农业灌溉“以电节水”协调管理实控——基于江苏宿迁市的农业水价综合改革创新示范

崔延松，叶志才，姜文来，杨 杰

（1.南通大学，226019，南通；2.江苏省宿迁市水利局，223800，宿迁；3.中国农业科学院，100081，北京）

一、改革背景和典型问题

1.农业节水改革

在水资源短缺背景下，为解决水资源总量不足和农业用水效率低下问题，我国2016年全面推出了旨在促进农业节水的农业水价综合改革措施，设计了定额控制、用水计量、水价调节、精准补贴、节水奖励、工程管护、农户自律等政策着力点，试图从人、财、物三个方面整合“农业用水户参与、分级财政支持、计量设施建设”三项内涵，实现农业灌溉从用水到节水的价格杠杆调节。为提高改革的行政效率，依据改革的政策内涵，按行政职能管理原则，明确由发改、财政、水利、农业农村四个部门协同推进、协调管理。

2.宏观问题认识

经过四部门六年多着力推进，全国部分省（直辖市）完成了改革验收，多数省（自治区、直辖市）处于攻坚克难关键时期。完成改革验收的部分省（直辖市）存在诸如相关机制不够持续、费价运行不够规范、节水成效不够细实等实际问题。

农业水价综合改革的相关理论研究和典型调研，从不同的视角针对改革政策规定的实施方案内容提出质疑。如，考核措施从早期的“全国一盘棋考核”过渡到“以省级为单元考核”，直接导致顶层设计的改革方案与基层执行在灵活性上存在差距：“因地制宜”未能体现市域、县域乃至镇级行政区水势特点，导致改革的推动主体与对象客体结合不够；“费价合一”“按方计量收费”未能体现农业灌溉用水的特殊性，过分强调依量依价考核，导致改革措施虚化；“因事制宜”未能体现改革事项的客观属性；“职责履行”未匹配行政职能的刚性约束，形成名义上多部门协同、实质上水利部门担责的局面；“因责制宜”上反映出职、责、权融合不足，改革方案不适应基层人员的行政能力和农户自律行为；“因人制宜”未能体现人的主观能力，从而降低了政策执行效率。

3.区域问题表现

宿迁市位处江苏省北部，是淮海经济圈、沿海经济带、沿江经济带的交叉辐射区。境内有洪泽湖、骆马湖“两湖”覆盖，大运河、淮河、沂河“三河”支撑，南水北调东线输水廊道纵贯南北，是名副其实的水利大市。围绕水利强市建设目标，应以改革推进工程水利、资源水利和生态水利相融合，防洪排涝、农业灌溉、生态补水、水土保持等水利基础功能得到有效加强。

宿迁市早在2014年就结合大型灌区续建改造率先承担了国家农业水价综合改革试点示范任务，围绕“用水分型、计量分区、结算到户、补贴到位”改革路径，率先推行以灌溉泵站为控制单元的“以电折水计量”，以耕地流转大户为结算单元的“费价合一收费”，按预定目标完成了试点示范任务。

在持续推进期间，由于改革面临的规模体量大、经济基础弱等个性因素的约束和宏观改革政策的不完全适应，致使水价机制、奖补机制、管护机制和用水管理机制等四项机制不够持续，“短板约束”不断显现。按灌溉方式形成的关键问题表现在：一是提水灌溉区用水过程有效控制手段不足。提水灌溉区占有效灌溉面积的70%以上，不仅是农业节水的重点区域，也是农业节电的关键所在。由于灌溉泵站产权多元化、管理责任分散化、过程管理弱质化，致使改革政策规定的节水责任无法在过程中得到落实，根据灌溉结束计算的用水量进行考核，实质上降低了水价杠杆的调节效果。用水过程控制手段不到位是其前因后果。二是自流灌溉区斗口计量按方收费不到位。斗口是农田灌溉的关键节点，在斗口推行农业灌溉用水计量有其合理性。但斗口以下的农田灌溉是“均质灌溉”、单体农户用水量不存在节水行为意识的差距，在灌溉结束后根据实际用水量，逐户按方核算、收缴农业灌溉水费只是形式，实质上是按亩分类收费，致使斗口计量按方收费不到位。

