新民主主义革命时期中国共产党保障少数民族权益实践研究

刘 玲

（中国社会科学院，北京 100081）

保障少数民族权益是中国共产党领导中国革命取得胜利的重要法宝，也是人权保障与民族平等宪法原则的具体体现，其核心要旨就是实现各民族平等团结。中国共产党在领导中华民族实现独立与解放过程中，不断推进马克思主义民族理论中国化并在其理论指导下，根据中国社会实际谋求有效保障各民族平等权利和少数民族合法权益，实施民族区域自治，以保障民族平等、促进民族团结，探索出中国特色解决民族问题的正确道路。学界围绕少数民族权益（利）基础理论、权利内容、权利主体和保障途径等众多理论与实践问题展开讨论，取得了丰富的研究成果。在已有研究成果中，更多地在保护少数人权利的国际共识下寻找少数民族权益保护的正当性缘由，注重国际比较，对中国共产党领导和推进依法保障少数民族权益的思想主张、法律文本和实践探索的系统梳理尚有不足。本文回顾新民主主义革命时期中国共产党保障少数民族权益的具体实践，总结经验与规律，以期对新时期更好保障少数民族合法权益有所启示。

一、马克思主义经典作家关于少数民族权益保障思想

少数民族权益是少数民族权利和利益的总称。国家保障少数民族合法权益，这是在革命时期就已经确立并贯彻实施的基本原则。这一原则继承和发展了马克思主义经典作家关于民族平等和少数民族权利保护的基本观点。

马克思主义经典作家从实现无产阶级平等联合的历史使命出发，反对一切民族偏见和民族利己主义，反对任何民族压迫和民族特权，要求各民族平等，无条件地保护一切少数民族的权利。在经典作家看来，对少数民族权利的保护基于以下理由：首先，每个民族都具有特殊性，都为丰富和充实世界文化宝库作出了贡献，因此，一切民族，不论大小，都具有同等重要的地位。［1］其次，保护少数民族权利符合民主主义和社会主义的根本要求。民主主义特别是社会主义反对一切民族压迫与民族特权，要求各民族平等，要求民族区域自治，这些构成了少数民族权利的基本内容。［2］第三，实行民族平等、保护少数民族权利是解决民族问题的必要条件。少数民族需要在语言、教育、宗教信仰、风俗习惯等方面享有真正的自由和权利，这是少数民族以平等身份加入共和国的前提，也是“解决民族问题的一个必要条件”。［3］

马克思主义经典作家强调依照政策和法律来给少数民族权利以特别保护。他们认为，应颁布宪法性法律以保护少数民族权利，原则性地宣布任何赋予民族特权、破坏民族平等、侵犯或缩小少数民族权利的措施为非法和无效。［4］从权利内容来看，是借助自决、自治等手段实现民族平等。首先是民族平等权，一切民族“都应当在社会一切经济生活、社会生活、国家生活和文化生活方面享有同等的权利”［5］；其次是民族区域自治权，“凡在经济上构成一个整体、居民具有特殊的生活习惯和民族成分、并用本民族语言进行‘文牍工作’和‘教学工作’的区域都可以实行政治自治”［6］；第三是民族自决权，“凡由于某种原因不能留在国家整体范围内的民族都有自决权”。［7］总之，建立在民族平等基础上的自决、自治是“真正消灭民族压迫和保证在资本主义制度下所能实行的最高限度的民族自由的道路”［8］。除此之外，为了使宪法或法律原则具体化，鼓励将“关于民族平等的全国性法律”在各层级地方的专门法令和决定中详细加以规定并加以发展。［9］

经典作家注意到了少数民族权利保护的时代性和阶级性。一方面，民族平等在帝国主义条件下是不能实现的，“当一些民族靠剥削另一些民族生存的时候，所谓‘民族平等’不过是对于被压迫民族的嘲弄”。［10］因此，无产阶级政党应直接援助被压迫民族的解放斗争，以促使其争取真正的民族平等，成立独立国家。另一方面，“资产阶级民主由它的本性所决定的一个特点就是抽象地或从形式上提出平等问题，包括民族平等问题”，［11］而无产阶级所理解的平等，在政治方面是指权利平等，在经济方面则是指消灭阶级［12］。这就要求既实行社会革命推翻阶级统治，又要从形式平等向事实平等转变。在民族间存在事实上的不平等的情形下，民族问题就具有一种形式，这种形式要求规定一些措施来帮助各落后民族在经济、政治和文化上繁荣起来。［13］这些措施包括“研究落后民族的经济状况、生活习惯和文化；发展它们的文化；对他们进行政治教育；把它们逐步地无痛苦地引向高级的经济形式”［14］等促进少数民族全面发展的措施。在各民族共同发展繁荣的基础上，建立落后民族劳动者和先进民族劳动者之间的经济合作，以最终实现无产者的平等联合。

