行政检察调处若干问题分析和思考

浙江省检察院 吴行

检察制度是中国特色社会主义法治的一大特色，检察机关代表国家利益发起诉讼，同时又作为国家法律监督机关，制约和监督司法公正的实现。对于检察职权行使的界限、方式，理论上和实践中存在不少的困惑。“从建国之初始，我国就将对行政权的一部分监督职能交由检察机关行使，其间关于检察机关是否可以行使该权力以及行使这项权力的边界存在一定争议，但通过特定司法程序监督行政权的架构从未遭受根本性的否定，反而一直在稳步发展”[1]。在2021年全国“两会”，最高检张军检察长提出了全面推进“四大检察”、以检察监督维护公平正义的发展构想，对检察理论跟进和引领法治实践提出了新的要求。

单一的监督纠错模式已难以适应多元化纠纷解决需要，行政争议实质性化解成为必然选择。行政检察调处是近年法治实践的一项工作探索创新，立足于目前行政争议量大、化解环节多周期长、矛盾复杂尖锐的现状，试图通过检察机关中立第三方力量的参与，着力于解决当前行政争议化解程序空转、无效诉讼、案结事未了等突出问题，维护司法公正，促进依法行政，维护社会和谐稳定。这项工作创新为健全检察职能体系、推进行政检察发展提供了有益探索和实践样本。本文试图对行政检察调处的必要性、本质属性、原则以及今后的发展方向，作出理论和实践的探讨，以期对健全行政检察调处理论、指导工作实践有所裨益。

一、行政检察调处：问题的提出及必要性构建

在理论界和实务界，对行政检察调处都存在一些不同看法，既有肯定，也有反对意见。就笔者看，行政检察调处工作值得地方法治实践持续探索和完善。

（一）从法学理论看，行政检察调处是中国特色的法治创新

2020年11月召开中央全面依法治国工作会议，习近平总书记出席会议并做重要讲话，提出的11个坚持构成了习近平法治思想的主体内容。习近平总书记强调：“坚持中国特色社会主义法治道路……有一点要明确，我们推进全面依法治国，绝不照搬别国模式和做法，绝不走西方所谓‘宪政’‘三权鼎立’‘司法独立’的路子。”同样，中国特色司法制度实行的是侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约、高效协同的体制机制，与西方“对抗式”的诉讼制度有着本质区别。检察机关作为国家法律监督机关，在诉讼过程中承担着多重身份，核心价值在于保障法律实施、保证公平正义实现。因此，决不能简单以西方三权分立、司法独立的话语体系和价值预设，来评判我国司法实践，来评判行政检察调处优劣。相反，更应该从法治工作实践中，坚持问题导向、目标导线、效果导向，来探索自己的法治道路。自2019年10月高检院部署“行政争议实质性化解”专项活动以来，各地检察机关充分发挥行政检察职能优势，成功办理一批有影响的行政争议实质性化解案件,得到人民群众和社会舆论的充分肯定。

（二）从检察职责看，行政检察调处是履行检察监督职能的有效尝试

《法治中国建设规划（2020—2025年）》将“相互配合、相互制约的司法权运行机制更加科学有效”作为今后五年法治建设的重要目标，并将“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”作为构建中国特色社会主义司法制度的重要内容。检察机关作为国家法律监督机关，承担对诉讼全过程进行监督的职能。从构建四大检察协调发展的格局看，行政检察工作相对较为薄弱。行政争议发生在政府机关和行政相对人之间，由行政复议机关和法院进行裁判，检察机关无法掌握线索，难以有效介入。尤其是近年来，各地积极推进府院联席会议机制，共同加强行政争议预防和化解工作，但也较多存在诉讼程序空转、滥用诉权、案结事未了等突出问题。作为检察机关，只有关口前移，主动介入行政争议化解，才能全面掌握情况、有效开展监督，推动构建全面规范的检察监督体系[2]。

（三）从客观实践看，行政检察调处是回应现实问题的客观需要

当前，经济快速发展，社会加快转型，各种矛盾和冲突最终都会在行政管理一线反映，尤其是国土资源、房屋征收、城乡规划、公安、乡镇街道、社会保障、市场监管等领域尤为集中，一段时间内各地尤其是沿海发达地区行政争议总量快速增长。行政争议产生的原因往往较为复杂，例如违章建筑拆除问题，既有政府违法的因素，如超越法定职权、行政不作为、违反法定程序、缺乏相应证据、不依法或依约履行协议等，尤其是基层“运动式”执法较为突出，以“违法”追求“效率”，以“结果正当”掩盖“程序违法”；也有行政相对人建筑实体内容违法的因素；同时也有长期以来政府不作为、规划管理不规范导致问题累积的因素。因此，行政争议牵涉面广，政策性强，化解周期较长，较为复杂[4]。