二、“以电节水”内涵和控制技术

1.“以电节水”内涵

农业水价综合改革创设了“以电折水”计量方法，即通过专业测流得到泵站“水电转换系数”，依据用电量和“水电转换系数”计算出泵站出流量。“以电节水”管控是“以电折水”计量的技术延伸和方法创新。因此“以电节水”是针对农业水价综合改革“节水目标”形成的一项节水技术，是以提水灌溉泵站电能控制为基础，通过电量供需调节实现节电目标，从而导向节水行为的一项技术或一种制度。其核心内涵是将定额用水量利用“水电转换系数”折算成定额用电量，利用电能供给控制技术可行性、管理便捷性、奖罚操作性等管控优势，通过供电或断电的协调管理和实控、辅之相应奖罚措施，实现农业灌溉依从节电行动从而实现节水目标。

2.以电节水技术

从技术可行的视角分析，“以电节水”管控有两条实现路径。一条路径是直接依靠供电部门的供电管控体系，利用水利部门提供的定额用电量基础数据，对终端灌溉泵站设置终端控制程序，实现从定额内用电量到定额内用水量的一级控制；当产生一级控制后仍需要提水灌溉，则由供电部门追加定额外用电量，并对追加用电量（或用水量）实行二级控制，推行累进加价政策，从而策应农业水价综合改革规定的“超定额用水实行累进加价”政策，以实现“依价节水”。另一条路径是在泵站安装“以电控水智能集成终端”设备，该设备根据泵站实际灌溉面积、农作物用水定额、泵站以电折水系数以及实时采集的用电量等技术数据，实现“以电节水”管控。“以电控水智能集成终端”设备由集成数传终端通讯模块、三相智能微电子电表模块、大功率交流接触器模块及其他辅助元器件组成，该设备将水泵运行时的各项参数（如用电量、功率、电流、电压等），发送至“农业灌溉用水信息控制系统”，该控制系统对采集的数据进行存储、统计、分析，通过实时采集的电量动态反映用水量；针对用电量（用水量）异常情况（如用电或用水量超过农作物生长期不同阶段定额管控指标）进行分级预警，利用智能化管控用电（用水）行为，实现农业节水目标。

三、宿迁实践的创新示范和制度设计

1.以电节水路径选择

宿迁市针对“以电节水”管控的技术路径，曾多渠道、多形式商请供电部门提供“以电控水”的技术协助，但由于国家农业水价综合改革顶层政策没有供电部门“以电控水”的技术控制规定，江苏省也没有借鉴河南等省份的做法，将省供电公司列入农业水价综合改革成员单位，宿迁供电部门依据有关规定无法向水利部门开放供电管控体系，也无依据独立承担“以电节水”管控任务。

宿迁市水利部门为此委托第三方独立开发了“宿迁市农业灌溉用水信息控制系统”，针对“三县两区”（沭阳县、泗阳县、泗洪县、宿城区、宿豫区）水系特点、泵站分布和控制范围，独立设置“农业灌溉用水信息控制系统”子模块，既能满足市级对相关改革措施落实情况进行监控，又能适应县级“以电节水”单元管控。建构的“农业灌溉用水信息控制系统”不仅实现了泵站点位信息、水源水系状况、灌溉方式（自流或提水）、有效灌溉范围等要素的信息化展示，而且可以自动识别种植类型、自动计算灌溉面积、自动实现用电量报警、依靠泵站控制终端自行复位供电。

2.管理控制制度设计

“以电节水”管理和控制制度落实主要是针对灌溉泵站的管理方式（水利部门统管、镇村组协调管理、个体承包管理、个人所有管理等）设计相应的合同内容，通过合同双方履约行为来实现“管”与“控”结合，从灌溉用水过程控制着手，整合农业节水相关政策支点，实现农业节水目标。合同式管理制度主要体现以下约束内容：

