城管行政执法的问题与对策研究

河北大学 程明航

随着城市化进程的逐步加快，在城市管理行政执法中，执法人员和执法相对人之间的矛盾日益凸显。城管行政执法人员作为直接面向公众的基层政府管理人员，其言行代表着政府的形象，而现阶段城管行政执法人员简单、粗暴的执法方式只能加剧管理者与被管理者之间的冲突，这不仅严重损害了政府的形象，而且给社会稳定带来严重威胁，为群体性突发事件埋下了隐患。如何整合城市管理行政资源，打造和谐执法环境，提升执法品质，实现社会公平正义，是城市管理和行政执法工作值得深入研究和探讨的重要课题。

城管行政执法的内容与我们的日常生活密切相关，如市容市貌、绿化道路、违章建筑、乱倒垃圾、随意张贴小广告、乱停车、污水乱排放、占道经营等。城管行政执法的特征为：第一、执法主体的合法性；第二、执法主体的综合性；第三、执法范围的广泛性。

一、现阶段我国城管行政执法存在的主要问题

（一）法律法规滞后，行政执法依据不足

当前，我国的城市管理尚无一部专门完整的法律来规范。城管执法人员面对的执法对象十分广泛，针对各种违法情况，城管执法人员很难依据有效、准确的行政法律法规对违法人的具体的违法行为做出严格的行政处罚。目前城管行政执法的依据仅是《行政处罚法》中相对集中行政处罚权的规定和散见于各部门的法律规范以及参照国务院颁布的相关部门规章，还有各地方政府根据立法权限和当地的一般违法情节而制定的一些地方性的城市市容市貌管理条例。由于城管行政执法的法律效力和法律地位明显不高，城管执法人员在行政执法过程中处于一种难堪的窘境：他们不仅面临着城市管理执法相对人的质疑，而且在与其他行政部门联合执法过程中也处于“弱势地位”。

（二）城管行政执法程序不规范，落实不到位

打造整洁有序的城市环境，是城管执法的初衷和目的，而公正、公平、公开的执法机制流程，则是保证公平正义的必要措施。长期以来，我国城管执法一直处于相对粗犷和无序的状态，惩罚规则、流程不健全、不完全，执法人员执法时着装不整，不按要求佩戴执法记录仪、亮明执法证件，暂扣相关车辆物品时手续不完善，行政处罚时不开票，没有依法告知当事人个人申诉等维权事项和后续复议诉讼等救济事项等等。同时，城管执法还存在一线执法人员自由裁量权过大，执法方式方法偏激、人性化不足，缺少理解和温度。这不仅导致很多违法行政法律法规行为的出现，违背依法治国的基本要求，容易导致被处罚人的正当权益受到侵犯，也容易出现重案轻判、该罚不罚等严重的腐败现象。而且与占道小商小贩之间矛盾冲突十分激烈，造成了恶劣的社会影响，降低了政府的公信力。

（三）城管行政执法方式单一

执法方式过于简单，面对流动商贩以驱赶为主，情节严重地做出罚款的行政处罚。行政处罚不是行政执法的最终目的，如何避免违法行为的发生才是其真正目的。在执法巡视检查中，占道经营商贩往往与执法人员搞变相“游击战”，执法人员为了市容市貌的整洁，采取了取缔商贩的措施，但由于法律法规授权和身份限制，而缺乏必要强制执行手段和措施。

二、我国城管行政执法中存在的问题

由于历史的原因，媒体舆论往往侧重于城管执法问题表面现象，究其背后的导致问题的原因却鲜有讨论，不当的城管行政执法行为往往是由多方面的原因造成。

(一）城市管理理念偏差

由于管理理念和上级要求的不同，目前部分城市政府部门，对城市管理工作的角度和看法都有所区别，比如有的领导过度追求城市街道环境和社区环境的整洁有序，实行一刀切的简单粗暴的方式方法，对于便民市场和便面早餐店等也持否定态度。这样一方面给群众日常生活带来诸多不便，也未能实现对于小商小贩的有效安置，容易导致矛盾冲突。一些城市领导为了争创所谓的新型文明卫生城建设称号，采取过于强硬措施，比如强行脱离、顶格处罚等措施等。当前许多城市发展理念与城市管理思维，严重脱离了本地的经济发展水平，无视公众的基本生活需要，偏离了民本思想的群众路线。

（二）相关城市管理法律法规不完善

由于城管执法涉及事项多、范围面广，管理部门多，包含城管、住建、规划、环卫、市政、园林等多个当面，各种现行的行政法规和行政条例仅涉及一部分内容，因此暂时还没有形成全国层面的城管法律。居于全国层面的法律只有一部《行政处罚法》包含相关内容，但由于站位较高，缺乏更加具体明确的指导意见。而各地在城市管理执法领域，更多地都是根据当地情况出台《市容管理工作条例》进行执行，地区差别较大，相关城市管理法律法规不系统，不完善。

