协同治理视域下的基层社会治理研究

昭通学院 杨蕾，杨冬琴

十八大报告第一次把社区治理写进党的纲领性文件，并指出，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。十八届三中全会又进一步指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从管理到治理的变化，这不仅仅意味着名词的更新或对传统行政管理手段的修正，而是体现了政府对于公共价值的全新认识以及治理的全新认识，构成了一种新的范式、新的理念。党的十九大进一步提出，要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。如何创新社会治理，尤其是基层社会治理，是目前学界应该思考的一个重要命题。本文基于协同治理理论的重要思想，对当前基层社会的治理现状和问题进行了阐述，对实现良好基层社会治理的路径选择进行了分析。

一、协同共治及其内涵

协同共治作为一种重要的分析框架和研究视角而被广泛应用于政治学、经济学、管理学等诸多社会科学研究领域，协同共治是一种强调公共价值的治理模式，在中国的治理研究和实践中具有独特的应用价值。

协同共治是将系统科学中的协同学引入治理理论发展而来的。所谓协同，是指系统中各个子系统或要素之间相互配合、协调、互动合作而形成有机整体，强调部分之间的协同合作与共同努力。协同学理论认为，一个由大量子系统以复杂的方式相互作用所构成的复合、开放系统，在一定条件下，其子系统间通过非线性作用产生协同现象和相关效应，通过努力，最终使系统达到有序状态。所谓协同共治，指的是政府、社会组织、公民个人等利益相关者，基于公共价值，以互动、协商、合作、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务治理的一种过程。

二、基层社会治理的问题表现

基于协同治理理论的基层社会治理，强调公共价值和协同共治。基层社会协同共治，主要指的是基层社会治理主体包括政府、居民自治组织、社会组织、居民等，基于公共价值，以相对平等的地位，就基层公共事务进行协商共治的一种社会治理模式。社区是国家结构的最基本组成部分，也是人类共同生活的主要区域。社区治理好坏，直接影响到基层社会治理的整体效果，甚至会影响到国家治理体系。基层社会治理结构具有多样性和复杂性，表现的问题多种多样，究其原因，有三大主要表现：

（一）部门治理碎片化

劳动分工是政府职能分化的根本来源，分工有利于效率的提升和技能专业化。但当前政府部门有存在权责不明确和分工不合理等现象，导致基层社会治理存在障碍，分工机制走向误区，使政府治理陷入了碎片化、分散化的困境。碎片化在管理领域，主要是指“政府内部的各种功能和专业相异的组织之间由于缺乏有效沟通和协调从而产生组织间各自为营、相互孤立的现象，进而使组织无法发挥整体性效益甚至导致决策失败”。

治理碎片化的表现有三个方面：一是政府有时候未能从整体长远的角度出发来制定目标，导致政府治理缺乏战略性、系统性和长期性，治标不治本。二是政府的整体目标制定与实际运行存在脱节。基层社会治理各主体都有不同的利益诉求，而共同目标只有一个，在目标制定过程中无法完全满足治理主体的利益需要，在执行过程中缺乏有效的协同和相互配合，导致治理效率低下。三是随着功能主义和专业分工的强化，部门分割、各自为政、治理低效等现象日益突出，部门分割导致部门利益分化，呈现逐渐相对稳定，最终利益固化的状态，各自为政使得政府治理缺乏统一的规划、协作动力机制不足，难以实现有效的统筹和协调。同时由于职责交叉、权限不明，出现“政出多门”以及“无部门负责”等奇怪现象，导致部门治理缺乏相对清晰的边界与明确的责任归属，使得治理效果有所损害。

（二）公共服务供给不足

随着社会的发展和人民生活水平的提高，社区居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足且提供的公共产品质量低下的矛盾逐渐成为基层社会治理的关键问题。

