论行政规范性文件的合法性审查

云南师范大学法学与社会学学院 靳晨阳

在我国，无论是法律的施行还是政令的实施，大多都是通过行政规范性文件予以落实的。一直以来，行政规范性文件发挥了特有的效能。然而，与其发挥的作用相比，行政规范性文件在运用中暴露出的弊端同样令人瞩目，比如各级行政机关为自身利益利用行政规范性文件的现象屡见不鲜，行政规范性文件侵犯公民权利和自由的现象时有发生。这不仅影响了人民群众对法治的直接感受，也对法治政府、法治社会的进程造成影响。本文的研究对象是行政规范性文件，从概念、分类、存在的问题和相应的解决对策四个方面对其合法性审查展开论证。

一、行政规范性文件的合法性审查的概念

本文所称的行政规范性文件是指行政主体在法律范围内制定除行政立法外的决定和命令。规定行政相对人的权利和义务是其主要内容，普遍的约束力是其效力范围，即其是一个在一定时间内可以反复适用的抽象性文件。

二、行政规范性文件的合法性审查的分类

在我国，按照审查方式的不同来分类，行政规范性文件审查分为人大备案审查、行政复议、行政合法性审核和司法附带审查，这四种审查模式对我国行政规范性文件起到了重要的监督作用。

（一）人大备案审查

《中华人民共和国宪法》赋予人大对违背宪法决定和命令的撤销权，这也是人大对行政规范性文件审查的法律由来。此前，国务院办公厅下发了专门的通知，要求地方各级政府制定行政规范性文件必须在人大备案，这也是在进一步加强人大对行政规范性文件的监督管理，强调备案的重要地位。但是实际上，由于宪法没有规定各级人大常委会应主动审查行政规范性文件，常有行政规范性文件虽然已经备案却不会被实质性审查的情况发生。另外，政府级别的行政规范性文件存在向上级政府与本级人大双重备案的情况，备案审查更为混乱。

（二）行政合法性审核

在《宪法》第86条、第108条中也对国务院及县级以上人民政府的撤销权作了规定。2018年国务院办公厅出台指导意见，对行政合法性审核主体有哪些、需要经过怎样的审核程序、审核机关有哪些审核职责和责任作出明确规定，使行政合法性审查上升到一个新高度。之后，河南省、江苏省等政府办公厅也在其基础上结合当地实际情况，对《指导意见》进行实践。行政合法性审核确实对行政规范性文件的审查发挥了很大作用，但是从另一方面来说，这种审核也有弊端。首先，各地实际情况不同，难以统一管理。其次，其属于内部机关的审核，难免会出现一些问题，不如外部审核的力度强。

（三）行政复议

依据我国现行法律规定，行政相对人在行政复议的同时可以对行政规范性文件的合法性提出审查要求。这种审查涵盖面较广，是行政机关内部监督的一种形式，但是此审查只可以依附于具体的行政行为，存在一定的弊端，再加上“自己做自己案件的法官”也有违公正原则。

（四）司法附带审查

我国《行政诉讼法》明确规定了行政规范性文件的附带性审查。伴随着我国法沿进程的不断推进，人民法律意识逐渐增强，行政诉讼案件的数量不断攀升，与前面三种审查模式相比，司法附带审查存在审查程序不具体、审查内容不明确、没有强制力等缺陷，且法院作为审查主体是否合适也是一个值得思考的问题，因而附带审查在整个行政规范性文件监督体系中仅作为一种补充。

三、论行政规范性文件的合法性审查存在的问题

（一）合法性审查范围界限不清

纵观我国法律，其中并没有提及行政规范性文件这个概念，这一名词仅在国务院办公厅出台的一个指导意见中涉及，这就导致一些政府部门无法准确把握行政规范性文件的概念，容易出现角色混乱、定位不清的情况。在实践中，行业协会、行政机关内设机构等都对外发布行政规范性文件，这些文件虽然不符合法律上行政规范性文件的概念，但在实际上却发挥着行政规范性文件的作用。再加上实践中有的地方认为是否可以进行合法性审查，主要看其是否履行行政管理职能，这就会导致一些实际上不是行政规范性文件的文件被审查且可能顺利通过审查，造成混乱局面。

（二）合法性审查机构能力不足

从我国目前情况来看，行政规范性文件审查问题中主要存在的一种类型是下位法内容与上位法相抵触，还有另外一种不经常出现的行政规范性文件不合法类型是其内容没有与上位法和上位政策相抵触，但是却不合法的情况，这类审查的难度更大。面对这种情况，首先要解决的是配备一支专业的合法性审查队伍，只有专业化的合法性审查机构才能明确审查标准是什么，才能及时发现下位法与上位法是否构成冲突、冲突标准是什么，形成严格的审查意见。