根据《江苏省农业灌溉用水定额（2019）》，结合终端泵站有效灌溉面积、水电转换系数及其农作物种植结构，核定该泵站定额内用电量。

通过“农业灌溉用水信息控制系统”实行远程控制，对定额内用电量剩余数达到30%时分次进行不同颜色标注的预警，并发送到用水户手机App终端，方便用水户在出现预警时，加强田间用水管理巡查，更实效落实控电节水措施。

如果核定定额内用电量使用完毕，“农业灌溉用水信息控制系统”将自动实施“断电”控制，并要求用水户无条件接受“断电”管控处理，按要求办理“续电”手续，交纳“续电费用”。用水户交纳“续电费用”时，可以选择“依从电价”或“依从水价”两种方式交费；如果选择“依从水价”交费，水利部门收取“续电费用”时，必须开具“水利工程水费专用票据”或“水利工程水费（机电费）专用票据”，按规定连同定额内水费一起公示；如果选择“依从电价”交费，则凭水利部门出具的收费函件由供电（农电）部门代收汇缴至财政专户。

用水户在定额内用电，享受财政精准补贴；补贴标准按定额内应交纳水费总额的一定比例计算；补贴兑现方式可以采取“直接扣缴”“先交后返”“次年冲抵”或“以奖代补”等。

针对斗口以下农田灌溉是“均质灌溉”、单体农户用水量不存在节水行为意识差距的实际，规定用水户在定额内用电（用水），应交水费按“农作物需水定额量乘以对应的分类水价”进行结算，不再执行“逐户按方核算、收缴农业灌溉水费”的结算形式；对于超定额用电（用水）户，也不再按超定额用电（用水）量计算累计加价，而是改按阶梯电价（水价）控制点数量乘以对应累进水价进行加价结算。

此外，还规定用水户必须履行灌溉泵站范围内管护（管养）责任和安全生产责任，有关部门不定期组织抽查或面上检查，全年检查均为合格以上的，相关部门按年定额补助管护（管养）费用。

四、宿迁“以电节水”管控示范的启示

1.农业节水需要协调推进

促进农业节水不能仅依靠制度建设或者改革，应该借助管水的实体手段，提升管理绩效和控制实效。农业节水管理绩效的提升必须依靠多部门协调，就“以电节水”管控措施而言，供电部门具有更为实效的控制手段，需要打通顶层政策设计的障碍，使节能、节电、节水“三位一体”。

2.农业节水途径需要审视

农业节水途径包括种植结构优化、节水技术装备创新、水价杠杆制度调节、建设渠系防渗工程措施等。种植结构优化要体现“以供定需”水资源管理思路，是行政决策而非农业用水户行为。节水技术装备创新应用要具有财政补得起、农民用得起的经济合理性，是科技研发水平问题而非农业用水户选择事项。农业水价杠杆发挥调节作用的前提是农业用水需求必须具有较大的需求弹性，经济理论对农业用水需求弹性研判结果是弹性非常小，存在农业用水价格杠杆失灵问题。

审视农业用水的实际，水稻生产用水占农业总用水量90%以上，显然农业节水潜力在于水稻生产节水。水稻生产用水消耗表现在灌溉渠系输水损失、水稻泡田渗漏、水稻生长期自然蒸发及其淹灌跑水四个部分；水田泡地渗漏、水稻生长期自然蒸发是客观存在、不可改变。因此水稻生产节水就是减少灌溉渠系输水损失和避免“上灌下排”式淹灌跑水。农业水价综合改革制度建设导向的基本节水措施是避免“上灌下排”淹灌跑水行为。为此农户在灌溉定额内用水就是节水，应交水费按“农作物需水定额量乘以对应的分类水价”进行结算具有合理性；推进农业节水更重要的措施是通过工程建设，减少灌溉渠系输水损失。