（三）执法相对人自身困难与法律意识淡薄

城管执法工作的相对人，大多都是占道经营的小商小贩以及沿街小的商铺经营者，绝大部分是下岗职工、周边地区农民或其他社会弱势群体。整体上来说，普遍缺乏社会保障，缺乏法律意识，法律观念淡薄，他们一般认识不到自己违法行为的严重性，以为自己没有违法。些弱势群体为了生计，才做无证流动商贩。因此，一旦没收经营工具或依法强行取缔，就意味着失去了基本生活经济来源，相对人抵触情绪必然十分激烈，再加上执法方式的简单粗暴，极易产生暴力抗法和冲突行为，这一点在过往实践中已收受多次教训。

三、城管行政执法优化途径

通过分析城管行政执法问题的原因，我们更应该寻找相应的对策去解决在实际城管执法中遇到或产生的问题。

（一）加快城管立法工作，确保城管执法有法可依

建议全国人大统筹全国情况，尽快制定并出台一部全国性城市管理指导意见或办法，为全国城市管理执法工作定好基调。建议该意见或办法中，要进一步明确城管执法的原则、执法主体、法律责任、执法监督等内容，确保有法可依。另外，各地也要通过立法授权方式，明确各地、各级别城管行政执法机关的执法权限与监督管理责任，实现责权利相统一，有效减少因职责不清、九龙治水或推诿扯皮现象，实现全国城市管理工作步伐统一，各地实施有章可循。

（二）完善城管行政执法程序

进一步完善城管执法程序，规范执法流程，是推进城管执法更加公平、公正、阳光、透明的保障。一是严格限制自由裁量权使用。要通过立法方面调整，明确处罚范围和金额，细化处罚标准，从源头上减少自由裁量的使用。同时，要进一步健全行政执法三项制度，完善全过程纪律、法制审核等制度，提高执法的效率和准确性、公正性。要进一步规范执法程序，保障相对人合法权益，强化亮证执法、权益告知、案件告知、适用法律条文等告知事项，讲明处罚原因、金额、复议时间和机关、诉讼等救济方式，保障行政相对人的参与权和知情权。二是进一步完善罚没收入制度，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。要明确听证、集体讨论决定的适用条件。结合实际，明确需要集体讨论决定的行政处罚事项，依法应当经集体讨论决定的。必须集体讨论决定，并建立讨论记录制度，做到有据可查。依法应当组织听证的，必须组织听证，并根据听证笔录做出处罚决定。三是，执法法制机构要积极履行职责，严格把关，做好重大行政执法决定法制核审制度的贯彻实施工作。重点围绕主体是否合法、事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、使用法律是否准确、处罚幅度是否适当等进行审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

（三）优化城管行政执法手段

长期以来，由于“处罚为主、以罚代管”的管制思维，导致城管部门习惯采用运动式、整风式、命令式的管理手段，“日常工作突击做，突击工作经常做”，对社区小商贩的管制措施过于严厉，执法手段机械化，执法方式简单粗暴，甚至出现个别城管执法人员以权谋私、“以罚没养执法”的现象，不仅激化了执法者与小商贩之间的矛盾，也对社会公众产生消极影响。为克服这一弊端，城管部门应以推进城市治理现代化为目标，牢固树立以人为本的执法理念，奉行“宽严相济”执法思路。践行721工作法，展现城管执法的人性与温度。通过刚性执法手段严格执法，打击惩处违法行为，捍卫法律的权威和尊严；通过柔性的管理手段，对执法相对人进行引导和教化，从而达到执法效果。在服务型政府理念指导下，可以进行诸如“说理性执法”“微笑执法”“女子执法”等柔性执法管理方式对小商贩进行耐心细致的劝导，使其停止违法行为。通过优化城管执法手段、健全城管工作机制，不仅有利于缓解城管部门与小商贩群体的关系，还有利于提高执法效率，促进公平、公正、公开执法，不断增强城市治理能力，提升政府公信力。

四、结语

总之，城市的和谐发展在于城市的有效管理，为了打造和谐的城管执法环境，树立城管执法人员在公众面前良好的执法形象，化解因城管执法人员不当的执法行为引起的冲突而造成的社会矛盾，必须完善城市管理法律保障，深化城市管理体制改革，规范执法程序，优化执法手段，健全执法监督，加强执法队伍建设，才能真正做到公正文明执法，提升行政执法公信力，实现社会的公平正义。