。

四、经验借鉴：国外终身教育的立法实践

六七十年前部分国家就开始了终身教育的研究，有了长足的经验，我国终身教育立法可以借鉴他国的经验。

（一）日本：终身教育与终身学习的衔接

日本1990年颁布的《终身学习振兴法》[7]规定了地方发展终身学习的“基本构想”和要求。为了推进终身教育和终身学习，日本建立专门机构。

一方面，设立中央及地方终身学习审议会作为文部科学大臣的咨询机构，通过研究社会发展状况和终身教育的需要，出具终身教育的相关报告，为日本提供具有建设性的指导意见的政策。另一方面，于1988年设立终身学习局作为文部科学省的下属部门，负责制定并实施家庭、学校和社会教育以及体育事业、文化事业等关于终身教育的综合性政策。[8]

（二）韩国：建立终身教育配套制度

韩国在1987年修订的《大韩民国宪法》明确规定了“终身教育事业”。1996年《终身教育法》由宪法赋予其合法性，确定了该法的基本法地位。除此之外，韩国《终身教育法》提出了很多兼具创新性和实操性的制度。

一方面，《终身教育法》首次创设了“学习休假制”和“学习费用援助制”。首先应该明确了“终身教育”不等于“学校教育”，终身教育应该包含学校教育、非学校教育等多种教育形式。不仅明确了规定企业员工一定条件下可以享有自由的时间参加学习，还规定了确有困难的公民可以获得终身教育的经费。另一方面，它创造性地提出了“学分认定、积累与转换”的制度，突破了学历教育与非学历教育之间的壁垒，鼓励公民以多种方式、在多个阶段积极参与到终身教育中来，在全社会营造全民学习的社会风气。

（三）美国：注重高等教育后的职业技能培训

1976年美国出台的《终身学习法》(即《蒙代尔法》)以“致力于通过长期性的培训,以使公民能不断地掌握与更新有关职业知识和就业技能……最终达到促进美国科技的高速发展与国力不断增强的目的”为宗旨。[9]其中一些操作性强的具体规定，对于推动美国当时的政治、经济发展具有一定的战略意义。

一方面，美国的终身教育真正做到了社会协同，终身教育的教育机构包括正规的、非正规的，公立的、私立的，以及其他社会组织提供的教育，众多的教育机构为美国公民的终身教育提供了丰富的资源。另一方面，美国终身教育投入了大量的经费，《终身学习法》规定终身教育的经费既包括政府财政的支持，又有社会资助的保障。

五、立法建议：尽快出台《终身教育法》并细化相关规定

终身教育与终身学习已经成为教育领域和社会领域的重要问题，加快建设学习型社会成为“两会”热点话题，说明国家对终身教育的重视程度并不低。经过了十多年的不断探索和经验总结，我国出台《终身教育法》的时机已经成熟，应该将立法提上日程。

（一）正本溯源，厘清终身教育与相关概念

厘清终身教育与相关概念的异同，是终身教育立法的逻辑起点。

第一，终身教育与终身学习是一个问题的两种不同表达，终身教育是从国家层面出发要在全社会倡导的一种理念，终身学习是从个人层面出发要坚持的信念。理论不清会导致实践不明，因此要规范用语。

第二，终身教育与其他现有教育形式也要有所区分，尤其是终身教育和成人教育不能混为一谈。[10]中国目前没有对各种教育形式进行明确的区分，需要借鉴其他国家的成熟做法。例如韩国就把终身教育定义为学校教育以外的有组织的教育活动。

（二）以社区教育为突破口

社区教育是我国目前发展态势较为良好的一种教育类型，可以作为终身教育发展的突破口。1998年教育部提出了“开展社区教育实验工作，逐步建立和完善终身教育体系”的计划后，我国就开始社区教育实验的相关工作。2000年教育部明确了“社区教育是实现终身教育的重要形式和建立学习化社会的基础”。此后先后公布了249个全国社区教育（示范）区（截至2018年）。已经有了丰富的社区教育经验，在此基础上发展终身教育有一定的积极意义。[11]

（三）提高终身教育法律法规的实操性

增强终身教育政策法规的实施性与操作性要从具体的制度建构和机制设置着手，终身教育立法不应是倡导性的法律，而应成为可执行、可检查、可规范的法律。[12]我国终身教育立法要充分借鉴外国的理论与实践。首先，明确终身教育推进主体不仅只有各级政府部门，还应该设置专门机构负责相关事宜，并明确规定该机构人员选拔、职权责任、违法行为等事项；其次，明确规定终身教育经费来源，一部分来源于政府财政，除此之外社会团体、企事业单位和部分教育机构应该承担相应的经费，并明确规定经费的管理、使用和监督等事项；最后，有关学分银行制度和学分认定、转换制度建立，应该明确规定负责主体、认定程序、转换条件等事项。