经典作家的论述以无产者的平等联合为出发点和落脚点，为民族平等的实现和少数民族权利保护提供了理论依据和实践范例。中国共产党作为马克思主义政党，在新民主主义革命的不同历史时期，紧扣中国实际和革命形势运用马克思主义基本原理，尊重和保障少数民族权益，团结带领各族人民完成民族民主革命的历史使命。

二、两次国内革命战争时期（1921～1937年）的少数民族权益保障

中国共产党成立初期就重视保障少数民族权益。这一时期中国共产党对少数民族权益保障的推动更多地体现在平等保护理念的宣传、平等联合的动员和宪法性文件中关于民族平等与民族自治的原则的提出。

中国共产党在第二次全国代表大会上首次阐明其民族政策，明确提出了各民族自决自治原则。会议指出，帝国主义所提倡的民族平等、民族自决、人类平等是具有欺骗性的，“只有打倒资本帝国主义以后，才能实现平等和自决”［15］。会议提出的奋斗目标中包含自决自治的要求，即：“打倒军阀”“推翻国际帝国主义的压迫”是实行民族自决自治的前提，实现自决自治的步骤则是“统一中国本部为真正民主共和国”，少数民族各部“实行自治，成为民主自治邦”，再通过联邦制实现全国范围的真正民主主义的统一。［16］这里的民族自决既包括中华民族对国际帝国主义的自决，要“达到中华民族完全独立”，又包括少数民族摆脱封建军阀统治和压迫的自决，要实现民族平等。中华民族、少数民族与“工人”“农人”“妇孺”等一道，成为中国共产党人权保障的权利主体。

中国共产党三大通过的《中国共产党党纲草案》依据共产国际原则和当时中国的历史条件提出：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该民族自决”［17］。这一原则在二大提出的奋斗目标中未明确列出，但在二大宣言关于中国政治经济现状的描述中，有“蒙古等民族自决自治”［18］的提法。因此，三大党纲草案的规定应视为对二大相关内容的重申和补充。因此，中国共产党提倡的民族自决是中华民族和国内各民族两个层面的自决，分别指向帝国主义和封建势力的压迫。这一点在1924年《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中也有体现。该宣言是在国共合作的背景下，由共产国际和中国共产党推动通过的，其中明确了国民党民族主义包括“中国民族自求解放”和“中国境内各民族一律平等”双层含义。［19］这里的民族有两个层次的指向：一是国家层面的“中国民族”，其自决的目标指向是反对帝国主义侵略，实现中华民族的独立与自由；二是“中国境内各少数民族”，其自决的指向是推翻国内民族压迫，实现国内各民族的平等联合。

1927年，党中央关于民族自决权实践的范围和程度以及对少数民族权益保障考量更为具体化，中国共产党承认蒙古等民族自决的权利，同时关注回族聚居区域，并“估计当地特殊的土地关系”；对于苗黎等族的主张则是“消灭对于这些土著民族之一切种种方式的剥削，而赞助他们进于更高的文化程度”。［20］一方面，中国共产党从无产者平等的角度将民族自决视为得到回、苗、黎等民族无产者合作的战略方法，另一方面，又将这些民族的民族自决权与民族独立区分开来，认为民族独立会分裂“工农与少数民族的联合战线”［21］。这些策略既是在当时世界民族解放运动日益高涨的趋势下，根据国内各民族经济社会发展程度和阶级分化情况所做的判断，也与中国共产党早期采取的联邦制建国构想相吻合。