公共服务供给不足主要由三个方面造成：一是政府大包大揽。伴随着经济的发展和社会结构的转变，传统的由政府单一主体提供公共服务，政府大包大揽，既不科学，也不合理，成本过高，且无法满足居民多样化的需求。二是居民参与不足。参与不足指的是参与意愿和参与能力缺乏。中国传统社会治理严重依赖以亲情和乡土观念为基础的道德伦理。21世纪的中国，人员流动频繁，社会分工精细化，从“熟人社会”已经开始进入“陌生人社会”。公共服务属于公共物品，在公共物品的提供上，大部分居民一般采取的是“搭便车”的方式去获取公共物品，这就会造成“集体行动的困境”。此外，在过去社区的公共事务管理过程中，社区建设主要依靠党政组织宣传，街道办事处和居委会具体动员执行，通过行政力量“督促”居民参与，社区居民多为动员式参与，主动性参与不足。这是居民参与意愿缺乏的表现。参与能力不足主要表现在居民掌握的信息不完备，信息沟通渠道不畅通，参与平台缺乏制度性保障，造成有时候召开的座谈会、听证会流于形式，且缺乏规范的参与程序，没有达到预期的效果。三是社会组织发展缓慢。传统的社会组织一般为政府机构的衍生物，在观念、组织职能、活动方式等方面都过分依赖政府，行政色彩浓厚，自主活动能力低下，在公共服务供给上未能发挥其积极作用。

（三）社会资本发育不良

基层社会治理的又一重大问题是社区的社会资本明显发育不良，具体表现在三个方面：一是社会信任普遍下降。中国社会科学院社会学研究所的社会心态蓝皮书《中国社会心态研究报告2012-2013》发布之后，引起社会各界强烈反响。“目前，中国社会的总体信任进一步下降，已经跌破60分的信任底线。人际不信任进一步扩大，只有不到一半的调查者认为社会上大多数人可信，只有两到三成信任陌生人。”现代社会正在进入“陌生人社会”，随之而来的是人际交往的淡漠化，社会关系呈现原子化的趋势。由于人口流动性强，人们之间建立的信任关系容易打破，难以持续。除此之外，利益的分化使得社区居民之间，基层政府与居民之间信任度降低。信任薄弱使得基层社会治理变得难以协调，导致以政府为主导的协同治理面临集体行动的困境。二是互惠规范明显不足。滕尼斯在《共同体与社会》中认为，社区是一种具有共同习俗和价值观念的同质人口组成、彼此关系非常亲密，并且是出入相友、守望互助、疾病相扶、富有人情味的团体。可见，互惠规范是构建和谐社区的重要因素。社区规范包括正式制度与非正式制度。正式制度主要体现在基层政府与居民自治组织提供的制度规范。非正式制度是人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯风俗、伦理道德、文化传统、价值观念及思想意识等对人们在长期的社会生活中产生非正式约束的规则。社区规范缺乏，导致居民在社区共同体中，缺乏协调性的共识，资源难以得到整合，利益分化严重，是社区协同治理的重大障碍。三是社区关系网络不健全。城市生活的异质性、社会流动的加剧、人们生活方式节奏变快，造成社区邻里关系的淡漠。社会组织的缺乏和发育不良，也是社区关系网络缺失的重要表现。这些都直接制约政府与居民形成良性互动的关系，使得社区在协同治理上缺乏动力保障，难以实现善治。

三、协同共治是优化基层社会治理的路径选择

协同共治强调治理主体多元化，各子系统的协同性，共同制定公共规则，有助于克服部门治理碎片化，公共服务供给不足和社会资本发育不良等问题。推动协同共治，对于基层社会达到善治具有重要意义。

（一）构建以公共价值为导向的整体性政府是基层社会治理的前提

在基层社会进行协同共治的过程中，政府的角色定位至关重要。面对部门治理碎片化，政府应该发挥利益协调机制和资源整合的功能，应该以公共价值为导向，建立一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和运行模式。首先，制定合理目标。政府在目标的制定上需统摄全局，将政府部门、居民自治组织、社会组织及居民纳入信息资源整合的过程中，为治理公共事务建言献策。政府再综合各方意见，结合具体情况的基础上，制定切实的目标。其次，协调各方利益。在目标的具体执行过程中，政府需将长期目标分解为短期目标，恰当地引导居民理性合法地表达利益诉求，妥善处理治理主体多样的利益矛盾，将公共利益最大化，既调动各方追求利益的积极性，激发其活力，促进其有效参与，实现治理的持续化，又有效理顺各种社会关系，促进各种社会力量的良性互动，实现统筹兼顾、协同共治。第三，实现跨部门协作。跨部门协作的首要前提是准确界定政府各部门的界限，合理划分部门之间的权责关系，打破部门的利益分割与本位主义，积极构建公共价值导向，加强部门之间的合作与协同，构建部门之间有效的沟通与协调机制，推动公共事务的协作治理。