检察机关作为国家法律监督机关，使行政检察调处参与行政争议化解具有特殊的功能：（1）协调功能。检察机关与争议内容无利益关系，更加客观、公正，容易得到行政相对人的信服，增强调处成功的可能性；（2）监督功能。检察机关以监督机关名义出现，做到当抗则抗、当调则调、调抗结合、以抗促调，对行政争议产生和化解过程中的违法行为能进行有效监督，避免化解过程成为“摆平”“赎买”的过程；（3）“背书”功能。行政争议调处较多涉及赔补偿问题，实践中行政机关不愿调处的一个重要原因就是担心赔补偿容易产生“利益输送”嫌疑，因此更愿意通过法院判决为赔补偿提供正当性，而检察机关作为中立监督者，能较好为行政争议化解的赔补偿正当性进行“背书”[5]。

二、行政检察调处：性质属性的理解把握

（一）关于行政检察调处的定义

定义涉及对一项职责的内涵和外延的把握，只有明确定义才能从深层次把握工作的性质。有学者提出，检察机关将调解（和解）嵌入诉讼监督，主要依靠双方当事人的参与和合作、法院的支持配合，打破“非此即彼”的零和思维，鼓励双方当事人在法律范围内创造性地寻求更加合理与建设性的解纷途径和处理结果[3]。笔者认为，行政检察调处是检察机关在履行行政检察监督的职能过程中，通过说服、疏导等方法，促使涉及行政争议各方自愿达成协议，解决行政争议的一项工作机制以及相关活动。可从以下三个方面理解这一定义：（1）行政检察调处是检察机关依据检察监督职权开展的一项工作，要求检察机关参与调处工作要与检察职能履行相匹配，比如当事人提出检察监督申请或者法院、行政机关邀请检察机关参与调处，保持检察权履行的一定谦抑性；（2）行政检察调处针对的客体是行政争议化解，可以是行政复议、行政诉讼解决行政争议的阶段，也可以针对作出复议决定或者法院裁判后的相关申诉阶段；（3）行政检察调处性质是一种工作机制或者活动，并不是检察机关的法定职权[6]。

（二）关于行政检察调处的属性

可以从相关调解的属性入手，探讨行政检察调处的属性。比如行政调解，对于法律、法规、规章明确规定行政机关应当进行调解的，该规定构成了行政机关的法定职责，如《土地权属争议调查处理办法》第二十三条明确规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。又如人民调解，人民调解法对人民调解做了规范，但人民调解本质上是人民群众通过协商方式解决民间纠纷的过程，是一种群众性自治行为。还有司法调解，是诉讼法规定法院在履行审判职能过程中的一种职权行为，是审判权的一种特殊表现形式。

就行政检察调处看，既不是法律规定的法定职责，也不是自治行为，与司法调解类似，同时又没有法律作出明确授权。因此，行政检察调处可以理解为一种“能动司法”或者检察机关服务大局的“公共服务”。当然，这并不意味着行政检察调处是可做可不做的，检察机关规范性文件对相关工作的规定应理解为一种“承诺”，应当鼓励将行政检察调处作为检察职权履行的特殊形式，为人民群众提供多元、便捷的矛盾纠纷解决方式。

（三）关于行政检察调处的效力

具体可以分为以下几个方面：（1）申请检察监督的终止。由于当事人或者行政机关之间已经达成合意，申请监督的前提已经不存在，有关行政检察监督的案件应当予以终止，并由相关当事人撤回检察监督申请。事后，无新的证据或者没有证据证明调处违背当事人意愿的，则不应再启动检察监督程序。（2）签订和解协议。鉴于缺乏法律依据，建议不制作行政检察调处的书面文书，可以由当事人签订和解协议，并可积极探索和解协议申请司法确认的方式方法，增强行政检察调处的法律约束力。和解协议涉及行政机关的，对其性质和效力的考察必须依据原行政行为或者争议事项。如原争议事项为行政协议（如特许经营协议、补偿协议）的，则和解协议可作为新的行政协议；如原行政行为行政处罚、行政许可等事项的，则和解协议可作为新的行政行为依据。（3）涉及行政争议事项的自动履行。检察机关应当对履行情况进行监督和跟踪。但是，无论行政检察调处的结果如何，检察机关作为纠纷解决机构和监督机构，当事人纵有不服，也不能将纠纷解决机构或者纠纷解决行为作为讼争对象。