1928年党的六大首次提出《关于民族问题的决议案》，全面关注中国境内少数民族问题，“北部之蒙古、回族、满洲之高丽人、福建之台湾人，以及南部苗、黎等原始民族、新疆和西藏”［22］，实际上也扩大了党关注少数民族人权保护的范围。1930年《中华苏维埃的十大纲领》之少数民族纲领明确提出：“根据民族自决的原则，一切少数民族有完全分离与自由联合之权”［23］。这种承认直至分离独立的民族自决权既是在共产国际的指导下，与当时的反帝运动和土地革命互动的必然要求，也是中国共产党在第一次国共合作破裂的恶劣形势下最大程度争取少数民族的策 略之 举。［24］

1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中，对于包括分离权的民族自决权的规定更加详备。在此之前，中央发布的宪法原则要点中，关于民族自决的规定体现在“宣布中国民族的完全自主与独立”“承认中国境内少数民族的民族自决权”［25］两个方面。随后通过的宪法大纲将宪法原则具体化为对外实现中华民族的自决，“消灭一切封建残余，赶走帝国主义列强在华的势力，统一中国”，对内承认国内少数民族自决权，“一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利”；关于自决权的实施方式包括“加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域”两个方面。［26］宪法大纲不仅规定了国家不干涉少数民族自决权的消极义务，而且规定了国家帮助弱小民族脱离帝国主义和民族压迫，得到完全的自由以及在这些民族中发展“他们自己的民族文化和民族语言”［27］的积极义务。

在这次会议上通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》系统阐释了中华苏维埃共和国依法保障少数民族权益的政策原则。首先，“中华苏维埃共和国的目的是建立一个没有民族界限的国家”［28］，各民族一律平等，中华苏维埃的一切法令，“不分男女，不分种族（如汉，满，蒙，回，藏，苗，黎以及高丽，安南等族）不分宗教的信仰”［29］，平等地应用于中国境内各民族劳苦群众，不因民族的界限而有所区别。其次，民族平等意味着“反对一切对少数民族的压迫”“消灭民族间的仇视与成见”“绝对地无条件地承认这些少数民族自决权”“由他们自己决定”是和中华苏维埃共和国分离而单独成立自己的国家，还是加入苏维埃联邦，或是在中华苏维埃共和国之内成立自治区。［30］承认少数民族自决权、“坚决赞助各少数民族反帝国主义反汉族地主与封建势力的民族解放斗争，并赞助其建立苏维埃制度”［31］是最彻底的民族平等的体现。第三，为实现真正的民族平等，除了平等的地位和权利之外，也需要有与之相适应的行使权利的能力。这就要求不仅在法律条文上规定各项自由权利，而且在事实上“保障劳动群众取得这些自由的物质基础”［32］，要求实际上提高少数民族地区的生产力和文化水平，“为国内少数民族设立完全应用民族语言文字的学校、编辑馆与印刷局，允许在一切政府的机关使用本民族的语言文字，尽量引进当地民族的工农干部担任国家的管理工作，并坚决的反对一切大汉族主义的倾向。”［33］

1935年和1936年中华苏维埃中央政府发布的《对内蒙古人民宣言》和《对回族人民宣言》是革命时期保障少数民族权利宣言，集中阐释了在平等基础上的自决自治原则。宣言指出，“民族是至尊的”“一切民族都是平等的”，根据民族自决的原则，只有蒙古、回民族自己才有权利解决内部问题；宣言肯定了蒙古、回族享有生活习惯、宗教信仰以及其他的一切权利免遭暴力干涉的权利，享有土地不被占领或借辞剥夺的权利；而且规定了权利平等保护原则，即在内蒙古区域的各民族都与蒙古族享有同等待遇，有应用自己的语言文字和信仰与居住等自由。［34］

综上所述，中国共产党坚持用民族平等的理念来争取各民族群众支持和加入国内革命，指出人民民主的政权“能实行一国里面一切民族的真正平等！而一切被压迫民族群众的联合和团结，是达到这种真正解放和平等的唯一道路”。［35］当然，如果只是一般性地提出权利保护，难免会沦为：“民族改良的政纲”。中国共产党同时提出联合各民族群众共同推翻帝国主义和国民党军阀统治的战斗纲领，“提出反对一切对少数民族的压迫，以实现无产阶级们的彻底解放”。［36］这一时期，中国共产党提出以民族平等为基础的、包含分离权的民族自决，来实现对帝国主义和国民党军阀的双重自决，同时也将自治作为自决的实现方式。当然，解放少数民族和保护少数民族权益，不只是民族自决问题，而是针对不同民族提出了不同的方案。对于苗瑶民族的做法很有典型性。“为解放苗瑶起见”“请政府关于这一点颁布解放苗瑶的明令，使其与汉人政治经济一律平等”，在平等思想的引领下，“严禁汉族侵占苗瑶土地”“开办苗瑶简易学校”“汉族不得故意诬造侮辱苗瑶的言论”等规定分别指向少数民族财产权、教育权、促进民族团结等内容。［37］总之，少数民族权益保护是实现民族平等的必然选择，是在追求民族自由与解放的道路上实现各民族工农一致联合的重要举措。在平等保护的原则下，各民族解放运动与全中国的解放运动更加紧密地结合在一起。