（三）合法性审查责任分担不清晰

实践中，关于宪法和地方组织法中规定的撤销权缺少与之相对应的保障措施，这一情况同样存在于行政规范性文件的监督管理中。行政规范性文件经过审查后，发现存在违法问题需要追责，但是对合法性审查机构、负责人员、直接审核人员等人员在承担责任的分配问题上模糊、无法确定，这使得存在违法情形的行政规范性文件常常不能被及时发现，就算及时发现了也很难得到及时纠正。另外，合法性审查机构与起草单位、论证单位、决策单位之间的职责分配也没有具体的规定。在行政规范性文件经过审查机构提出质疑后仍然公布，最终造成了损失或不利社会影响时，合法性审查机构到底要不要承担责任、承担怎样的责任、承担多少责任，这些在我国都未有明确的规定。

四、论行政规范性文件的合法性审查的法律建议

（一）确立行政规范性文件立法规制，明确审查范围

加强立法规制是根本。针对行政规范性文件制发主体混乱、审查范围不明确的情况，可从两个方面进行立法完善：一是纳入《立法法》规制，通过专门规定立法活动的法律对行政规范性文件的制定和修改进行规范。二是制定专门的行政规范性文件的实施、运行细则。我国目前对于行政规范性文件进行审查的主要依据多为地方性的政府规章，不仅法律层级较低，而且难以形成统一的标准。因此，该实施细则应上升到条例的层面，作为我国对行政规范规范性文件统一的法规。该条例的内容包括但不限于行政规范性文件合法性审查的机构、审查的标准、审查的范围和审查的程序性问题等，以此来明确当前合法性审查范围，改变当前文件审查混乱的现状。

（二）提高行政规范性文件的审查水平,增强审查能力

目前，我国的行政规范性文件的审查模式中，除了司法附带审查的审查者要求较高之外，其余三种审查方式都未对审查能力进行要求。本文认为，要提升行政规范性文件的审查水平、增强审查能力，首先要做的是提高审查人员的专业水平，建立更高水准的审查队伍。具体可以从以下方面入手：第一，提高门槛，例如，可以将通过法律职业资格考试并取得A级证书作为审查人员的准入门槛。第二，在日常生活中中应注重对审查人员专业素质的培养，例如可以在队伍内定期举办关于行政规范性文件合法性审查的专题讲座，对专业人员应当具备的素质和失责行为的后果等进行宣讲，使审查人员的定位更清晰。第三，要鼓励民众参与，广泛征求民众意见，并提高民众参与度和监督力度，对行政规范性文件的合法性审查结果应当公示，若有需要可以通过开展研究会、座谈会、报告会或利用网络进行调查、征询等，来保证合法性审查的结果更具民主性、广泛性，更有深度。

另外，明确行政规范性文件的审查标准也是提高审查水平的重要手段。只有严格且完善的标准才能为行政规范性文件审查人员提供好的支撑依据，具体而言，可以从以下几个方面入手：一是宏观层面，可以建立全国范围内的统一审查标准，广泛了解实践中存在的问题，使标准更具可执行性。二是微观层面，此处与上文提到的民众参与有异曲同工之处，即当遇到审查标准不明晰、不确切的情况，可以通过上文所述的方法广泛征求民众意见，也可以举办研讨会、专家评估会等进行讨论，使评估标准既可以服众又具有专业性，提高行政规范性文件合法性审查的整体水平。

（三）强化行政规范性文件责任追究，落实责任分配

当发生问责情况时，要防止追究责任时出现失误，必须严格执行问责追责制度，在不断丰富行政规范性文件合法性审查自身内涵、加强立法保护的同时，也要切实落实责任追究机制，严格的责任制度对杜绝错误的发生具有十分重要的警示作用。当某一行政规范性文件出现问题且相关审查人员并未及时发现、纠正时，首先应当明确问题产生的原因，是由于审查人员自身的专业能力问题还是由于其过错、疏忽导致问题发生，对专业素养不高的审查人员应当进行再次培训直至合格，对有过错的审查人员要追究直接责任人的责任，给予相应的处分，同时也要追究上级管理人员的责任。

随着人民群众法制观念的不断增强，存在违法情形的行政规范性文件也越来越多的受到社会关注，行政规范性文件合法性审查的改革和创新成为现阶段法制建设的必然选择。