（二）完善公共服务供给是基层社会治理的关键

在公共服务供给方面，最重要的是理顺治理主体的关系。首先，确立政府的主导地位。政府应当是公共服务供给的安排者，政府不仅要保障公共服务的供给，保障社区成员享受到基本的公共服务，而且更重要的责任在于对社会公共服务作出安排，组织和调动治理主体完善公共服务供给，协同各方力量，满足居民对公共服务的多元化需求。除了基础性公共服务之外，政府还需引入市场机制，弥补“政府失灵”，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。十八届三中全会报告指出，必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补“市场失灵”。因此，在购买公共服务过程中，政府还应当是公共服务供给的监督者。政府在公共产品供给中掌握着信息资源和权威的优势，政府既要为市场创造一个公平、透明的环境，也要监督他们提供的公共服务在价格、质量等方面是否符合要求，在公共服务的供给中是否实现了效率与公平的完美结合。其次，保障居民参与。居民利益与公共利益的结合，可以促进居民有效参与，居民参与是政府与居民良性互动的表现，有助于在公共事务上进行彼此的沟通，居民可以向政府部门表达自己的意愿，政府部门也可以作出及时的回应，并且为居民参与提供制度性保障，使得二者能够共同参与对公共事务的治理。最为重要的是居民可以对政府行为进行监督，这也是善治的内在要求。第三，发展社会组织。培育社会组织健康发展，重要的是正确处理政府与社会的关系。一方面，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。另一方面，政府要引导和支持社会组织的发展，不可过多干预，要培养社会组织的独立性与自主性。最重要的是强化社会组织的责任意识和规则意识，消除对政府的依附思维，着力在完善内部运行机制、培育功能优势和提升素质能力与社会信誉上下功夫，充分利用自身的资源、知识、技术等优势为社会服务，不断增强参与社会公共事务治理和服务社会的能力和水平。

（三）积累培育社会资本是基层社会治理的保障

第一，塑造良好的信任关系，信任是社会资本必不可少的部分。首先，信任是多元主体在进行基层社会治理时的合作基础。在社区治理中，基层政府、居民自治组织、社会组织及居民要想对公共事务实行有效的治理，首要前提是进行合作共治。实现合作共治的基础是彼此取得信任，否则协同共治就无法达成，难以实现善治。其次，信任能够降低协同成本。信任在协同共治中能够避免治理主体因猜忌造成的成本增加，从而形成良性的合作，实现合作效益最大化。

第二，形成互惠的规范体系。互惠的社区规范是居民在共同的价值观和利益一致的基础上形成的，是社会资本的重要部分。它是建立在治理主体间的良性互动的基础上，尤其是居民参与过程中。制度既包括正式制度，例如法律、行政法规等，也包括非正式制度。制度能够为社区内各利益主体的良性互动和平等博弈提供约束性的规则和机制，是健康推进城市社区治理的重要保障。“设计良好的制度可以使社区、国家、市场相互补充而不是相互取代。”因此，明晰协同共治主体的权责边界，推行基层社会治理制度化，以实现更为有效的协同共治。

第三，拓展社会关系网络。社会关系网络的建立，是以社区成员之间的互动为前提条件，社区参与可以培养居民的参与意识和对社区公共生活的兴趣。因而，社区治理需要创建各种平台，以供居民之间沟通交流，从而形成关系紧密、互动频繁的社区关系网络。此外，社会组织是构建社会关系网络的重要载体和有效形式。社会组织可以动员居民，整合社区现有资源，为居民表达利益诉求提供渠道。因此，培育社会组织和鼓励居民参与是形成社会关系网络的重要途径。