三、全民族抗日战争时期（1937～1945年）的少数民族权益保障

随着日本的全面侵华，动员全民族抗日成为中国共产党的主要任务。在经历了红军长征期间一系列的革命动员和政权建设后，中国共产党对国内民族问题的构成和现状有了更为深刻的认知。与人民民主建设目标相适应，这一时期少数民族权利保障更加具体明确，不断探索少数民族平等权保障的途径，在施政纲领、宪法文件、选举法规中均有保障少数民族权益的规定。

（一）有关保障民族平等和民族区域自治权的规定

这一时期保障民族平等和民族区域自治权的规定体现在施政纲领和中央相关文献中，且出现了保障民族平等权利的专项法规。

从施政纲领来看，有一个重要的变化就是将民族自决和民族自治并提，共同作为抗日救国行动纲领的原则。1937年8月的《中国共产党抗日救国十大纲领》表述为“动员蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决民族自治的原则下，共同抗日。”［38］

1938年党的六届六中全会上，毛泽东同志所做的题为《论新阶段》的报告系统阐释了这一时期党的民族政策，少数民族权益保障是其核心内容。第一，对民族平等权、民族自治权与民族自决权的确认。“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利，在共同的对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”［39］第二，少数民族权益保障的组织基础，即“少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族人员组成的委员会，作为省县政府的一个部门，管理和他们有关的事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置。”［40］第三，规定了国家保障少数民族权益的义务，即“尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学习汉文汉语，而且应赞助他们发展用各族自己语言文字的文化教育”［41。第四，将反对大汉族主义和反对民族歧视作为民族平等的基本保障和重要原则。上述权利保障措施，各少数民族作为权利主体应团结起来去主张和争取，且国家作为义务主体应自动实施，才能达到团结一致对外的目的。［42］

在上述政策原则指导下，1940年中共中央西北工作委员会先后拟定《关于回回民族问题的提纲》和《关于抗战中蒙古民族问题的提纲》，两个文件以蒙古、回民族为具体对象，将中国共产党保障少数民族权益的政策原则转化为行动纲领，具体包括：蒙古、回民族在政治上应与汉族享有平等的权利，在共同抗日的原则下，允许蒙古、回民族有管理自己事务之权；保障蒙古、回人民有言论、出版、集会、结社、迁徙之自由；尊重蒙古、回民族的风俗、习惯、宗教、语言、文字；帮助蒙古、回民族建立抗日武装部队，帮助其改善生活和实施抗战教育，扶助其发展农业手工业生产；改善各民族间的关系，巩固抗日团结；蒙古、回民族与汉族及国内各民族在平等原则之下共同联合抗日，建立统一的三民主义的新共和国。［43］

在此前后制定的陕甘宁边区施政纲领均包含保障少数民族权益的内容，从文本表述上也体现了从自决自治到民族区域自治的变化：1937年11月的施政纲领在“保护民族的民主权利与既得利益”方面的表述是：“帮助蒙回民实行民族自决，联合蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决和民族自治的原则下共同抗日。”［44］1939年4月的施政纲领要“实现蒙回民族在政治上、经济上与汉族的平等权利”，“尊重蒙回民族之信仰、宗教、文化、风俗、习惯，并扶助其文化的发展”。［45］1941年5月的施政纲领更进一步，在“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯”。［46］上述规定既扩大了民族平等权利的范围（增加了文化权利），又明确提出了建立民族自治区的可行方案。［47］