三、行政检察调处：职责行使的原则

（一）合法、必要原则

行政争议的化解不同于民事调解，检察机关在参与化解同时，要监督行政机关在法律规定范围内行使自由裁量权，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。尤其是行政权力作为公权力，具有不可随意处分的特性，不可随意扩大可调处的行政争议范围，应限定在行政自由裁量权以及赔偿、补偿纠纷上。当然，为鼓励行政争议得到及时、就地化解，不应囿于传统理论对调解范围作出过于严格限定范围，而应当鼓励实践中继续探索。

同时，行政检察调处要充分考虑既有决定的约束力和法律关系的稳定性，处理好调处化解与生效裁判既判力、行政自由裁量权的关系，以及行政诉讼第三人合法权益的保护等。比如对于人民法院、行政复议机关、行政裁决机关、仲裁机构等有权处理机关依法作出过处理或者已经过信访复查、复核的，只有确有充分证据证明原有裁判事实认定或者法律适用错误的，才可启动行政检察调处程序。

（二）自愿、合意原则

行政检察调处的本质属性属于调解，自愿平等是前提。要将行政争议化解贯穿行政检察监督全过程，充分行使调查核实权，善于运用公开听证，推动行政争议在法治轨道上得到有效化解。当然，行政检察调处既有调解的共性，即劝导争议双方自愿达成协议，又具有法律监督机关主持调处的特殊属性，如权威性强，以履行相关监督职责作为调处支撑，借力穿透式监督，在督促行政机关参与调解上，具有相对于其他当事人的更多主动权。

（三）效率、效益原则

行政检察调处目的在于促成争议解决，应该是能调、可调的马上调，不能调、调不成的尽快终止，这样有利于节省当事人的诉讼成本和司法资源，实现案结事了政和。尤其是一方当事人要求终止调解或者各方当事人之间无法达成协议的，一方当事人拒不参加或者中途退出调处的，以及相关争议涉及的诉讼时效、期限即将截止的，更要及时终止调处工作，并恢复相应法定程序。

（四）维权、维稳原则

在行政检察工作中，应当坚持监督与支持、维权与维稳、纠错与解纷并重，做到在监督中调解、在调解中监督，推动“枫桥经验”由诉讼监督向诉外延伸，积极参与社会治理调处化解工作要立足于实现当事人的正当利益诉求，如针对逾期之诉，因超过起诉期限而无法通过法院判决对实体权利进行救济，通过检察调处使相对人合法权益得到保障，维护社会和谐稳定，做到在维权中推进维稳，在监督中化解矛盾。

四、行政检察调处：未来发展走向及进路

行政检察调处作为检察职能转型过程中探索的一项新生事物，在坚持问题导向、目标导向、效果导向的同时，还要坚持未来导向，对行政检察调处未来发展走向及进路有一个总体把握，确保这一探索得以健康有序发展。

（一）向引导和疏导端发力

习近平总书记强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负。推进诉源治理，注重以案治本，是当前法治建设新的侧重点。作为检察监督，不能就监督讲监督，应注重从源头上规范公权力的行使，减少矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。从这一角度观察，行政检察监督作为一项工作创新，主动介入矛盾纠纷化解，符合法治建设趋势，必然在工作中不断得到加强。今后一个时期，行政检察调处应更加注重协调化解矛盾，更加注重以案治本，从源头上规范行政权力行使，有效预防和化解行政争议。这也是中国特色社会主义法治的优势所在。

（二）融入社会矛盾

纠纷化解大格局。调解被称为法治建设的“东方之花”。在矛盾纠纷化解的体系和格局中，有人民调解、行政调解、司法调解、行政裁决、仲裁、行政复议、诉讼等多种选择方式。坚持和发展新时代“枫桥经验”，就要求完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，构建分层递进的纠纷解决方式，形成矛盾纠纷化解的综合合力。行政检察调处作为法律监督机关主持的调解，具有其自身独特的优势，今后一个时期必须注重融入社会大调解工作格局，注重与司法调解、行政复议调解等的衔接联动，在这一矛盾纠纷化解的大格局中找到自身定位。

（三）突出行政检察调处优势

目前，矛盾纠纷化解的途径和方式多样，行政检察调处要发挥好独特作用，就必须立足于检察机关作为法律监督机关的独特属性，强化行政检察调处蕴含的法律监督功能，使得矛盾纠纷调处的过程更加正当合法。同时，行政检察调处要与抗诉、公益诉讼、检察建议、纠正违法通知书等多种检察监督手段有机结合起来，既要解决争议，又要纠正违法，形成行政检察监督的整体联动效应，增强监督的针对性和实效性。