（二）有关保障少数民族选举权和被选举权的规定

选举的过程是民主的训练场和实践场。中国共产党重视民主选举并力行“普遍、直接、平等、无记名”选举，保障各级政权在民主选举的基础上建立起来。在国内革命战争时期的选举法规中，仅有保障各民族劳动群众“最普及的最广泛的选举权”［48］和“不分男女、民族、宗教”平等享有选举权和被选举权的原则规定，针对少数民族选举的专门规定并未出现。经过红军长征和在此前后的根据地政权建设，中国共产党逐渐认识到少数民族的特殊利益，其选举权利需要得到特殊保护。但由于其人数较少且居住不集中，按照一般居民选举很难选举出代表，应该进行单独的民族选举。［49］为保障少数民族的参政权，各项选举法规在对居民人口与被选举人的比例作出一般规定后，针对少数民族作出特殊规定。同时，为了方便选举，对少数民族选举委员会和选举区域等作了专门规定。

1939年2月陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》针对选举区域的少数民族给与特殊规定，“其人数不足各级参议会选举法定人数五分之一者，参加区域选举；有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式议员一人”。［50］1941年1月公布的《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》对有少数民族进行单独选举的地区的选举委员会构成做了专门规定，要求“选举委员会须有少数民族人员参加，并于必要时，得设立少数民族的选举委员会，从少数民族中提出委员人选”。［51］1944年《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》①对选举委员会中少数民族的人数进行了规定：“有少数民族参加选举的地区，选举委员会得有少数民族人员参加。少数民族进行单独选举之地区，得设立少数民族选举委员会，由少数民族中提出委员人选五人至九人，……呈请上级政府聘任组织之。”［52］这些规定充分保障了少数民族的选举权益。

1941年11月修正通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》对少数民族选举作了更为详尽的规定。首先，有两种情形可以进行单独的民族选举，其一：选区少数民族人数已达各级参议会选举要求的居民法定人数的；其二，即使未达法定人数，但达到乡市选举五分之一、县市选举五分之一、边区选举八分之一的居民也可以单独进行民族选举，并选出参议员一人。其次，如果人数太少，连上述的最低要求都未达到，则与一般居民一样参加区域选举。第三，“少数民族选举，得以各级参议会的地区为选举单位，不受选举单位的限制。”［53］这就使得少数民族选举不受一般选区划分的限制，分散居住于各地的少数民族可以联合起来选出一个边区参议员，更大程度地保障了少数民族的政治权利。该条例在1944年12月边区第二届参议会第二次大会上修正通过，将第二款修改为“不足法定人数而已达乡市选举五分之一、县市选举五分之一、边区选举十分之一的居民，亦得单独进行民族选举，选出各该级参议会参议员一人”，［54］放宽了代表名额比例要求，最大限度地满足少数民族群众的民主需求。

这一时期其他根据地的选举法规中也有保障少数民族选举权益的内容。如《晋察冀边区选举条例》（1943年1月20日通过）将民族与部队、学校、团体一道作为选举单位，并规定了法定的代表名额：“蒙、藏、满各民族各选参议员一名，回民共选参议员五名”，如果实在无法实现选举或选不出代表，则由边区行政委员会聘请法定名额的参议员。［55］《晋绥边区参议会选举条例》（1945年4月5日公布）也有类似规定，同时根据当地情况，代表名额和少数民族范围有所差别：“蒙、回、满少数民族及日、韩民族每五百人以下者各选参议员一名，每增加五百人增选一名”［56］。根据选举条例进行的民主实践有效地保障了少数民族选举权益，为全国性民主联合政府的成立奠定了基础。

（三）组织法规中的相关规定

为争取中华民族独立解放，首先应实行最适合于抗战的彻底的民主制度。根据1937年5月通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，“少数民族有自由组织自治政府及自由加入或退出边区政府之权。边区议会内设立少数民族委员会，保护少数民族的特殊利益。”［57］

1939年4月公布的《陕甘宁边区政府组织条例》中并未设立民族工作机构，而是由民政厅负责“礼俗、宗教事项”。1943年1月通过的《晋察冀边区行政委员会组织条例》将少数民族事项纳入民政处职权范围。

1941年10月25日，陕甘宁边区政府民族事务委员会首次例会通过了该会暂行组织大纲草案，其中明确：民委负责边区境内“各民族区域自治”“各民族自治区之政治、自卫、经济、文化、教育、卫生等建设”“各民族工作之考核与领导”“各民族纠纷之调解”“保障各民族主权信仰生活风俗习惯以及相关各种法规之拟订与审核”“与边区境邻各民族间之交际团结”“愿移居边区各民族人士之招待与安置”以及“边区政府所交办一切有关民族事务之事宜”。［58］由此，民族区域自治及其配套政策与制度的落实作为边区政权建设的一项重要工作，不仅以法规形式确定下来，而且从组织上得到了保证，并进入付诸实施的新阶段。

上述政策措施是中国共产党将马克思主义民族平等原则应用于我国具体实践的体现。在全民族抗战的历史背景下，我们党正是依据这些政策争取和团结了各民族群众，与他们一道建立抗日民族统一战线，实现了全国各民族在抗战中的平等和团结。

四、全国解放战争时期（1945～1949年）的少数民族权益保障

抗战胜利后，中国共产党领导解放区军民和全国人民，为建立新中国而斗争。“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”成为解放战争时期中国共产党最基本的政治纲领。［59］这一时期，中国共产党民族纲领政策集中体现在党的七大政治报告《论联合政府》和中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》中。前者是解放战争时期中国共产党制定民族政策的总原则，后者是这一时期中国共产党民族纲领政策的总结和完善。［60］随着实践和认识的深入，民族纲领政策不断完善并走向系统化，中国共产党保障少数民族权益的政策体系初步形成。

1945年党的七大政治报告明确将中国共产党在民族问题上的具体纲领和人民要求概括为“要求改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权利”［61］。1946年中国共产党代表团在政治协商会议上提出的《和平建国纲领草案》再次强调了“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权”［62］的原则。

在此前后，中共中央对内蒙古工作发出一系列指示，明确提出了解决民族问题的方法由自决转向自治，并指示了实行民族区域自治的具体步骤。根据这些指示，“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治”［63］，应“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号”［64］，“应确定内蒙自治政府非独立政府，它在内蒙民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部份。”［65］“在绥远蒙人地区，可以组织蒙人地方性的自治政府，并建立蒙人的军队”［66］等。

与这些具体工作指示相适应，1946年4月23日，陕甘宁边区参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》进一步规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触的原则下，得订立自治法规。”［67］这就明确了在少数民族集中居住地区，划定民族区，组织民族自治政权，自治政权有制定自治法规的权利，民族区域自治的文本表述日渐清晰。同年10月28日《陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》分总纲、人民之权利义务、陕甘宁边区政府、县乡民主自治、少数民族、选举制度、经济与财政、文化教育与卫生、宪法之施行修正及解释等九部分，共七十二条。该宪法草案从国家基本制度、公民权利、国家机构组成等方面确立了解放区政治经济文化生活的基本法律准则，体例和内容都更接近现代宪法。具体到少数民族权益，除了保障民族平等外，还在担任公职和议会常务委员会人选中强调了少数民族权益，②同时专设“少数民族”一章对民族自治、少数民族权利和选举权益予以明确规定。具体内容包括：“聚居于边区境内一定区域之少数民族，设立民族自治区，其区域相当于县者，适用县自治之规定，相当于乡者，适用乡自治之规定”；“少数民族有权使用其民族语言、文字，保持其信仰、风俗及办理其民族文化教育与人民自卫事业。为促进少数民族经济与文化之发展，各级政府应予以必要之帮助”；“少数民族得单独进行民族选举，并可减低其居民人数比额及扩大其选举单位，使其能选出参加各级议会之代表。少数民族应有代表参加边区行政委员会”。［68］根据该宪法草案，边区境内聚居少数民族之自治机关享有“在不违反宪法的前提下制定自治法，不违反边区法令的前提下制定单行法规以及制定乡自治公约的权利”。③这就将《陕甘宁边区宪法原则》中规定的“自治法规”具体化，增强了可操作性。

随着中国革命的发展和党的各项工作的深入，中国共产党对国内民族问题的认识日渐透彻和全面，思路日益清晰。抗日战争爆发后，民族自决的设想逐步让位于民族区域自治，在民族平等的前提下，强调以自治权为主，逐渐形成和确立民族区域自治的各项制度。民族区域自治的最终确立是在《中国人民政治协商会议共同纲领》中实现的。中国人民政治协商会议集中全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，宣布以新民主主义即人民民主主义为新中国建国的政治基础，全面确立了新中国的各项基本制度与政策。其中，在总纲第九条明确规定了“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”这条规定在明确民族平等原则的同时，明确了各民族的国家归属，赋予了各民族平等的公民身份。［69］

《共同纲领》正文中专列“民族政策”一章，共四个条文，分别列举了“民族平等、民族区域自治、参加人民解放军及组织地方人民公安部队的权利、发展各民族语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由”等四项权利，同时规定了国家帮助少数民族发展各项建设事业的义务，“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”。［70］这项起临时宪法作用的法律文件奠定了新中国少数民族权益保障的法制基础。

政权组织法规方面，1949年4月9日《陕甘宁边区政府暂行组织规程》中增设了“边区少数民族事务委员会”，并将其职能规定如下：一、关于西北少数民族问题之研究及方针政策之拟议事项。二、关于边区境内蒙、回各民族自治区之政治经济文化教育卫生等项建设之研究拟议计划事项。三、关于边区蒙、回各民族团体之指导事项。四、其他有关少数民族事务之事项。［71］婚姻法规方面，《陕甘宁边区婚姻条例》在规定婚姻自愿、一夫一妻制以及禁止强迫、包办及买卖婚姻后，又规定：少数民族婚姻，在不违反本条例之规定下，得尊重其习惯。［72］这样的规定为尊重和保障少数民族习惯法的效力奠定了法律基础。

上述规定为新中国成立后少数民族权益保障奠定政治与法律基础，这一时期少数民族权利内容逐渐清晰完善，以平等权、民族区域自治权为核心的中国共产党保障少数民族权益的政策体系初步形成。

五、革命时期中国共产党保障少数民族权益的基本经验

（一）在追求中华民族独立与解放过程中保障各民族平等权利

中国共产党是马克思主义指导下的无产阶级政党，但其对民族问题的思考和少数民族权益保障的实践并没有照搬苏联的模式，而是结合我国革命的具体实践，适时调整政策制度，走出了一条有中国特色的少数民族人权保障道路。

对自决与自治的关系的解读较好地诠释了这一点。经典作家认为，民族自决权是一种建立在民族自由意志基础上的、分离和独立成立国家的政治自决，“对我们纲领中关于民族自决的那一条，除了从政治自决，即从分离和成立独立国家的权利这个意义上来解释以外，我们决不能作别的解释”［73］，反对将民族自决缩小为民族自治权的做法，认为这种理解有“使民族自决的思想从反对兼并政策的工具变成替兼并政策辩护的危险”［74］。中国共产党依据中国革命具体实际实践民族自决原则，将其解释为中华民族对帝国主义的自决和国内被压迫民族对统治民族的自决，并依据革命形势的变化调整其适用范围。

中国共产党承认自决权是以“承认中国境内少数民族的民族自由权”为目的，将承认民族自决权作为帮助少数民族实现民族解放的重要途径，作为解决民族问题的重要手段，以共同反对帝国主义、国民党以及民族内部的剥削阶级。反之，日本在“大蒙古主义”“大回族主义”的名义下鼓动“民族独立”和“民族自治”，与之配套的政策却是对当地居民语言、居住、耕作、畜牧自由的剥夺，是对当地居民政治经济权利的剥夺，其鼓吹的“蒙古独立”“回族独立”是灭亡蒙古族、回族的阴谋。［75］因此，面对日本的伪自治，我们应以真自治来发动民众，以民主政治来团结全民族抗战。［76］

中国共产党不仅要把全中华民族从帝国主义和军阀压迫下解放出来，也要为解放其他弱小民族而斗争。革命实践一次次证明，没有少数民族权利的保障，一切民主制度的建立、全民族抗战以及民主联合政府的成立，都是空谈。中国民族问题是中国革命的一部分，少数民族问题的解决是中国革命胜利的必要条件。在实现中华民族解放过程中，拥护和援助中国境内少数民族自决和解放运动本身就具有重要的历史意义。

（二）从形式平等到实质扶助，建立少数民族权利特殊保护制度

近代以来，中国社会各阶级都阐述过自己对少数民族人权和人权保护的主张，也都或多或少地提出过民族平等的要求。特别是中华民国成立后宣称“五族共和”实现了“民族统一”，而革命先驱孙中山虽然在国民党一大宣布“扶持国内弱小民族”，但是他始终是一个持同化论的资产阶级民主革命者。孙中山逝世后，他的继任者更是背离了扶持国内弱小民族的主张，既不承认各民族的身份和平等地位，认为各少数民族是已经同化于中华民族的“宗族”；又反对少数民族自决权，反对少数民族独立，对行使民族自决权的民族采取残暴的屠杀政策；还掠夺少数民族的资源，抢占少数民族的土地矿山药山，禁止少数民族设立自己的学校和使用民族语言文字，其所宣称的“民族平等”“五族共和”实际上沦为民族压迫政策和民族同化政策，［77］“口说 ‘民族平等’‘五族共和’，实则奴役剥削较之历代汉官还过之无不及”［78］。

中国共产党采取了截然不同的做法。首先，客观认识蒙古、回族的经济生活、语言文字、风俗习惯的特殊性，明确“应该确认内蒙为一个民族单位”［79］，“应正确认识回民是一个民族”［80］，坚持民族自决自治，坚持蒙、回民事情由蒙、回民自己办，将少数民族争取到抗日民族统一战线上来。不仅如此，还将否认回民的民族身份、革命作用和对回民工作认识不清、经验不足作为大汉族主义的表现予以明确反对。［81］其次，坚持直至分离的民族自决权，联合各少数民族共同反对帝国主义和封建军阀，并在民族民主革命胜利后实现各革命阶层的平等联合。再次，采取积极的措施帮助少数民族发展政治、经济、文化、教育等各项事业，发动土地革命将汉族统治阶级过去掠夺的资源还给被压迫的少数民族群众。这些举措有效地争取了各少数民族对革命的理解、支持和参与，实现了各民族无产者的联合。

（三）从实际出发，探索少数民族人权保障政策化、制度化与法治化实践模式

在革命的不同历史时期，中国共产党将马克思主义基本原理与中国实际相结合，探索出少数民族人权保障政策化、制度化与法治化实践模式。两次国内革命战争时期主要是马克思主义与中国实际相结合的过程，也是马克思主义民族理论中国化初期，中国共产党接受共产国际的指导性意见，同时，不断与“左”或右倾思想斗争，根据革命形势具体实际施策，形成了正确的政策原则。红军长征期间，从帮助少数民族实现民族自决、建立自治政权到帮助民族自治区发展各项事业，逐渐宣传、实践、完善民族政策。1942年，陕甘宁边区建立了一些回、蒙古族自治区，在自治区内，由少数民族自己选举行政首长，管理自治区内的政治经济文化事业，真正实践了民族区域自治。1947年内蒙古自治政府的成立更是民族区域自治在省级行政区域内实践的开端。解放战争时期，在解放区少数民族人权保障的法治化实践进一步深化。至此，以体系化的政策、制度、法律实现民族平等、保障少数民族权益成为中国人权保护的重要路径。

注释：

①此件无颁发日期，依据条文所称此件系根据1944年12月陕甘宁边区第二届参议会第二次会议通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》第八条制定，故它的颁发时间当在1944年12月或12月以后。参见韩延龙等编.革命根据地法制文献选编[Z].北京：中国社会科学出版社，2013年版，第162页。

②该宪法草案第九条第一款规定：“陕甘宁边区人民，有服公职之权利。不因民族、阶级、党派或性别等关系有所歧视。”第十九条第二款规定：“从议员中按每县一人及少数民族二人选举常务委员，在议会休会期间组织常务委员会。”参见：陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）[A]//陕西省档案局编.陕甘宁边区法律法规汇编[Z].陕西：三秦出版社，2010年版，第20～21页。

③该宪法草案第四章“县乡民主自治”第四十三条规定：“县自治法由县议会制定之，但不得与边区宪法相抵触。县议会在不违反边区法令之下，得制定单行法规。”第四十三条规定：“乡为地方自治之基础，得制定乡自治公约。”第五章“少数民族”第四十七条规定：“聚居于边区境内一定区域之少数民族，设立民族自治区，其区域相当于县者，适用县自治之规定，相当于乡者，适用乡自治之规定。”参见：陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）[A]//陕西省档案局编.陕甘宁边区法律法规汇编[Z].陕西：三秦出版社，2010年版，第23～24页。